Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

должны превращаться в государственные; 4) верховенство федерального законодательства; 5) единство основ государственного строя.

Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма1.

11.6. Сущность федерации

Как нам представляется, сущность федерации связана с характеристикой сложноорганизованного составного государства как с точки зрения его атрибутивных признаков (структура, юридическая природа), так и с позиции его функциональных свойств, определяемых процессом осуществления суверенитета, единства государственной власти, распространяющей свою компетенцию на всю территорию союза, включая территории его субъектов.

Критерии федеративного государства

Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:

федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;

государства - субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);

федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств - членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;

никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств - членов федерации;

федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;

государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств - субъектов федерации;

1Владимирова В.В. Некоторые правовые проблемы современного российского федерализма. М., 1995.

250

определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами-членами;

главный законодательный орган страны должен быть бикамеральным, а государства - субъекты федерации должны иметь равное представительство, по крайней мере в одной из его палат; суд должен быть организован по дуальному принципу; каждый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности законов;

национальный (имеется в виду федеральный) суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств - членов федерации.

В основе политико-территориальной организации современного российского государства лежит закрепленный Конституцией Российской Федерации принцип федерализма.

Между тем, исчерпывающий ответ на эти вопросы вряд ли может быть получен и затем практически применим без глубокого и всестороннего знания истории развития федерализма в различных государствах мира, без учѐта конкретных особенностей, подчас весьма значительных, которыми отличается данное явление в тех или иных странах.

Территория федеративного государства в политикоадминистративном отношении не представляет собой единого целого. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых федерациях наряду с государственными образованиями имеются такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации.

ВСША в самостоятельную единицу выделен Федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположена столица страны - Вашингтон. Территория Бразилии состоит из штатов. Федерального округа и двух особых территорий. В Индии наряду с 25 штатами имеются 7 союзных территорий.

11.7. Цели российского федерализма

Цели российского федерализма заключаются в обеспечении единства в условиях, разнообразия, защите неоднородных в экономическом, культурном и иных отношениях регионов от центристских тенденций, развитии демократического участия населения в политической жизни на всех уровнях власти: местном, окружном, областном, республиканском и федеральном, повышении эффективности власти через

251

региональную конкуренцию, стимулировании новаторских идей в сфере управления регионов в их органах власти1.

11.8. Перечень федеральных округов

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брян-

ская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия,

Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан,

Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердлов-

ская область, Тюменская область, Челябинская область, ХантыМансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

1 Степанченко В.И. Субъект Российской Федерации, его место в системе государственной власти // Территория права. Спец. выпуск. - 2005. - С. 3.

252

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (ДолганоНенецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.

Центр федерального округа - г. Хабаровск1.

11.9. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе

Существенную роль в укреплении организационного единства системы исполнительных органов власти в России призваны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе (ранее действовал Указ Президента РФ от 09.07.97 № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации») согласно Указу Президента от 13.05.00 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. на 5 октября 2004 года).

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Основными задачами полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе являются:

1 Указ Президента Российской Федерации от 13.05.00 № 849О «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета, № 92-93, 16.05.2000 (с изменениями на 5 октября 2004 // Российская газета, № 223,

09.10.04).

253

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений1.

11.10. Типология федеративного государства

В истории федерализма федеративные государства различаются на типы:

Федерации на территориальной основе (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика)

на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан)

на смешанной национально-территориальной основе (РФ, Швейцария, Канада),

В теории конституционного права также иногда проводится различие между т.н. конституционными Ф. (США, Канада, Бразилия), кон- ституционно-договорными (РФ) и договорными (Швейцария, Объединенная Республика Танзания, Объединенные Арабские Эмираты), между централизованными (напр., Индия, где штаты, кроме одного, не имеют своих конституций и гражданства) и децентрализованными (США, ФРГ, Швейцария).

Территориальная федерация. Такая федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъекта федерации.

Государственные образования, составляющие территориальную федерацию, не являются государствами, так как внутренние и внешние отношения данного субъекта регулируются общефедеральными орга-

1Указ Президента РФ от 13.05.00 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями на 5 октября 2004 года) / Российская газета, № 92-93, 16.05.2000.

нами власти. Юридическое и фактическое разграничение компетенции между субъектом и федерацией определяется конституционными нормами. Обычно в конституции устанавливается перечень вопросов, которые подведомственны только высшим федеральным органам власти. А все другие, неоговоренные в конституции вопросы регулируются исключительно субъектом. Но в конституции иногда составляется и перечень вопросов совместного ведения субъекта и федерации. Такие вопросы обычно субъект с федерацией решает по согласованию.

Субъекты федерации лишены права прямого представительства в международных отношениях.

Законодательство в территориальных федерациях не предусматривает, а в некоторых странах и запрещает выход из состава федерации без согласия всех остальных субъектов.

Вооруженные силы в территориальной федерации едины. Управление ими осуществляется союзными государствами. Глава федерации является еще и главнокомандующим. У субъектов федерации в мирное время не должно быть своих вооруженных сил. (Пример территориальной федерации-Германия).

Национальная федерация. Национальные федерации наиболее сложные образования. Им присуще все признаки федерации, но кроме них имеется множество особенностей. У такого рода федераций можно выделить ряд черт:

1.Субъектами такой федерации являются национальные государства и национально-государственные образования, которые отличаются друг от друга национальным составом населения, культурой, бытом, традициями и обычаями, религией и верованиями.

2.Такого рода федерация строится на принципе добровольного объединения составляющих ее субъектов.

3.Высшие государственные органы национальной федерации формируются из представителей субъектов федерации, то есть центральная власть создается для решения проблем каждой нации и народности, проживающей на территории федерации.

4.Национальная федерация обеспечивает государственный суверенитет больших и малых наций, другими словами их свобода и самостоятельное развитие.

5.В национальной федерации особенностью является правовое положение ее субъектов. В такого рода федерации есть понятие – «Право наций на самоопределение». То есть право национального субъекта по своему усмотрению выйти из состава федерации, если он более не желает находится в союзе с другими субъектами федерации.

255

Причем согласие субъектов федерации на это как правило не требуется.

В современную эпоху становится все сложнее идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй). И тем не менее существуют те качества, раскрывающие природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения государственной власти и ответственности по вертикали, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Нормы основного закона государства, определяющие федеративный характер государственности, составляют конституционные основы федерализма и формируют конституционно-правовую модель федерализма конкретной страны с учетом ее специфики. В создании конституционных основ федерализма и их реальном обеспечении кроется успех гармонизации государственно-правовых отношений в государстве, федеративное устройство которого является объективно заданным. Однако именно этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался достаточно сложным в современный период развития конституционно-правовых отношений в России.

Конфедерация - это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов, имеет сл. признаки:

a) Конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Совместные конфедеративные органы создаются для решения экономических, социальных, оборонных вопросов, но не для управления конфедерацией.

б) Конфедерация не затрачивает гражданства тех государств, которые находятся во временном союзе.

в) Такого рода объединение суверенных государств не имеет единой армии, единого бюджета, единой системы налогов. Эти вопросы могут решаться едиными конфедеральными органами власти.

г) Конфедерация может договорится о единой денежной системе, единых таможенных правилах, а также единой межгосударственной кредитной политике на период существования.

256

д) Обычно в конфедерациях создается «прозрачные» границы, для пересечения которой не требуется специальных документов.

е) Но конфедерации недолговечны. Они распадаются по достижении общих целей либо превращаются в федерации.

Возникает вывод, что при конфедеративном устройстве государства- члены конфедерации сохраняют свои суверенные права как во внутренних, так и во внешних делах.

11.11. Общее в федеративных государствах

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

1.Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов (США – 50 штатов), кантонов (Швейцария – 23), земель (ФРГ – 16) и т.д.

2.В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеративным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.

3.Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Так, в Федеративной Республике Германия, земли имеют свои законодательные органы: однопалатные ландтаги (в Баварии - двухпалатный), правительство во главе с премьер-министром и земельные суды.

4.В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5.Законодательный орган федерации традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. (Когда в 1787 году на Конвенте в Филадельфии разрабатывалась и принималась Конституция первой в мире федерации - США, возникли разногласия

опорядке представительства штатов в Конгрессе. В качестве компромисса было решено создать две палаты - Палату представителей, число конгрессменов в которой зависит от населения штатов, и Сенат, в котором каждый штат независимо от величины его территории и численности населения представлен двумя сенаторами.

По такой схеме строятся парламенты всех федераций мира. Федеральное Собрание (парламент) РФ состоит также из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Каждый субъект федерации в Совете Федерации имеет по два представителя).

257

6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерации осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций - англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная; в Бельгии один из субъектов федерации - франкоязычный, другой - нидер- ландско-язычный, а третий - смешанный (наряду с этим Бельгийская конституция признает существование трех сообществ - французского, фламандского и немецкоязычного, которые имеют свои советы, обеспечивающие культурно-национальную автономию этих сообществ); в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык - один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в нацио- нально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов - Сербии и Черногории - не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации.

В то же время федерация - это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

258

11.12. Особенности федеративного устройства

Российской Федерации

Федеративное государственное устройство уникально. Во-первых, оно неоднородно. Во-вторых, разнообразно. Это определяется различием в населении, точнее национально-этническом составе этого населения, историческими процессами и, вконце-концов, географическим положением.

Федеративное устройство РФ основывается на ряде принципов: государственной целостности РФ, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов в РФ, равноправии субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти), обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечи-

вается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти.

Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации и рассматривается Конституцией в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. В эту систему входят федеральные государственные органы: Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

259