Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

Третья модель предполагает закрепление за федеральными органами возможности установления принципов, основ регулирования и контроля за соответствием этим принципам законодательных актов, принимаемых в субъектах Федерации, а все иные нормотворческие и исполнительные полномочия закрепляются за органами государственной власти субъектов Федерации.

По мнению ученых, использование первой модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения должно быть ограниченным, поскольку ее излишне широкое применение может практически лишить органы государственной власти субъектов Федерации возможности самостоятельно регулировать значимые для субъектов вопросы. Они будут только выполнять нормативные предписания федеральных органов, и то лишь в том объеме, в котором федеральный Центр наделит их полномочиями в сфере государственного управления. Тем не менее полный отказ от указанной модели или ее использование лишь в исключительных случаях также едва ли будет оправданным, тем более что она фактически используется в отношении ряда предметов совместного ведения (например, административная ответственность физических лиц). Конституция России не препятствует использованию такой модели, а положения ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» свидетельствуют о начале ее использования.

Оставшиеся две модели разграничения полномочий должны шире использоваться при разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов. В зависимости от характера предмета ведения может быть избрана любая из этих моделей разграничения компетенции или их сочетание. Вместе с тем, как считают авторы, при выборе способов разграничения компетенции весьма полезным было бы руководствоваться принципом «субсидиарности». Свой выбор обосновывают тем, что данный принцип состоит в преимущественном закреплении полномочий и ответственности за тем уровнем государственной власти, на котором данные полномочия могут быть осуществлены наиболее эффективным образом, а также в наиболее полном использовании возможностей уровня субъектов Федерации до тех пор, пока не наступает предел их способности выполнять соответствующие полномочия. Они ставят под сомнение целесообразность использования рекомендаций Совета Европы по вопросам региональной демократии, так как традиция централизации в россий-

310

ском государственном устройстве не все из европейского опыта подойдет для России.

Заслуживает поддержки вывод авторов о важности обеспечения учета характера области управления и варьирования методами разграничения полномочий.

При этом приводятся следующие выводы. Во-первых, практика законодательного регулирования предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов часто шла по пути единообразного и во многом ошибочного распределения компетенции. Основным способом разграничения полномочий практически по любому предмету совместного ведения, независимо от его содержания, было максимальное закрепление полномочий по правовому регулированию предмета совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти. Предпосылки подобного распределения полномочий в области законодательного регулирования можно усмотреть как в традициях централизации российской государственности и соответствующем политическом мышлении, так и во вполне оправданном самом по себе стремлении защитить единое правовое пространство, единый уровень гарантий прав человека и гражданина на всей территории Федерации. Однако сам подход не всегда соответствует принципам федеративной государственности и подчас лишает субъекты Федерации возможности осуществлять законодательное регулирование целого ряда предметов совместного ведения, по которым было бы целесообразно осуществлять законодательное регулирование субъектов Федерации исходя из специфики конкретного субъекта.

Во-вторых, в качестве своего рода компенсации за перевес нормотворческой компетенции Федерация оставляла неоправданно большое число исполнительно-распорядительных полномочий, объективно требующих известной централизации, в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом даже в тех случаях, когда ис- полнительно-распорядительные функции по закону оставлялись в компетенции федеральных органов исполнительной власти, впоследствии широко практиковалась передача соответствующих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашениям. Однако такая передача не всегда сопровождалась передачей источников финансирования, вследствие чего появилась существенная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Федерации по реализации полномочий в сфере совместного ведения, прежде всего в социальной сфере, и доходными поступлениями в бюджеты

311

субъектов Федерации. При этом если ряд республик путем заключения договоров и соглашений с федеральным Центром сумели повысить доходные статьи своих бюджетов, то в остальных субъектах Федерации данная диспропорция продолжала усиливаться. В этой связи высказывается пожелание, чтобы требования новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в отношении указанного вопроса неукоснительно выполнялись.

В-третьих, при отсутствии должной правовой и управленческой культуры, обеспечивающей неукоснительное следование органов государственной власти и должностных лиц нормам, определяющим их компетенцию, осуществлявшаяся до недавних пор широкомасштабная передача органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностным лицам большей части исполнительнораспорядительных полномочий по предметам совместного ведения в таких, например, областях, как природоохранная деятельность, выдача разрешений на пользование природными ресурсами, управление существенной частью объектов федеральной собственности, была не вполне верной и привела к утрате возможности оперативного контроля за осуществлением значительной части общегосударственных задач. Последующий и выборочный контроль за их деятельностью не был в состоянии исправить недостатки, поскольку утрата природных ресурсов или разорение государственного предприятия в результате допущенных неправомерных действий или ошибок при принятии управленческого решения носят во многом невозвратимый характер.

В-четвертых, нормотворческие полномочия субъектов Российской Федерации максимально сужались федеральным законодателем даже по вопросам организации государственного управления в субъекте Федерации, которые в силу ст. 73 Конституции должны относиться к ведению субъектов Российской Федерации. Аналогичная тенденция имела место в отношении регулирования федеральными нормативными актами вопросов организации управления объектами государственной собственности, когда не учитывались соответствующие права субъектов Федерации по самостоятельному управлению своей собственностью. Сходная ситуация имеет место и по вопросам государственного регулирования социально значимых отраслей экономики, относимых Конституцией как к предметам совместного ведения, так и вовсе не обозначенные в Конституции и, следовательно, в соответствии с ее ст. 73, остающиеся в ведении субъектов Российской Федерации. К последним относятся, например, подготовка и реализация государствен-

312

ных программ поддержки на уровне субъекта Федерации развития сельского хозяйства, легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, бытовых и иных услуг, в том числе путем поддержки так называемого малого бизнеса.

В-пятых, под предлогом заботы о сохранении единства системы управления отраслью зачастую сознательно допускается затягивание процесса детального разграничения объектов государственной собственности (предприятий, природных объектов и других) на объекты федеральной собственности и объекты собственности субъектов Федерации. Допускается также ущемление прав субъектов Федерации на самостоятельное нормативное регулирование организации управления объектами своей собственности и законодательное определение полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации в областях совместного ведения вне рамок полномочий Федерации. Иными словами, проблема часто состоит не в отсутствии разграничения полномочий, а в уровне соответствия сложившегося законодательного разграничения полномочий конституционным принципам.

В-шестых, в зависимости от избранной модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации возникают и различные по своему типу противоречия между федеральными и региональными правовыми актами. Если в какойлибо области управления законодательные полномочия почти целиком сосредоточены в руках федеральных властен (первая модель), то преобладают противоречия между нормами закона и актами органов исполнительной власти, принимаемыми в процессе исполнения законов, поскольку нормативными возможностями уточнения положений федеральных законов применительно к конкретным условиям региона в необходимых случаях законодательные органы субъектов Федерации не обладают. При этом в актах исполнительной власти может искажаться смысл положений, закладывавшийся при издании федерального закона, ущемляться предусмотренные законом права участников правоотношений.

Отсюда сформулированы следующие выводы:

1. При установлении федеральными законами лишь основ регулирования по предмету совместного ведения при условии, что большинство полномочий в сфере нормотворчества и исполнительной деятельности относится к ведению органов субъектов Федерации (третья модель), возникает проблема обеспечения должного административного и судебного контроля за соответствием принимаемых в субъектах Федерации законодательных актов федеральному законодательству,

313

поскольку его конкретизация может осуществляться вразрез с направлениями, определенными в федеральном законодательстве.

2. При строгом закреплении части полномочий за федеральными органами и части - за органами субъектов Федерации в данной сфере (вторая модель) возникает проблема соотношения компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Такое распределение полномочий в мировой практике имеет различные модификации, но сводится к тому, что часть вопросов регулирует федеральный законодатель, а часть - законодательные органы субъектов Федерации. Круг полномочий федерального законодателя определяется в федеральной конституции либо в конкретном федеральном законе по каждому предмету совместного ведения, а все остальные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Может иметь место и обратная ситуация, когда определяется круг полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а остальное относится к федеральным полномочиям.

К актуальным нерешенным проблемам отнесено и использование механизма конкурирующей компетенции. Данная форма распределения полномочий в сфере совместного ведения предлагается вместо исключительной компетенции Федерации и исключительной компетенции субъектов Федерации. По мнению авторов, означает, что органы субъектов Федерации вправе законодательствовать и осуществлять государственное управление по всем вопросам сферы совместного ведения, пока федеральные органы не приняли законы, регулирующие соответствующие вопросы. В этом случае вступает в действие федеральное законодательство, а законодательство субъектов Федерации приводится в соответствие с ним.

Целесообразно ли использовать механизм конкурирующего законодательства в сфере совместного ведения? Это имеет смысл лишь в том случае, если Федерация или ее субъекты своевременно и должным образом не обеспечили соответствующего регулирования. Если федеральный законодатель не урегулировал соответствующий вопрос, то законодательные органы субъектов Федерации вправе осуществлять опережающее регулирование, при условии, что с принятием соответствующего федерального закона законодательство субъектов Федерации будет приведено в соответствие с ним. Еще Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил правовую позицию Конституционного суда РФ о праве субъектов Федерации осуществлять опережающее законодательное регули-

314

рование в сфере совместного ведения, как и обязанность привести законодательство субъектов Федерации в соответствие с вышедшим впоследствии федеральным законом. Ныне соответствующее положение закреплено в ст. 26. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Проблема пробельности федерального законодательства особенно остро стояла в 1990-х годах прошлого века. Однако пробелы в законодательстве возможны всегда вследствие изменения условий жизни общества. Существует много способов решения указанной проблемы и в отношении сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Одним из них является право опережающего регулирования, осуществляемого законодательными органами субъектов Федерации.

Однако в Российской Федерации имеет место и обратная ситуация, когда детальная законодательная регламентация по предмету совместного ведения отнесена к полномочиям субъекта Федерации, которые, однако, им не реализуются. В этом случае федеральный законодатель оставляет за собой право осуществлять законодательное регулирование по данному вопросу и принимает закон, в котором, помимо основополагающих, направляющих норм, содержалось бы и исчерпывающее регулирование важнейших вопросов соответствующего предмета совместного ведения, которые субъект Федерации мог бы использовать не принимая собственного нормативного акта. В случае принятия субъектом Федерации собственного закона, который не противоречит Конституции России и основополагающим, направляющим нормам федерального законодательства, будет действовать закон субъекта Федерации.

Последний подход в ряде случаев был актуальным для нашей страны, исходя из того, что существенной проблемой законодательного регулирования по предметам совместного ведения, осуществляемого субъектами Федерации, является разноскоростное принятие нормативных актов в разных субъектах Федерации. Так, на март 2004 г. в сфере финансовых отношений в Республике Татарстан было принято 4187 нормативных акта, а в Читинской области - 901. Сложное положение имеет место в сфере законодательства о местном самоуправлении, и в частности, о муниципальной службе. В п. 2 ст. 21 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1 (с изменениями на 25

1 Собрание законодательства Российской Федерации, № 2, 12.01.98.

315

июля 2002 г.1) предписано: «Предложить законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления настоящего федерального закона в силу принять законы о муниципальной службе». Однако целый ряд субъектов Федерации не выполнил этого предписания или выполнил со значительным опозданием.

Данный подход к законодательному регулированию по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов был воплощен в Федеральном законе № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» вместе с «Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»2. Федеральный закон устанавливал основные понятия законодательства о муниципальных выборах, определял принципы проведения местных выборов в Российской Федерации и раскрывал их содержание, устанавливал обязательность проведения выборов и определял основные гарантии избирательных прав граждан. Но при отсутствии закона субъекта Федерации о выборах применялась процедура, установленная федеральным законодателем во Временном положении. Это, строго говоря, не вытекало из норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, но, однако, было обусловлено тем обстоятельством, что не все субъекты Федерации обеспечили должное правовое регулирование соответствующих вопросов. Хотя в ч. 2 ст. 62 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено следующее: «Предложить законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее чем через четырнадцать месяцев со дня вступления настоящего федерального закона в силу принять законы, обеспечивающие права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным законом». Это положение было введено Фе-

1Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 112-ФЗ // Российская газета, № 138139, 30.07.2002.

2См.: СЗРФ, 1996. № 49, ст. 5497.

3См.: СЗРФ, 1996. № 49, ст. 5497.

316

деральным законом от 22 апреля 1996 г. № 38-ФЗ1, т.к. в ранее действовавшей редакции предусмотренный трехмесячный срок законодательного обеспечения субъектами Федерации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе и прав на проведение муниципальных выборов и референдума, не был соблюден целым рядом субъектов Федерации. Поэтому муниципальные выборы в нескольких субъектах Российской Федерации были проведены на основании положений Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Временного положения. Однако после 1997 г. закон не применялся, поскольку субъекты Федерации постепенно обеспечили реализацию соответствующих конституционных прав граждан Российской Федерации и приняли необходимое законодательство. Таким образом, приведенный выше способ федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения на основе механизма конкурирующего законодательства может стать практическим воплощением принципа субсидарности в осуществлении государственной власти органами Российской Федерации и ее субъектов.

На основании изложенного следует отметить, что, возможно, в отдельных случаях использование указанного механизма правового регулирования предметов совместного ведения на современном этапе все еще оправдано. Однако в целом для России приоритетно использование модели разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, чем конкурирующего законодательства. Для эффективного сотрудничества Федерации и субъектов в сфере совместного ведения необходимо разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Ведь иначе за федеральными органами государственной власти могут быть закреплены неоправданно большие или неоправданно малые полномочия. В первом случае они могут вовсе не оставить возможности для органов государственной власти субъектов Федерации осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения в соответствии с местной спецификой. Во втором случае федеральные органы не смогут обеспечить должного единства правового регулирования, что негативно скажется на качестве правового регулирования и может привести к ущемлению прав граждан в зависимости от места их проживания. Модель конкурирующего законодательства целесообразно

1 См.: СЗРФ, №17, 1996, ст. 1917.

317

использовать лишь до формирования законодательства субъектов Федерации по соответствующим вопросам и детального разграничения регулятивных полномочий.

Нерешенные проблемы законодательного регулирования предметов совместного ведения

Подходы к разграничению полномочий по предметам совместного ведения долгое время были определены недостаточно четко, что являлось существенным недостатком Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако в настоящее время выбор модели разграничения полномочий в сфере совместного ведения во многом сделан принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанный федеральный закон выделил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

К первому типу относятся полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. До принятия указанного федерального закона предполагалось, что перечень таких полномочий, предусмотренных федеральными законами, должен содержаться в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». При объединении данного федерального закона с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» соответствующий перечень вошел в последний. Данный перечень позволит недопустить возложение на субъекты Российской Федерации дополнительных расходов за счет их бюджетов.

Ко второму типу относятся полномочия, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые федеральным законодателем. Федеральные органы государственной власти вправе контролировать их осуществление и в случае ненадлежащего исполнения этих полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации временно принимать их на себя.

318

Однако перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации не является исчерпывающим, и они вправе решать иные вопросы, если они не отнесены к ведению Российской Федерации или к вопросам местного значения. Это обстоятельство показывает, что окончательный выбор модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения еще будет сделан в специальных федеральных законах.

До принятия рассматриваемого федерального закона существовало мнение о необходимости выделения федеральных полномочий в сфере совместного ведения по исчерпывающему регулированию тех или иных вопросов, поскольку целый ряд из них целесообразнее регулировать единообразно на общефедеральном уровне, а также далеко не каждый вопрос совместного ведения имеет существенную специфику по субъектам Федерации. Однако федеральный законодатель пошел не путем выделения круга федеральных полномочий, а путем выделения перечня вопросов, по которым органы субъектов Федерации осуществляют полномочия по предметам совместного ведения за счет средств собственных бюджетов. По существу это и есть круг полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Указанный перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 рассматриваемого федерального закона или в порядке, предусмотренном п. 5 данной статьи. Соответствующий порядок состоит в том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3 полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

По всем вопросам, указанным в перечне п. 2 ст. 26.3 могут приниматься федеральные законы. В эти федеральные законы не допускается включение положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Федерации (за некоторыми исключениями, указанными в рассматриваемом федеральном законе). Как представляется, именно по данному кругу вопросов федеральное законодательное регулирование должно носить рамочный характер и определять лишь

319