Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

нию разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные де нежные средства в регионах; получению права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов.

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, принятая Съездом народных депутатов РСФСР1. Основные идеи Декларации заключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена. Декларация о государственном суверенитете РСФСР ограничивалась подтверждением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, областей.

В этот период Россия лишь формально провозглашалась федеративным государством. Фактически, это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживавших себя в виде суверенизации составных частей России. Особенностью данного этапа явилось параллельное развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности России, с одной стороны, и ее дезинтеграция - с другой.

По своему характеру, отношения между Россией и ее автономными республиками в этот период развивались в сторону конфедерализации. В значительной мере такая тенденция была задана конституционноправовой политикой бывшего Союза ССР.

Наряду с проектом «Союзного договора» идеология суверенизации субъектов Федерации, уравнивания статуса союзных и автономных республик обозначилась и в текущем союзном законодательстве. В законах СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР. В этих актах закреплялись гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалась возможность

1Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990.

-№ 2. - Ст.22.

290

заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений. Самим договорам (соглашениям) как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль. Допускалось, что на договорной основе решаются вопросы межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их собственности имущества, создаются совместные предприятия, организации, учреждения и единые органы управления, формируются фонды для совместного решения социальноэкономических задач. Соглашениями мог быть осуществлен обмен необходимой плановой, прогнозной, коммерческой, научно-

технической и другой информацией1.

Таким образом, союзными законами закладывался договорной характер взаимоотношений между РСФСР и автономными республиками, входящими в ее состав. Последние приобретали значительную самостоятельность в определении их отношений с Союзом ССР.

Дальнейшие события, связанные с попыткой государственного переворота 18 августа 1991 года, воспрепятствовали подписанию Союзного договора. Попытка возобновить «новоогаревский процесс», в котором к ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчалась успехом. Трехстороннее минское Соглашение от 8 декабря 1991 года2 и подписание в Алма-Ате Декларации от 21 декабря 1991 года поставило точку в существовании Союза ССР, образованного Договоров 1992 года. Однако последствия этого процесса сказались и на судьбе России. Тенденция конфедерализации оказала существенное влияние на развитие отношений между центром и со ставными частями внутри российского государства. Союзная идеология формирования конфедеративных связей между союзными и автономными республиками в их составе была перенесена на почву зарождающегося российского федерализма и стимулировала процессы разрушения прежней государственности России, привела к обострению отношений между центром и составными частями внутри ее.

В июле-ноябре 1990 года большинством автономных рее публик были приняты декларации о государственном суверенитете3. Республики по существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они выра-

1Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. -

№16. - Ст. 270; 1990. - № 19. - Ст. 329.

2Российская газета. 1991. 10 декабря.

3Декларация о суверенитете союзных и автономных республик. - М., 1990.

291

жали намерение стать полноправными участниками Союзного договора и готовность установит договорные отношения с РСФСР. Принятые в 1990-1991 годах на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали заявления органов власти отдельных регионов (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности преобразования их территорий в независимые республики. В ряде автономных округов в одностороннем порядке было заявлено о выходе из состава краев, областей и преобразовании в автономные республики. К примеру, в 1990 году на сессиях Чукотского и Ямало-Ненецкого окружных Советов были приняты решения о преобразовании автономных округов соответственно в Чукотскую и Ямало-Ненецкую суверенные республики. Один из них - Чукотский автономный округ - добился признания федеральной властью его выхода из состава области1.

Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, над которым неожиданно возник дамоклов меч распада. Остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества. При этом сложившаяся ситуация требовала новых форм государственных отношений не только с республиками, но и с краями, областями, городами федерального значения, автономными образованиями.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идее подписания Федеративного договора.

Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками Союза ССР российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора. 5 апреля 1991 года на III Съезде народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который был опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и составные части России в лице их органов государственной власти подписали Федеративный договор, впервые попытавшись со-

1 Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года признано право Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1994. - № 2-3. - С. 53-59.

292

вместно, на основе договоренности и новых принципах разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделенной власти. Гарантией соблюдения этих правил стало включение VI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ.

Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем. Это отказ от централистского принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации» (в соответствии с п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами относились и другие вопросы республиканского значения); закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, относящихся к ведению Федерации; установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законе творческом процессе на федеральном уровне и согласовании позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного

ведения1.

Реализация Федеративного договора требовала четкой и последовательной политики федеральных органов государственной власти. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил развернутый план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора и его инкорпорацией в Конституцию РФ 1978 года Россия не сформировалась как полноценная федерация, обеспечивающая ожидаемую стабильность и целостность. Попытка упорядочения правовых отношений принесла свои плоды, например, достижение определенного согласия и

1 Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. -

М., 1996. - С.11.

293

некоторой стабилизации, но не предотвратила процессы дезинтеграци-

ии и распада государственности. Дальнейшее развитие получил и феномен разорванности конституционного пространства.

Не все субъекты Российской Федерации согласились с положениями Федеративного договора. Не подписали договор Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. 21 марта 1992 года Татарстан, несмот-

ря на решение Конституционного Суда России от марта 1992 года1, провел референдум, в соответствии с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Российской Федерации и другими республиками, а также с государствами на базе договоров, основывающихся на их равенстве в правах. Неясным этот момент оставался статус Чечено-Ингушской Республики Республика практически вышла из-под контроля федеральных властей. Особые условия к Федеративному договору оговорила Республика Башкортостан. Дополнительные требования были установлены в протоколах к договорам с республиками и с краями, областями, городами федерального значения.

Неравноправие провоцировало остальных участников Федеративного договора на борьбу за уравнивание в правах с республиками. На данном этапе преобладали две позиции. Первая стояла в выдвижении требований полного уравнивания в статусе с республиками, что означало бы по сути необходимость преобразования территориальных образований в республики, другая в уравнивании с республиками в соци- ально-экономических правах с сохранением действующего статуса государственно-территориальных единиц - составных частей России.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент принятия. Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик «суверенными», закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В результате этих конституционных новелл в России, как представляется, была оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма, которая дает основание говорить преобразовании

1 Вестник Конституционного Суда Российской федерации. - 1993. - № 1. - С.40-52.

294

России на формально-юридическом уровне из полуфедерации в федерацию.

Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров1.

12.6. Понятие и структура административнотерриториального устройства субъектов Российской Федерации

Административно-территориальное устройство государства –

это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что в ряде субъектов Российской Федерации наряду с органами местного самоуправления имеются и местные органы государственной власти. Так, например, согласно Конституции Республики Башкортостан (ст. 108) в республике устанавливаются два вида местной власти; местное государственное управление и местное самоуправление. Такие части принято называть административно-

территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации2.

1Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С.53-75.

2Козлова Е.И., Кутафин О.Е Конституционное право Российской Федерации: Учеб-

ник. – М.: Юристъ, 1995. – С. 284.

295

Государственно-территориальное устройство – одна из основ-

ных системообразующих категорий науки конституционного права. Она означает политико-территориальную организацию государства, определяющие состав его территории, правовой статус отдельных его частей, характер взаимосвязей целого и частей. Названной категории соответствуют два института конституционного права: государственное устройство и региональное (административно-территориальное) деление.

Институт государственного устройства – это совокупность кон-

ституционно-правовых норм, закрепляющих форму связей и конститу- ционно-правовой статус государства в целом и его территориальных частей.

Институт регионального (административно-территориального)

деления – это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих деление территории государства на региональные единицы с целью осуществления эффективного управления территорией со стороны верховной (центральной) власти и определяющих статус таких единиц, характерный большей или меньшей степенью самостоятельности в решении вопросов местной жизни и возможностью участия населения в осуществлении центральной власти.

Деление государств по форме их государственного устройства на федеративные и унитарные связано с их составом и организацией власти (по вертикали). В унитарном государстве на всей территории действует одна суверенная власть и устанавливается единый правопорядок. В федеративном государстве возможно сосуществование нескольких (в том числе суверенных) властей, между которыми устанавливается определенная соподчиненность1.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промыш-

1 Конституционное право. Общая часть: Учебное пособие в 2-х частях. 2-е изд., испр. и доп. Ч. 1. – М.: Юрид. колледж МГУ, 1996. – С. 41-44.

296

ленные предприятия – главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торговозакупочные организации. Ведущее место в районе принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономный округ) значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы – городские

районы.

Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, являющимся одним из видов административнотерриториальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.

Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы,

297

деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством.

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административнотерриториальные единицы. Так, территория города Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра города Москвы.

Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.

На территории некоторых субъектов федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.

В Российской Федерации имеются также закрытые адми-

нистративно-территориальные образования – признаются имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, районов. В ведение органов местного самоуправления закрытого адми- нистративно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административнотерриториальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные до-

298

кументы, за исключением случаев, специально устанавливаемых высшими органами государственной власти Российской Федерации.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти и управления по вопросам установления административной подчиненности, границ этого образования и земель, отведенных предприятиям и (или) объектам; определение полномочий органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей в отношении этого образования; введение и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан1.

12.7. Принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации

ВРоссийской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и отдельных ее частей, так

иуспешному выполнению местными органами государственной власти

иорганами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий.

Вусловиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, важную роль играет национальный принцип ад- министративно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации.

Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во мно-

1Козлова Е.И., Кутафин О.Е Конституционное право Российской Федерации: Учеб-

ник. – М.: Юристъ, 1995. – С. 286-290.

299