Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

гом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения, опираться на его помощь. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также является важным принципом, в соответствии с которым строится администра- тивно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации1.

12.8. Порядок изменения административнотерриториального устройства субъектов Российской Федерации

Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых администра- тивно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов федерации, а первичных административно-территориальных единиц - органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы.

Решение о создании закрытого административно-территориального образования с установлением его административно-территориальной подчиненности принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации в случаях, когда иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и объектов2.

12.9. Предметы ведения Российской Федерации

В Конституции РФ предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов перечислены соответственно в статьях 71 и 72.

Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномо-

1Козлова Е.И., Кутафин О.Е Конституционное право Российской Федерации: Учеб-

ник. – М.: Юристъ, 1995. – С. 284-285.

2Козлова Е.И., Кутафин О.Е Конституционное право Российской Федерации: Учеб-

ник. М.: Юристъ, 1995. С.290.

300

чий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение, конкретных задач и функций данного органа1.

Компетенция и полномочия – свойства, присущие государственному органу, а не государству в целом.

Разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеративных органов и органов субъектов Федерации. В связи с этим некорректно употребление термина «предметы ведения» органов государственной власти вне их полномочий, а термин «полномочия» должен использоваться в отношении конкретного органа государства. И хотя действующая Конституция РФ не использует термин «компетенция», но именно о ней должна идти речь в статьях Конституции РФ, касающихся разграничения объема государственной власти между государственными органами2.

Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производив от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами3.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами означает разделение сфер деятельности, в которых может осуществлять свои полномочия: а) федерация и б) субъекты федерации.

Предметы ведения Российской Федерации – это круг вопросов,

отнесенных Конституцией Федерации РФ к исключительному ведению России как федерального центра.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

1Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. – М., 1986. – С. 23-31; Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1993. – С. 77; Государственное право. – М.,

1996. - С. 248.

2Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. –

М., 1999. – С. 160-164.

3Теория государства и права / Отв. ред. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов. – М., 1999.

–С. 143.

301

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные про-

граммы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение

порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономический зоны и континентального шельфа Российской федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и ар- битражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая

система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

302

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Предметы ведения и полномочия республик в составе Рос-

сийской Федерации установлены в Конституции РФ, в Федеративном договоре, федеральных законах, конституциях и законах республик.

Общий принцип определения предметов ведения и полномочий республик в составе Российской Федерации сформулирован в ст. 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Данные полномочия были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 года, который подписали все субъекты Российской Федерации, кроме Татарстана и Чечни, после чего он был включен в Конституцию РСФСР (РФ) 1978 г. (с изменениями и дополнениями).

После принятия Конституции РФ 1993г. Федеративный договор сохранил свое действие, но перестал быть частью Конституции.

В настоящее время разграничение полномочий между центром и субъектами осуществляется на основании: Конституции РФ; Федеративного договора; договоров между РФ и отдельными субъектами.

Основной принцип разграничения – выделение трех сфер ведения: исключительного ведения Российской Федерации; совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; все иные вопросы отнесены к сфере ведения субъектов Российской Федерации.

К области совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации относятся такие основные вопросы, как: обеспечение соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и законам; обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации местного самоуправления; природопользование; здравоохранение; местные налоги и сборы и налоги и сборы субъектов Российской Федерации; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

Между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации могут заключаться договоры о разграничении полномочии. Они

303

должны не противоречить Конституции РФ и Федеративному договору и решать вопросы, не урегулированные в них1.

Рассмотрим исключительные полномочия республик, осуществляемые их высшими органами государственной власти. Республики в составе Российской Федерации: принимают, изменяют и дополняют Конституцию республики; осуществляют законодательную деятельность; контролируют соблюдение конституции и законов республики; решают вопросы своего государственного устройства; дают согласие на изменение границ республики; на основе общих принципов определяют систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти на своей территории; устанавливает порядок их организации и деятельности; осуществляют правовое регулирование и организуют республиканскую государственную службу; учреждают государственные награды и почетные звания; определяют статус государственного языка; определяют и проводят в жизнь основные направления социаль- но-экономической политики; регулируют условия хозяйственной деятельности на своей территории; распоряжаются своей государственной собственностью, природными ресурсами, кроме имеющих федеральное значение; устанавливают республиканский государственный бюджет, республиканские и местные налоги и сборы; формируют валютные фонды; контролируют деятельность финансово-кредитных учреждений; регулируют инвестиционную деятельность на своей территории, участвуют в регулировании денежного обращения; руководят республиканскими банками.

Закрепленные в конституциях исключительные полномочия республик не являются исчерпывающими. К их предмету ведения могут быть отнесены и иные полномочия, если это не противоречит Конституции РФ2.

12.10. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации

К области совместного ведения Федерации и субъектов РФ относятся такие основные вопросы, как: обеспечение соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и законам; обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организа-

1Конституционное право России (конспект лекций). – М.: ПРИОР, 1999. – С. 148-150.

2Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России: Учебник. – М.: Новый юрист, 1997. – С. 130.

304

ции местного самоуправления; природопользование; здравоохранение; местные налоги и сборы и налоги и сборы субъектов РФ; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

Исключительные полномочия республик, осуществляемые их высшими органами государственной власти. Республики в составе Российской Федерации: принимают, изменяют и дополняют Конституцию республики; осуществляют законодательную деятельность; контролируют соблюдение конституции и законов республики; решают вопросы своего государственного устройства; дают согласие на изменение границ республики; на основе общих принципов определяют систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти на своей территории; устанавливает порядок их организации и деятельности; осуществляют правовое регулирование и организуют республиканскую государственную службу; учреждают государственные награды и почетные звания; определяют статус государственного языка; определяют и проводят в жизнь основные направления социальноэкономической политики; регулируют условия хозяйственной деятельности на своей территории; распоряжаются своей государственной собственностью, природными ресурсами, кроме имеющих федеральное значение; устанавливают республиканский государственный бюджет, республиканские и местные налоги и сборы; формируют валютные фонды; контролируют деятельность финансово-кредитных учреждений; регулируют инвестиционную деятельность на своей территории, участвуют в регулировании денежного обращения; руководят республиканскими банками.

12.11. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Сфера совместного ведения в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагает, что центр и субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Предметы совместного ведения, закрепленные в 14 пунктах ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

305

1.Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод: обеспечение соответствия Конституции и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2.Вопросы регулирования экономики, социального и культурного развития: разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охрана памятников истории и культуры координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

3.Вопросы экологии и экологической безопасности: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

4.Вопросы деятельности правоохранительных органов и функционирования правовой системы: кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; административное, административнопроцессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

5.Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта Российской Федерации, то требуется согласование с его органами власти. Субъекты вправе представлять Федерации рекомендации о заключении международных договоров.

Реализация сферы совместного ведения включает издание по yказанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соот-

306

ветствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации. С мая 1990г. по апрель 1996г. в Российской Федерации было принято около 150 законов, касающихся предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

12.12. Актуальные проблемы регулирования совместного ведения

Как известно, при определенной четкости ст. 72 Конституции РФ до сих пор не разработан механизм реализации конституционных положений по разграничению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, на что обратили свое внимание Д.Н. Козак, Т.Я. Хабриева, А. Чертков и другие государствоведы1.

Все авторы едины в том, что законодательное регулирование вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, имеет целый ряд объективных сложностей, поскольку такое регулирование осуществляется одновременно законодательными органами Федерации и ее субъектов. В этой связи центральным вопросом его совершенствования является четкое и обоснованное разграничение полномочий (в том числе регулятивных) между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Вэтой связи представляет интерес их анализ Федерального закона

-как форма разграничения компетенции в России. Дело в том, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется исключительно Конституцией, и предметы совместного ведения, установленные в ее ст.72, не подлежат разграничению. Однако, как правильно отмечают авторы разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется федеральными законами и в случаях установленных в федеральных законах договорами. По их мнению, данная позиция легла в основу Федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации

1Подробно см.: Козак Л.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2002. - № 5. - С. 3; См.: Т.Я. Хабриева. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. – 2003. - №2. - С. 6; Чертков А. Как работает механизм федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Федерализм. – 2004. - № 4. - С. 69-86.

307

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Данная конкретизация носит практический характер, так как Конституционный суд в Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации указал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Оценивая правовую позицию Конституционного суда, авторы замечают, что ч.1 ст.12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1,. ныне утративший силу, устанавливал, что по вопросам, отнесенным ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

При этом ценным является их замечание о том, что Федеральный законодатель должен не устанавливать принципы разграничения, а разграничивать полномочия по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку этот вопрос именно в указанной постановке является составной частью основ правового регулирования по предметам совместного ведения.

В сравнительном плане следует подчеркнуть что в действующей редакции Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 (с изменениями на 29 декабря 2004 года3) установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами госу-

1См.: СЗРФ, 1999, № 26, ст. 3176.

2Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, ст.5005

3Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ // Российская газета, №

290, 30.12.2004

308

дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (п. 5 ст. 1). В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, рассматриваемому федеральному закону и другим федеральным законам (п. 6 ст. 1). Таким образом, федеральные законы (в указанных случаях и договоры) прямо разграничивают полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Ст. 26.1 указанного Федерального закона называется «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации», ст. 26.6 -- «Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа», а ст.26.3 хоть и называется «Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения», но фактически в п. 2 устанавливает перечень полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации.

В некоторой степени восполнением пробела в изучении данной проблемы являются анализируемые авторами модели распределения полномочий по предметам совместного ведения между Федерацией и ее субъектами.

Первая модель состоит в закреплении за федеральными органами всех или почти всех полномочий в области правового регулирования, тогда как государственное управление, исполнительнораспорядительные полномочия распределяются между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации (с сохранением за федеральными органами ряда контрольных и надзорных полномочий).

Вторая модель состоит в том, что все полномочия, как в области правового регулирования, так и в области государственного управления распределяются между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации с тем, чтобы как можно более точно и детально разграничить полномочия по каждому предмету ведения.

309