Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

основы правового регулирования. Соответствующее установление было бы целесообразно закрепить в тексте рассматриваемой статьи, чтобы федеральный законодатель не ограничил возможность законодательных органов субъектов Федерации осуществлять законодательное регулирование в рамках собственных полномочий.

Однако в целом принятый федеральным законодателем подход представляется не бесспорным исходя из нормы ст. 73 Конституции Российской Федерации, наделяющей субъекты Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения. В свете изложенного было бы логичнее выделить федеральные полномочия в сфере совместного ведения. Тем более что фактически федеральный законодатель двигался в этом направлении, хотя прямо и не установил перечня вопросов для исчерпывающего федерального законодательного регулирования. Исходя из законодательного массива, принятого после вступления в силу Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», можно выделить целый ряд направлений, по которым в сфере совместного ведения принимают федеральные законы, направленные на реализацию федеральных полномочий. Прежде всего правовое положение и компетенция федеральных органов, в том числе действующих в сфере совместного ведения, определяется в федеральных законах и иных нормативных актах. Федеральными законами регулируются вопросы минимальных социальных и иных гарантий для граждан на всей территории Российской Федерации, определяются минимальные социальные гарантии либо дополнительные гарантии отдельным категориям граждан, вопросы социально значимой статистики, вопросы ведения учета ресурсов страны, в частности регулирование ведения учета земельных ресурсов, утверждение всех федеральных программ в сфере совместного ведения, правовое регулирование тарифов в федеральных фондах, принятие единовременных решений, значимых для всей страны, в частности ежегодный перенос дней отдыха в масштабе всей страны и т.д. Наконец, институты и блоки отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению, которые имеют непосредственное влияние на права и свободы человека и гражданина также регулируются федеральным законодательством в соответствии с ч. 3 ст.55 Конституции Российской Федерации. Пример - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

320

Каково же будущее института совместного ведения в Российской Федерации?

На первый взгляд наиболее обоснованной представляется позиция авторов, которые указывают лишь на необходимость более полного учета интересов субъектов в принимаемых по предметам совместного ведения федеральных законах. Преобладающим является мнение о возможности использования опыта советского периода посредством принятия Основ законодательства либо же просто передачи на уровень субъектов РФ большего перечня законодательных полномочий1. Приведенное суждение, по нашему мнению, несмотря на его распространенность, на практике практически нереализуемо. Объективно невозможно поставить преграды федеральному законодателю в сфере совместного ведения, ведь ни один государственный орган в новейшей российской истории не способен себя самоограничить в реализации своей компетенции.

Есть ли иной путь? Самым радикальным средством решения проблемы была бы ликвидация института совместного ведения. Так, В.Е. Чиркин предлагает исключить перечень совместных предметов ведения из Конституции, закрепив в ней исключительную компетенцию Федерации и исключительную компетенцию субъектов, остаточные полномочия передав Федерации2. По мнению М.Н. Карасева, можно говорить о некоторой искусственности института совместного ведения, закрепленного в Конституции РФ, об изначально заложенном правовом конфликте, и поэтому существует необходимость перехода к двусторонней модели распределения предметов ведения (предметы ведения Федерации - предметы ведения субъекта Федерации)3.

Третий вариант модернизации имеющейся в России модели совместного ведения - это заимствование германского опыта, где законодательствование Федерации по предметам совместного ведения (конкурирующей компетенции) блокирует законодательную деятельность субъектов. В данном случае, как указывает А.В. Саленко, когда Феде-

1Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научнопрактическое пособие. - М., 1998. - С. 29.

2Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Государство и право. - 2002. - № 5. - С. 10.

3Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. - 2001. - №

9.- С. 41-42. Саленко А.В. Россия - унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. - 2001. - №2. - С. 66.

321

рация сможет лучше «регулировать какую-либо сферу, то пусть это делает она, а в иных случаях - пусть регулирует субъект»1.

По мнению А.А. Кондрашева, путь ликвидации совместного ведения в условиях необходимости поддержания единства и целостности федеративного государства в России за счет усиления федеральных прерогатив достаточно перспективен2. Но его реализация упирается в проблему внесения поправок в Конституцию, а это связано с большими процедурными трудностями. Поэтому на ближайшую перспективу, видимо, совместное ведение сохранится в правовом поле России, но корректировка основных параметров данного института неминуема.

Другой вопрос: а каковы способы изменения основных элементов института совместного ведения в РФ? Представляется, что до внесения поправок в Конституцию необходимо определить пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения в актах текущего нормотворчества. И определяющей нормативной основой в таком случае может стать Указ Президента РФ, утверждающий Концепцию (регламент) разработки федеральных законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения, В таком нормативном акте следует определить формы привлечения органов государственной власти субъектов РФ для работы над проектом соответствующего акта до внесения его в Государственную Думу (создание совместных рабочих групп, экспертирование и т.п.), в содержании разрабатываемых актов отграничить правотворческие полномочия от правоприменительных, предоставить органам государственной власти субъектов самостоятельно нормативно регулировать и осуществлять полномочия за пределами тех, которые должны быть унифицированы в рамках страны для недопущения излишней дифференциации и диспаритета в пользовании правами и свободами в силу разницы между регионами в экономическом потенциале.

Особого внимания теоретиков заслуживает и вопрос о совершенствовании правовых основ определения новых предметов ведения, возникающих в силу развития научно-технического прогресса. Кокотовым А.Н. высказываются предложения о законодательном закреплении принципов и порядка отнесения новых предметов ведения и полномочий к компетенции РФ и субъектов РФ, поскольку ст. 73 Конституции

1Саленко А.В. Россия - унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. - 2001. - №2. - С. 66.

2Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // На- учно-практическое и информационное издание. Конституционное и муниципальное право. - 2005. - №1. - С.33-36.

322

вновь возникающее предметы ведения относит к ведению субъектов1. Конечно, как свидетельствует и зарубежная практика (например, США или ФРГ), нельзя оставлять субъектам всю остаточную компетенцию: это может противоречить общегосударственным интересам и угрожать единству правового и экономического пространства.

Но в российских условиях более актуальным представляется, скорее, вопрос о законодательной конкретизации ст. 73 Конституции с целью определения в федеральном законе неисчерпывающим образом перечня собственных полномочий субъектов РФ. Иначе оказывается, что федеральный законодатель всегда может изъять какую-либо сферу из ведения субъектов, излишне распространенно толкуя положения ст. 71-72 Конституции, что в реальности и происходит на практике.

1 Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права.

- 2002. - № 8. - С. 30.

323

Р а з д е л X I I I

ОТЗЫВ на проект федерального закона № 280525-3 «О внесении изме-

нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части обеспечения системности и согласованности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения эффективности и государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений)

Государственное Собрание - Курултай - Республики Башкортостан, рассмотрев проект федерального закона № 280525-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части обеспечения системности и согласованности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений), считает его принятие нецелесообразным по следующим основаниям.

Согласно пункту «н» части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По этому кругу вопросов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть вторая статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции Российской Федерации.

Законопроектом предлагается внести изменения в обозначенный федеральный закон в части обеспечения системности и согласованности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

324

Между тем анализ статей 71, 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует, что вопросы о статусе органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесены ни к предметам ведения Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 73, частью четвертой статьи 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Пункт 2 ст. 26 законопроекта, определяющий полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не соответствует части 3 ст. 11, расположенной в главе первой Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой такая правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как федеральный закон не предусмотрена. Кроме того, системный и комплексный анализ статьи 72 Конституции Российской Федерации и статьи 26 -3 законопроекта указывает на значительное сужение компетенции субъектов в сфере совместного ведения.

Вопросы, оставшиеся за пределами перечня предлагаемых в этой статье проекта полномочий, выходят далеко за рамки «общих принципов», которые согласно части 1 статьи 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» должны устанавливать федеральные законы в сфере совместного ведения.

Положения проекта, устанавливающие правовые основания и условия временного возложения Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти, входят в противоречие с частью второй ст. 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Анализ оснований (нарушений федерального законодательства при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из феде-

325

рального бюджета, стихийные бедствия, недостаточность бюджета субъекта) временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами государственной власти свидетельствует о практически неограниченной возможности федеральных органов вмешиваться в компетенцию субъекта. Понятно, что реализация данных положений на практике фактически сводит на нет какую-либо самостоятельность субъектов при управлении своими внутренними делами.

В проекте Закона определяется примерный пообъектный состав государственной собственности субъекта Российской Федерации (статья 26 - 12), устанавливаются общие правила распоряжения и управления его государственным имуществом, предусматриваются расходы, доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.

Данные положения являются предметами регулирования Гражданского, Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Налицо смешение не только предметов регулирования разных федеральных законов, но и предметов ведения - включение в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принятый в сфере совместного ведения) положений, регулирование которых составляет предмет исключительного ведения федерального центра, направлено на необоснованное ограничение субъектов Российской Федерации в их регулировании.

Проектом предлагается внести изменения в статьи 13, 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предполагающие установление гарантий прав депутатов, высшего должностного лица при привлечении их к ответственности только федеральным законом. Но часть положений (пункты «б», «к» статьи 72) - предметы совместного ведения, и поэтому отсутствие здесь указания на законы субъектов Российской Федерации необоснованно и не соответствует Конституции Российской Федерации.

Кроме того, следует констатировать полное отсутствие в рассматриваемом законопроекте направленности на расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на учет региональной специфики. Более того, можно обозначить концепцию проекта Закона как ограничивающую права субъектов:

а) в определении полномочий собственных органов государственной власти по предметам совместного ведения;

326

б) в определении организации и системы их органов государственной власти.

Председатель Государственного Собрания - Курултая – Республики Башкортостан К. ТОЛКАЧЕВ1

1 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. - №5 (161), - № 3-4, - 2003.

327

Р а з д е л X I V

Участие субъектов Российской Федерации в международных связях

Международное право не содержит нормы, которая бы давала решение вопроса о международно-правовом статусе политикотерриториальных образований, являющихся составными частями федеративного государства. Не провозглашая международной правосубъектности таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.

Есть основания для суждения о косвенном признании определенного международно-правового статуса субъектов федерации как предпосылке их международной правосубъектности. Это признание складывается из следующих компонентов.

Во-первых, как уже отмечалось, современное международное право исходит из презумпции разнообразия субъектов и не исключает возможности появления новых, нетрадиционных субъектов.

Во-вторых, известна практика заключения между федеративными государствами двусторонних договоров, в той или иной форме констатирующих право составных частей этих государств самостоятельно устанавливать и поддерживать международные отношения и заключать международные договоры как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непосредственно с зарубежными федеративными государствами. Самый наглядный пример – Соглашение между СССР и Канадой от 20 ноября 1989 г. о сотрудничестве между союзными республиками СССР и провинциями Канады.

В-третьих, представляют интерес долголетняя международная деятельность Украины и Белоруссии как государств – членов ООН и ряда других организаций и участников многих международных договоров в тот период, когда они были союзными республиками в составе Союза ССР, а также значительно более скромные по содержанию международные контакты других союзных республик.

В-четвертых, в период с середины 1990 и по конец 1991 г., т. е. с момента разработки и принятия в союзных республиках деклараций о государственном суверенитете до прекращения существования Союза ССР и обретения этими республиками статуса независимых государств, ощущалась реальная международная деятельность тогда еще субъектов Союза. Так, РСФСР в то время заключила ряд договоров с субъектами зарубежных федераций – отдельными штатами США, зем-

328

лями ФРГ, республиками тогдашней Югославии, несколько соглашений торгово-экономического характера с правительствами Венгрии, Чехословакии, других государств. Эти договорные связи, а также прямые дипломатические контакты свидетельствовали о признании зарубежными государствами международно-правового статуса республик в составе СССР.

В-пятых, за многие годы существования таких зарубежных федераций, как США, Канада, Австрия, Швейцария, Австралия, сложилась система вступления их субъектов – штатов, провинций, земель, кантонов – в непосредственные договорные отношения друг с другом на межгосударственной основе, а в отдельных случаях – договорные отношения субъекта одного государства с другим государством (например, провинции Квебек в Канаде с Францией).

Отмеченная международная практика имела свои внутригосударственные предпосылки в виде конституционных норм, допускавших определенные внешние связи субъектов федерации и в ка- кой-то мере их регламентировавших.

Основной закон ФРГ предоставляет возможность землям в той мере, в какой они обладают законодательной компетенцией, и с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (ч. 3 ст. 32). Формулировка Конституции США выглядит иначе: ни один штат не может без согласия Конгресса заключать договоры с другим штатом или иностранной властью (разд. 10 ст. 1), – однако из этого следует возможность договорных отношений штата при согласии Конгресса. Принципиально иное решение содержится в Конституции Бельгии в редакции 1993 г., установившей в этой стране новую, федеративную форму государственного устройства: субъекты Бельгийской федерации – сообщества и регионы – обладают в пределах своих полномочий правом заключения международных договоров, которое не обусловлено согласием федеральных органов (§ 1 ст. 127 и § 1 ст. 130). Такое конституционное решение уже получило признание в ст. 9 Договора между Российской Федерацией и Королевством Бельгия о согласии и сотрудничестве от 8 декабря 1993 г.

Отечественный конституционный опыт свидетельствует о закреплении в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80) и в конституциях союзных республик (например, ст. 75 Конституции РСФСР 1978 г.) комплекса республиканских полномочий в международной сфере – право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами, участвовать в деятельности международных организаций. И хотя в реальной ситуации эти конституционные нормы пре-

329