учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

(населением). Распространенное наименование избираемых лиц — депутаты (могут быть и другие наименования — представитель, советник и др.).

Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен И нет коллегиальности, сколько исходя из его функций.

Есть представительство от субъектов федерации или от территорий. Такого рода представители — например, по должности высшие руководители региональных органов исполнительной власти — могут в совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при президенте (например, Государственный совет РФ) или правительстве, но цели органа — консультативно-совещательные.

Из представителей субъектов федерации, административно-тер- риториальных единиц высшего уровня может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны — это вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующим органом субъекта федерации, административно-территори- альной единицы. По этому принципу, например Бундесрат ФРГ, состоящий из лиц, определенных правительствами земель, и участвующий в федеральном законодательном процессе, лишь образно называют верхней палатой парламента ФРГ. Да и вообще парламентом в этой стране официально считают Бундестаг. И наоборот, Конгресс США состоит из Палаты представителей и Сената, члены которого представляют штаты, но делегированы не законодательными собраниями или губернаторами штатов, а избраны населением. Поэтому весь Конгресс воспринимается как единый парламент государства.

В Верховном Совете СССР по Конституции 1977 г. были Совет Союза — палата общенародного представительства (депутаты избирались по территориальным избирательным округам) и Совет Национальностей — палата представительства от союзных республик и автономных единиц (депутаты избирались по национально-терри- ториальным округам, создававшимся на территориях союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов). Депутаты обеих палат избирались непосредственно населением.

Верховный Совет РСФСР, как уже упоминалось, лишь по конституционной новелле 1989 г. стал двухпалатным. Обе палаты — Совет

§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представитеяьных учреждений 383

Республики и Совет Национальностей — формировались Съездом народных депутатов из числа народных депутатов, избранных населением по территориальным и национально-территориальным округам — по три депутата от каждой республики в составе РСФСР, по одному от каждых автономной области и автономного округа (всего 63 депутата), а еще 63 депутата — от краев, областей, городов Москвы

иЛенинграда (Санкт-Петербурга).

ВКонституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и

парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент принятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих палат того созыва по Конституции официально именуются депутатами.

Однако уже тогда было ясно, что в будущем может возникнуть вопрос относительно Совета Федерации. Не случайно Конституция называет лиц, входящих в эту палату, «членами» Совета Федерации. Как уже говорилось, в Федеральном законе 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации было закреплено, что в него входят по должности главы законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Федеральным законом 2000 г. в состав Совета Федерации включили представителей, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каждому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату федерального парламента.

В общем, неизбежно напрашиваются несколько идей. Необходимо либо:

изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ;

признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации — органом (надо полагать, государственным) представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе в целях защиты интересов этих субъектов. Основания для такого подхода дает Федеральный закон от 8 мая 1994 г. (в ред. 2004 г.) о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы — он характеризует депутата как представителя народа, а члена Совета Федерации как представителя от субъекта РФ;

ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ.

Примем.во внимание и следующее: не нормально, что законодательную власть на федеральном уровне осуществляли руководители исполнительной власти субъектов РФ, а теперь это делают их представители, которые составляют половину Совета Федерации. Еще больше усложнилась картина с изменением в декабре 2004 г. порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта: теперь его кандидатура предлагается Президентом РФ и утверждается органом законодательной власти субъекта РФ. Реально глава исполнительной власти стал лицом, зависимым прежде всего от Президента РФ (фактически это его представитель в субъекте РФ) и в какой-то мере от органа законодательной власти субъекта. Соответственно это отражается и на роли представителя от исполнительной власти субъекта РФ в Совете Федерации. Ктому же Президент осенью 2004 г. озвучил идею

' «возвращения» глав государственной власти субъектов в Совет Федерации.

Разумеется, наличие представительного учреждения, т.е. органа, состоящего из депутатов, еще не дает парламента. Депутаты были в Верховных Советах по конституциям СССР 1936 г. и 1977 г., по конституциям РСФСР 1937 г. и 1978 г., но, собираясь на сессии два раза в год на несколько дней, они не становились парламентом.

Парламентаризм предполагает:

1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрацию их на деятельности в представительном органе;

2)депутатствокакпрофессию,каксоциальноесостояние,как,вконце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации;

3)определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему), формироватьрядэтихорганов, выполнятьзадачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел;

4)определенные формы, методы и стильработы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т.п. При этом используются устояв-

§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений 385

шиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т.д.

Парламентаризм характеризуется созданием депутатских комитетов и комиссий, фракций и групп, довольно сложным законодательным процессом, процедуры парламентских слушаний, контроля, включая парламентские часы для ответов членов правительства на вопросы депутатов, вотумы доверия (недоверия) и т.д., политизированностью депутатов, неизбежной работой на избирателя, СМИ, общественное мнение.

Только тогда, когда всё перечисленное в совокупности есть в наличии — т.е. представительство; постоянная оплачиваемаяработа депутатов, их определенный социальный статус; задачи и полномочия, круг дел; формы, методы и стильработы — можно говорить о наличии парламентаризма.

Сказав об основных свойствах парламентаризма, можно обстоятельнее ответить на вопрос: какие функции должен выполнять парламент? Вводя профессиональный парламент, творцы новой Конституции России очень были склонны к тому, чтобы существенно ограничить назначения вновь учреждаемого парламента — Федерального Собрания. Если, как сказано в Конституции, оно является представительным и законодательным органом, отсюда-де следуют две его функции — представлять народ и принимать законы, но не более того. И иными делами палатам Федерального Собрания не пристало заниматься.

Однако полагать, что парламент и особенно Дума не вправе обращаться к различным аспектам государственной политики —ошибоч- но. Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы.

Итак, парламент Российской Федерации должен выполнять следующие функции:

1)объединять народ и представлять его интересы;

2)осуществлять законодательную функцию, т.е. принимать законы, выражающие в наиболее полном объеме волю народа и обладающие, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению

сиными нормативными правовыми актами;

3)в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства и особенно: влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны; утверждать государственный бюджет; рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки, вносить предложе-

ния и рекомендации. Именно Федеральному Собранию направляет Президент РФ свое ежегодное послание «О положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государев ва» (п. «е» ст. 84 Конституции РФ);

4)формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов Российской Федерации;

5)в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского Контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.;

6)может в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их самостоятельность.

§4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования,

взаимоотношений палат парламента

1. Внутренняяструктура и формированиепарламента

По внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (изредка бывает больше палат). Для федеративного государства характерен двухпалатный высший представительный орган. В Союзе ССР с самого его образования ЦИК (Центральный Исполнительный Комитет) СССР (учрежден в 1922 г.) состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей, а Верховный Совет СССР

(по Конституции СССР 1936 г.) — из Совета Союза и Совета Национальностей.

Высший представительный орган власти российской республики, объявленной федеративным государством в январе 1918 г., до самого последнего времени оставался однопалатным. Функции палаты, отражающей многонациональную палитру государства, включая и специфику РСФСР, были сконцентрированы на уровне Союза ССР. В Совете Национальностей Верховного Совета СССР были депутаты от РСФСР, от автономных республик, автономных областей и автономных округов, состоявших в РСФСР. Лишь при конституционной реформе 27 октября 1989 г. для Верховного Совета РСФСР была предусмотрена двухпалатная структура — Совет Республики и Совет Национальностей.

По Конституции РФ в Федеральном Собрании — парламенте России две палаты — Совет Федерации и Государственная Дума.

§ 4, Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 387

В Совет Федерации, согласно ст. 95 Конституции РФ, входятподва представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, т.е. 178 членов Совета Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 16 декабря 2004 г.) членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается указанным органом на срок своих полномочий, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации —- представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Избрание происходит в срок не более трех месяцев от начала полномочий соответствующего органа или прекращения полномочий предыдущего представителя в Совете Федерации.

Кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном (представительном) органе кандидатура (кандидатуры) вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федераций.

Решение законодательного (представительного) органа об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ — совместным постановлением обеих палат.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным

лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Этот член Совета Федерации должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшегодолжностноголица субъекта РФ, втом числе в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего главы исполнительной власти субъекта, а также досрочного прекращения полномочий соответствующего члена Совета Федерации.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта. Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ: а) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения); б) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

Орган государственной власти субъекта РФ, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и о дате его вступления в силу и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации в пятидневный срок содня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязан^ ностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копиюдокумента, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

В изначальной редакции ст. 9 Закона говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения оегоизбрании (назначении) и прекращаются соднявступленияв силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представитель-

§ 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 389

ным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта РФ. Полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Получалось, что Закон фактически ставил члена Совета Федерации в полную зависимость оторганов субъекта — они могли не только избрать (назначить) лицо в Совет Федерации, но и досрочно прекратить его полномочия, причем Закон не требует изложения мотивов, по которым это было сделано. Фактически закреплялся императивный мандатпарламентария, причем в самом худшем его виде. Да и для самого Совета Федерации отводилась роль всего лишь «регистратора» вновь «полученного» члена палаты,

В ст. 9 Закона вредакции от 16декабря 2004 г. позиции члена Совета Федерации и самой палаты-значительно усилены. Теперь Закон гласит, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении этих полномочий, а прекращаются со дня принятия решения о подтвержден нии полномочий нового члена Совета Федерации. Прекращаются же полномочия со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена палаты. А это значит, что с принятием органом субъекта РФ решения о прекращении, в том числе и досрочном, полномочий члена Совета федерации еще ничего не меняется. Только тогда, когда Совет Федерации примет решение о признании Полномочий представителя, он начнет функционировать в данном качестве, а прежний представитель прекратит этот вид деятельности.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в новеллах, внесенных в него 16 декабря 2004 г., предусмотрел, что теперь полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены по представлению Председателя Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Следовательно, по своей инициативе орган субъекта не должен досрочно прекращать полномочия соответствующего лица. Закон также определил, что орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно также по основаниям, предусмотренным Федеральным законом

«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (см.

гл.29).

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых теперь только по спискам политических партий.

По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты

Федерального Собрания. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое же правило установлено и для члена Совета Федерации. Все парламентарии работают на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за свою деятельность.

Напомним, что созыв — это тот период времени (срок), на который избран парламент (западный аналог — легислатура, хотя зачастую этим же словом обозначают сам представительный орган) или его палата. 7 декабря 2003 г. проводились последние выборы Государственной Думы, значит, сейчас это ее очередной плановый четвертый созыв - 2003-2007 гг.

Совет Федерации не имеет теперь срока полномочий, а значит у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы.

2.Взаимоотношения палат парламента

Воснове организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат', принцип верхней и нижней палат

(об условности терминологии — несколько позже).

На основе равенства палат работали все прежние высшие представительные органы СССР и России. Например, относительно последнего Верховного Совета Российской Федерации Конституция четко говорила, что Совет Республики и Совет Национальностей равны по численному составу и равноправны (ст. 107).

Принцип равенства (равноправия) означает следующее: у палат равное (или примерно равное) число депутатов;

палаты работают в один и тот же период времени, причем дополнительно может быть указано, что сессия представительного органа (парламента) открывается совместным заседанием палат или одновременно начинающимися раздельными их заседаниями, соответственно так же сессия и оканчивается;

вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т.е. парламент имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и особенно

§ 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 391

о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои специфические предметы ведения и внутренние проблемы);

довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводятся либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате); при совместной работе, да и в целом обеспечиваются равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, поочередное ведение совместных заседаний председателями палат, обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат

и др.); палаты создают совместные органы — постоянные или времен-

ные — на так называемых паритетных началах (т.е. делегируют туда, как правило, равное число представителей). Например, в двухпалатном Верховном Совете РФ в палатах были постоянные комиссии, а органами всего Верховного Совета являлись комитеты;

существуют механизмы разрешения разногласий между палатами, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в одно и то же время прекращают существование, и проводятся новые выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит Съезд народных депутатов, либо же передача спорного вопроса на разрешение Съезда.

Таким образом, при равенстве (равноправии) палат парламент действует как единое целое (кроме решений по узкому кругу вопросов, зачастую организационного характера).

При осуществлении принципа верхней и нижней палат по перечисленным позициям происходит как бы обратное:

палаты не работают совместно — ст. 100 Конституции РФ гласит, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (обсуждение посланий или выступлений на совместных заседаниях не предусмотрено);

укаждой палаты по Конституции — свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия;

укаждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей;

только в одном случае Совет Федерации может обязать Государственную Думу рассмотреть его инициативу — внесением в нее проекта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции); в свою очередь, Государственная

Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необходимостью включить его в повестку дня и решить — одобрять или нет. Разумеется, одна палата может ставить какую-то проблему перед другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее на заседании палаты не следует, но на практике взаимное внимание наличествует;

работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения;

общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не определяет палату как орган Федерального Собрания и, более того, говорит, что она обладает организационной и функциональной независимостью); возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации.

Правда, в последнее время появились перспективы совместной деятельности палат в области парламентского контроля. Принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Его целями в Законе указаны защита гарантированных Конституцией РФ прав й свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля за деятельностью Правительства Рф, исполнительных органов субъектов РФ, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления, выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Согласно Закону парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, а также обстоятельства, связанные с возникновением и последствиями чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Решение о проведении парламентского расследования принимается обеими палатами Федерального Собрания. Парламентская комиссия для проведения расследования является общей для палат и создается соответственно из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах. Итоговый доклад комиссии рассматривается и утверждается каждой палатой парламента, в противном случае юридических последствий не наступает;

численность палат различна (в Государственной Думе 450 депутатов, в Совете Федерации 178 членов палаты).

§ 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 393

Откуда же появилось выражение «принцип верхней и нижней палат»? Почему Совет Федерации — «верхняя» палата, а Государственная Дума — «нижняя»? Есть ли у верхней палаты какая-то власть по отношению к нижней? Речь идет об условной терминологии. Возникла она в связи с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх»: сначала его рассматривает Государственная Дума и лишь затем — Совет Федерации, но ни в коем случае не наоборот. Палату, начинающую законодательный процесс, называют «нижней», продолжающую его — «верхней». Верхняя палата может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это никакая не власть над нижней палатой, которая может повторно проголосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согласившись с Советом Федерации (для этого требуется так называемое квалифицированное большинство голосов — не менее двух третей общего числа депутатов Думы), и тем самым «опрокинуть» решение верхней палаты.

3.Вопросыбудущегоформированияпалатпарламента

Каждая палата парламента формируется в отдельности.

Применительно к Государственной Думе следует сказать, что есть свои минусы и плюсы у выборовдепутатов как по одномандатным округам, так и по спискам политических партий. Введение только партийных выборов мотивируется обычно тем, что это будет способствоватьукреплению нескольких сильных политических партий в России.

Однако отказываясь от выборов по округам, надо четко понимать, что одновременно теряются определенные качества выборов и парламентаризма. Прежде всего, теория народного представительства строится на том, что гражданин имеет право на политическое представительство и реализует его путем голосования за конкретного кандидата. Да, возможно кандидат, которому избиратель отдал свой голос, не выиграл выборы. Но победитель прошел голосами других избирателей, и он все равно становится представителем всех избирателей своего округа. Есть определенная система контактов депутата и избирателей, обязанностей депутата перед ними. При выборах по партийным спискам этого фактора нет. Если до сих пор мы исходили из того, что право иметь своего депутата может быть дополнено правом на партийное политическое представительство, теперь, как видим, речь идет о замене одного права другим.

Не менее существенно еще одно обстоятельство. При выборах по округам у гражданина есть право стать кандидатом в депутаты. На-

помним, что в ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации сказано: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными (выделено мной. — С.А.) в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме». Достаточно очевидно, что при выборах по спискам гражданин становится кандидатом в депутаты исключительно при партийном выдвижении.

Введение партиийных выборов может стать также сильным стимулом к возрождению идеологического противоборства.

Кроме того, в пропорциональной системе есть и такой сильный минус: люди знают только лидеров и не имеют представления о конкретных кандидатах. Голосование за списки — это выборы по доверию партии, руководителям, платформе. Но, увы, это голосование зачастую за «кота в мешке». Соответственно у партиийных депутатов очень слабы связи с избирателями.

В связи с этим вспомним еще о ряде важных сопутствующих моментов. Как излагалось в разд. III книги, право на существование, а значит, и, на участие в выборах в парламент имеет партия численностью не менее 50 тыс. членов. Это реальная перспектива прекращения существования многих партий. Если вспомнить о том, что одни партии не попали в Государственную Думу, другие не имеют четкой территориальной организации, третьи лихорадит от перспективы внутреннего раскола, трудно назвать тех, кто справится с задачей возросшей численности, если, конечно, все дружно не закроют глаза на подтасовки с численностью. Но остается еще и 7%-ный барьер, который позволит отсечь от участия в распределении депутатских мест многие партии.

В выгодное положение поставлены партии, уже обеспечившие себе места в Государственной Думе, На следующих выборах им не надо ни собирать подписи избирателей, ни вносить избирательный залог для своей регистрации. А остальным партиям придется через эти трудности пройти.

Избирателей, помимо перспективы голосования за списки партий, еще отяготили и обязанностью оплачивать расходы партий по участию в выборах. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. о политических партиях дает партиям право на компенсацию из государственного бюджета (т.е. средств налогоплательщиков) своих расходов в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы при получении скромного результата — всего лишь 3% голосов избирателей в поддержку своего списка.

Таковы ключевые проблемы формирования нижней палаты российского парламента.

§ 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 395

Что касается верхней палаты, вопрос о ее составе был и остается объектом дискуссий. Входившие ранее в палату главы законодательной власти и исполнительной власти были в полной мере представителями субъектов РФ; теперешние члены Совета Федерации и юридически, и тем более фактически являются представителями органов, которые их делегировали. Эти органы зачастую пытаются предопределять поведение члена Совета Федерации в палате, его позицию при голосовании по какому-то вопросу, законопроекту, требуют чуть ли не отчетов от своих направленцев.

Говоря о перспективах Совета Федерации, многие политики и ученые высказываются за введение прямых выборов членов Совета Федерации населением субъекта РФ, но для этого надо сначала изменить Конституцию РФ.

У некоторых политиков есть и радикальное предложение — вообще ликвидировать Совет Федерации, поскольку эта палата не имеет четкого назначения. По нашему мнению, такая палата нужна в федерации, поскольку она аккумулирует интересы регионов страны и ищет пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами. Подобные палаты существуют даже в унитарных государствах.

4.Проблема длительности полномочий парламента

иих досрочного прекращения

Обычный срок полномочий депутата, следовательно, и самой Го- ' сударственной Думы — четыре года. Обычный, поскольку может иметь место досрочное прекращение полномочий. Полномочия депутата прекращаются досрочно решением Государственной Думы при невыполнении им своих функций или осуждении к уголовному наказанию, связанному с лишением свободы, или же если он не хочет далее быть депутатом. Государственная Дума может быть распущена досрочно Президентом РФ (основания роспуска мы назвали в связи с анализом полномочий Президента).

Начало полномочий Государственной Думы и ее депутатов регулируется в законодательстве неодинаково.

По Конституции РФ (ч. 4 ст. 99) с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Думы прежнего созыва прекращаются. Следовательно, если новые выборы признаны несостоявшимися или недействительными, палата вправе работать дальше, если даже истек четырехлетний период, пока не будет избран новый состав. Дума, распущенная Президентом, лишается лишь возможности заседать и принимать акты, в остальном же вправе функ-

396 Глава 26. На пути к современной модели парламента

ционировать. Заседание палаты является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы 1998г.). Всего депутатов в палате 450, значит, большинство составляет 226. Исходя из этого не так уж сложно определить и правомочность палаты в целом: если на очередных выборах, не менее 226 депутатов избрано, Государственная Дума вправе заседать, хотя кворум заседаний будет зависеть от явки каждого депутата.

По Закону о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы срок полномочий отдельного депутата начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва (ст. 4). Теперешние выборы по партийным спискам почти уравнивают срок полномочий палаты и отдельного депутата. Но фактический срок полномочий депутата, получившего мандат взамен коллеги, выбывшего из списка, будет короче.

Коснемся и более общего вопроса: какой срок полномочий целесообразен вообще для представительных органов и особенно для парламента государства, его палаты? В различных странах законодательные органы общегосударственного уровня формируются, как правило, на четыре года или на пять лет.

Более краткий или продолжительный сроки являются исключением. Если срок общегосударственного представительного органа равен, например, трем годам, он мало что успеет за это время сделать —- первые полгода уходят на налаживание работы парламента, палаты, последние полгода все уже думают о новых выборах. Более длительный срок полномочий парламента или палаты грозит ослаблением связей парламентариев со своими избирателями, привыканием депутатов к плюсам своего положения, особенно материально-бытовым.

Сокращенный срок деятельности возможен для первого парламента, образуемого на базе новой конституции государства, как парламента переходного периода, или переходного парламента к более длительно действующему. Задача такого парламента — воплотить заложенные в конституции основы новой парламентской системы в практику. Этот путь был избран в Российской Федерации для первого Федерального Собрания, которое действовало два года, что предусмотрено переходными и заключительными положениями самой Конституции РФ (п. 7).

Наверное, четыре года — более рациональный срок. За это время Дума, как показывает практика, вполне организует свою деятельность, принимает многие законы. К тому же с каждым созывом накапливается опыт парламентской деятельности, а многие депутаты, из-

§ 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 397

бирающиеся уже не один созыв, почти не имеют проблем адаптации в палате, помогают своим коллегам.

Представительные органы власти субъектов РФ обычно избираются на четыре-пять лет. Выбор в этих рамках конкретного предела является волей самого субъекта и отражается обычно в его конституции, уставе.

На уровне Государственной Думы и в большинстве субъектов РФ для всех депутатов срок полномочий является единым. Парламентской практике известно правило ротации как частичного обновления, т.е. переизбрания состава парламента или его палаты в ходе данной легислатуры. В России ротация используется лишь в некоторых субъектах РФ. Например, Законодательное собрание Свердловской области состоит из двух палат — областной Думы и палаты представителей. Областная Дума состоит из 28 депутатов, избираемых сроком на четыре года. Каждые два года переизбирается половина депутатов областной Думы. Переизбрание половины депутатов областной Думы не приостанавливает ее полномочий. Ротация затрагивает тех парламентариев, срок полномочий которых истек.

Вопрос о применении ротации в практике Государственной Думы не возникал даже теоретически. В Думе, избиравшейся на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, это было невозможно, поскольку непонятно, к кому и по какому принципу допустимо применять ротацию. Думу, избираемую по партийным спискам, тоже невозможно и нет смысла обновлять. К тому же ротация неизбежно парализует текущую деятельность палаты.

Конституция не предусматривает самороспуск Думы. В Федеральном законе 1999 г. об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ такое право представительного органа субъекта предусмотрено, причем без указания мотивов. Полагаем, что самороспуск неоправдан на любом уровне — избранные народом представители должны выполнять его волю в любых условиях.

Глава 27 ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПОРЯДОК ИХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Литература

Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Булаков ОН. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Парламентское право России. Учеб. пособие /Подред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003.

Каждая палата Федерального Собрания имеет свои полномочия и осуществляет их раздельно. Рассмотрим их подробнее.

§ 1. Полномочия Совета Федерации

Компетенция Совета Федерации определяется прежде всего ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Порядок реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Совета Федерации 2002 г. (с изменениями и дополнениями), а также в ряде федеральных законов, о которых будет сказано по мере освещения материала. . .

/. Утверждение изменения границ между субъектами РоссийскойФедерации

Это полномочие Совета Федерации установлено п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Вопрос рассматривается палатой по взаимному согласию субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить. В Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из соответствующих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами, и карта местности. На заседание Совета Федерации приглаг шаются полномочные представители законодательных (представи-

тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Рассмотрение вопроса на заседании палаты начинается с докладов полномочных представителей заинтересованных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Затем оглашается заключение Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется его постановлением. Это постановление в недельный срок направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения. Если решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, ходатайство об изменении границ отклоняется, что также оформляется постановлением Совета Федерации.

2.Утверждение указа Президента Российской Федерации

овведении военного положения

Всоответствии с п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится утверждение указа Президента о введении военного положения. Как говорилось при характеристике полномочий Президента, согласно ч. 2 ст; 87 Конституции РФ, в случае агрессии против Российской Федерации Президент вводит на ее территории или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата утверждает (или не утверждает) указ.

Согласно ст. 149 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа в Комитет по обороне и безопасности (головной) и Комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений.

Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов с момента его получения. После получения указа Председатель палаты обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения ее заседания в срок не более 48 часов. Кроме того, после обнародования указа о введении военного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту проведения

заседания в возможно короткие сроки без специального вызова. Если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в срок, не превышающий 48 часов с момента получения указа, Председатель Совета Федерации по согласованию с Советом палаты может установить иной срок проведения заседания Совета Федерации.

Рассмотрение вопроса об утверждении указа на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения названных выше комитетов палаты, далее проводится обсуждение в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Федерации. Решение об утверждении указа о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением палаты.

Если за утверждение указа не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ о введении военного положения не утверждается, что тоже оформляется постановлением палаты. В случае неутверждения Советом Федерации указа этот акт и военное положение прекращают свое действие со следующего дня после дня принятия такого решения Советом Федерации. Соответствующее постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту (ст. 151 Регламента Совета Федерации).

3.Утверждение указа Президента Российской Федерации

овведении чрезвычайного положения

Утверждение такого указа Советом Федерации предусмотрено п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как и в случае с военным положением, нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата его утверждает (или не утверждает).

Заключение на текст указа дают Комитет Совета Федераций по вопросам безопасности и обороны (как головной) и Комитет по делам Федерации и региональной политике.

Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента представления в палату. Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор

членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов. Причем при обнародовании такого указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту проведения заседания в возможно короткие сроки без специального вызова.

Рассмотрение начинается с доклада Президента либо, по его поручению, полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения комитетов и проводится обсуждение вопроса. Решение об утверждении указа принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента о введении чрезвычайного положения он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента обнародования (следовательно, если указ не утвержден палатой в первый день его издания, он еще два дня будет оставаться действующим). Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту и в МИД России.

Срок действия чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента. Рассмотрение в Совете Федерации вопроса о продлении срока действия чрезвычайного положения проводится в порядке, установленном Регламентом Палаты для утверждения указа

овведении чрезвычайного положения.

4.Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации

Всоответствии с Конституций РФ (п. «г» ч. 1 ст. 102) к полномочиям Совета Федерации отнесено решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей страны. Федеральный закон от 26 мая 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» предусматривает направление персонала: для участия в миротворческой деятельности; для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Решение о направлении за пределы Российской Федерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом, а Гражданского персонала (на добровольной основе) Правительством. Решение о направлении воинских формирований принимает Президент на основании постановления Совета Федерации о возможности их использования за границей.