174013

Проведенный Фондом развития информационной политики очередной экспертный опрос наглядно показал, что степень демократизма при принятии политических решений в регионах остается крайне низкой. Оценки современных тенденций противоречивы. Одни эксперты полагают, что ситуация продолжает ухудшаться. Одним из аргументов служит отмена губернаторских выборов: после перехода к фактиче- скому назначению губернаторов многие отмечают, что обратная связь между региональной властью

èобществом ослабла, что власти стали обращать меньше внимания на ситуацию в обществе и больше действовать с оглядкой на Кремль. В то же время есть мнение об улуч- шении ситуации. Действительно, в последние годы по примеру центра

èпо собственной инициативе региональные власти создают все больше экспертных советов, общественных палат и пр. Пусть даже эффективность их деятельности большинством экспертов пока оценивается как низкая.

На самом деле процесс принятия политических решений в России не сильно изменился с советских времен. Сам по себе процесс был и остается закрытым, разве что он немного приоткрылся по сравнению с прежними временами. Нынешнее общественное обсуждение несильно отличается от всенародного обсуждения, которое создавало демократический флер принятию решений в Советском Союзе. Тогда официальные СМИ любили публиковать тщательно отфильтрованные редакциями «письма трудящихся», которые создавали видимость всенародного обсуждения. Такие методы попрежнему очень распространены в провинциальных официозах.

Попытки создать общественное обсуждение как новый публичный институт пока терпят явную неудачу. Единственным регионом России, где принят закон об общественном обсуждении, является «самая западная» Калининградская область. Однако и там этот закон фактически не работает. Ни политики, ни общество так до конца и не поняли, зачем

нужно общественное обсуждение, так ли оно важно, и как вообще пользоваться этим инструментом. Возможно, сам термин «общественное обсуждение» пока остается непонятным. Однако более понятные парламентские слушания, экспертные советы и пр. тоже остаются необязательной процедурой. Хотя на самом деле они как раз давно заслуживают правового оформления и превращения в постоянную, обязательную практику.

Принятие политических решений в России основывается и на экспертизе, и на обычной аппаратной работе, которая всегда идет в недрах бюрократических структур. Второго пока гораздо больше, чем первого. Экспертная проработка обычно ведется в закрытом узком кругу специалистов, работающих на власть. Причем уче- ные, люди более независимых взглядов и суждений, привлекаются к этой работе не всегда. Чаще органы власти просто нанимают на работу небольшое число штатных экспертов, но таким образом оказываются в зависимости от уровня их профессионализма. Не секрет, что и интеллектуальный уровень властей в России за- частую оставляет желать лучшего. Результатом может быть и полное отсутствие даже закрытой экспертной проработки решений, не говоря уже об их общественном обсуждении.

Низкое качество принимаемых решений стало нашей печальной традицией. Нередко оно объясняется даже не столько низким профессионализмом чиновников, сколько элементарной нехваткой средств и кадров для проведения полноценных исследований. Отсюда многие спонтанные, непродуманные, непроработанные решения, спешно, «за ночь» подготовленные небольшим аппаратом. Подготовка качественных решений, основанных на исследовательской работе и полноценной экспертизе, является, увы, скорее исключением, чем правилом. Не секрет, что в современной России принято экономить именно на мозгах, поэтому аналитическая работа в региональных администрациях иной раз и вовсе не поставлена. Независимая, внешняя экспертиза решения

пертную проработку. Всенародное обсуждение – это, конечно, миф, и имитировать его ни к чему. Проведение исследований, привлечение внешних специалистов будет иметь гораздо больший эффект. Важную роль должны сыграть и публичные процедуры – проведение парла-

ментских слушаний, круглых столов, заседаний экспертных советов: эта работа обязательно должна быть упорядочена. И, подчеркнем еще раз, все это должно делаться до принятия политического решения, а не в процессе обсуждения его пе- чальных последствий.

1.На первый вопрос хотелось бы ответить коротко – степень демократизма принятия властных решений в нашем субъекте (да и по стране в целом) осталась (как в эпоху Императора Николая II) на феодальном уровне. Но ситуация меняется в лучшую сторону. Многие проекты властных решений уже просто так не проходят.

Мое отношение к экспертизам и общественным обсуждениям проектов властных решений положительное. Настораживает в этом институте демократии только то, что механизм обсуждения любых властных решений не единый по всей стране. Это порождает разные подходы к решению таких вопросов, что естественно отражается на качестве принимаемых решений. Эффект от предварительного обсуждения властных решений обществом будет достигнут тогда, когда будут разработаны одинаковые механизмы проведения самого предварительного обсуждения и порядок воплощения итогов этого обсуждения. Пример простой, государственная политика по укрупнению регионов идет со стороны федерации, а процесс объединения во всех субъектах проходит по разному сценарию.

2.В регионе практика предварительного обсуждения экспертным и журналистским сообществом проектов решений региональной и местной власти существует, но носит стихийный характер. Это связано с тем, что ни у власти, ни у журналистского сообщества нет интереса проводить такие мероприятия. При- чина одна – источник финансирования всех этих мероприятий.

Формы предварительного обсуждения властных решений разнообразны: от депутатских слушаний до опроса населения по важным вопросам местного значения. Но я по-

1 В нашем журнале публикуются мнения не всех экспертов, принявших уча- стие в опросе, а только тех, в ответах которых затрагивается местное самоуправление (ïðèì. ðåä.).

вторяю: все это носит стихийный характер, поэтому дать характеристику той или иной форме общественного обсуждения практически нереально.

Единственное муниципальное образование, которое пытается систематизировать этот процесс, это –

ã.Петропавловск-Камчатский. В этом городе применяются различ- ные формы общественного обсуждения властных решений. Последний раз обсуждались пять важных вопросов местного значения в рамках референдума по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа. Данный опрос показал, что уровень осведомленности населения о деятельности органов местного самоуправления – высокий. Более того, в этом месяце в

ã.Петропавловске-Камчатском на- чал работу молодежный парламент.

3.Дело в том, что СМИ давно перестали обсуждать те или иные важные вопросы без определенной оплаты. И как следствие этого, все обсуждения важных решений в СМИ происходят в рамках либо восхваления власти, либо в рамках неконструктивной критики со стороны денежной оппозиции.

Что же касается обратной связи с населением, надо отдать должное СМИ, поскольку существуют радийные опросы населения по многим значимым вопросам местного зна- чения, но количество опрошенных респондентов так невелико, что судить о том, что думают люди в реальности невозможно.

4.На первую часть четвертого вопроса можно ответить одним словом – не существует. Что же касается необходимости наличия в регионе механизма участия общественности в решении властных полномо- чий, то на данный исторический момент вопрос этот созрел на 100%.

Что же касается второй части вопроса, то, на мой взгляд, политикоправовые механизмы в настоящий момент вряд ли смогут стимулировать желание участвовать население

в управлении страной и регионом. Хотя один механизм есть, это поднять планку явки избирателей по выборам должностных лиц органов местного самоуправления до 50% + один голос явки избирателей, а в случае неявки этого количества избирателей назначать должностное лицо.

Что касается активности населения в управлении страной и регионом, то она возможна только в том случае, когда федеральная власть будет не только принимать радикальные политические и экономиче- ские решения, но и доводить их до логического завершения. В этом случае население и будет участвовать во всех процессах, связанных с управлением страной, регионами и муниципалитетами. Простой пример – введение в действие ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» ¹131. Срок введения этого за-

кона отодвинули практически на неопределенное время, и ссылка была простая – регионы не готовы к введению этого закона на местах. А решить этот вопрос надо было просто: дал регионам определенный срок на подготовку к введению этого закона в действие и точка, не справились – губернатору «голову с плеч», благо в настоящее время законодательство позволяет это сделать. Таких примеров масса, это – Жилищный кодекс РФ, и закон о разграничении полномочий, и любимый 122-ФЗ.

Более того, власть всегда смотрит «по верхам», а вот научить население управлять собственным многоквартирным домом до настоящего времени не может. А если население научится управлять своим домом, то научится и управлять страной, и никакие политико-правовые механизмы в этом случае не понадобятся.

1.Степень демократизма в системе принятия властных решений в нашем регионе оставляет желать много лучшего. Создаются формальные институты в качестве площадки для обсуждения законопроектов, но определяющую роль в них играют люди, лояльные администрации. С формальной точки зрения ситуация меняется в лучшую сторону, однако по существу все остается по-прежнему или даже ухудшается, поскольку имитация деятельности становится доминирующим фактором в принятии и реализации решений.

Мое отношение к экспертизам и общественным обсуждениям проектов властных решений вполне положительное. Считаю, что в городе и области достаточно компетентных специалистов в различных областях знаний, которые могли бы осуществлять качественную экспертизу тех или иных законопроектов. Вместе с тем независимые эксперты (прежде всего вузовские ученые) не пользуются спросом, не привлекают внимания областных и городских властей.

2.В Воронежской области факти- чески нет практики предварительного обсуждения экспертным и журналистским сообществом проектов решений региональной и местной власти, поскольку они оказываются недоступными для этого сообщества. Кроме того, власть не заинтересована в таких обсуждениях и не создает для этого соответствующих условий.

В медийном и Интернетпространстве нашего региона существуют некоторые дискуссионные площадки, например, Школа публичной политики, молодежное правозащитное движение, молодежный клуб «Политика и время» и т. д., в работе которых принимают участие вузовские преподаватели, приглашенные эксперты из Москвы, журналисты, депутаты всех уровней. Обсуждаются инициативы, решения и действия местной, региональной и федеральной власти. Научный уровень этих дискуссий достаточно высок, хотя реальная отдача от них невелика, поскольку результаты и рекомендации таких дискуссий властью не востребованы.

3. Роль «четвертой власти» в нашем регионе слабая и незначительная в силу финансовой зависимости крупных СМИ от органов местного самоуправления и государственных органов. Темы, поднимаемые в СМИ, касаются преимущественно бытовых проблем – состояния дорог, транспорта, освещения улиц и домов, реформы ЖКХ и т. д. В меньшей степени обсуждаются политические проблемы и обратная связь между СМИ и аудиторией в этом случае менее эффективна. Проекты, альтернативные официальным, презентуются и обсуждаются слабее. На местных телеканалах почти не представлены полноценные дискуссии разных подходов, проектов и политических сил, а там, где они все-таки случаются, ведущие стараются направить разговор

1.Большая часть властных решений принимается без широкого публичного обсуждения (при этом сами решения в большинстве оказываются вполне разумными и эффективными).

За последние годы ситуация практически не изменилась.

Важно понимать, для чего проводятся эти обсуждения и экспертизы: для помощи в выработке наиболее эффективных управленческих решений, для критики действующей власти или для имитации и демонстрации наличия признаков демократизма в общественно-политической жизни.

Так, проводимые в течение 90-х годов общественные экспертизы по поводу возобновления и запуска строительства Ростовской АЭС в Волгодонске оставили у многих ростовчан двойственное впечатление (создавалось впечатление, что противостояли друг другу разные общественные экспертизы, которые собирались только для подтверждения уже сложившихся диаметрально противоположных мнений). Никакого механизма несения личной ответственности за высказанные суждения

óучастников экспертиз не существовало и не существует, что создает предпосылки использования экспертиз как инструмента PR.

Их эффективность определяется несколькими моментами: компетентность участников, их независимость и неангажированность, их авторитетность для власти, наличие механизма персональной ответственности участников экспертиз за свои суждения. Подобно тому, как проектировщики технических сооружений несут персональную ответственность за свои проекты.

2.Подобная практика фактически не существует. Властные структуры разного уровня привлекают экспер-

тов в процессе выработки тех или иных управленческих решений, но они не являются публичными.

Сегодня практически единственной постоянно действующей площадкой является еженедельная газета «Город N». Некоторое время назад такой площадкой была еженедельная газета «Седьмая столица» и особенно форум ее интернетверсии www.7c.ru. С закрытием этой газеты и уходом большей части ее сотрудников в еженедельную газету «Южный репортер», сайт www.7c.ru практически утратил свою эксперт- но-дискуссионную функцию.

3. Практически никакую. Зачастую проводимые в СМИ

дискуссии имеют заказной характер, как это было в начале этого года в преддверии выборов в Ростовскую городскую думу. После завершения предвыборной кампании прекратились не только сами дискуссии, но и сами ее зачинщики (в частности газета «Re:публика»).

Подобная связь осуществляется в основном через форумы соответствующих сайтов. Правда, эта связь рано или поздно вырождается в разборки среди нескольких участников форума.

4. В настоящее время в области формируется областная Общественная палата, городские общественные палаты. Регулярно происходят встречи представителей областных и городских органов исполнительной власти с членами разнообразных общественных организаций (например, бизнес-клубов вроде ростовского отделения клуба «2015», национальных диаспор, влиятельных организаций, имеющих отношение к православной церкви, например «Общества попечения храмов Ново- черкасска»).

Необходимость есть, но эффективность подобных мероприятий

пока не особо высока (что, кстати, признают представители обеих сторон, хотя и по разным причи- нам).

Большая часть населения России на сегодня не участвует даже в таких, казалось бы, очевидных формах этого участия, как выборы. Перспективным для сегодняшней России может оказаться перенесение центра тяжести демократизации жизни вниз – сельские и поселковые органы самоуправления, в городах – домовые, дворовые, квартальные комитеты самоуправления, укрепление

правовой базы их существования, укрепление правовой и финансовой базы существования разных форм сельхозкооперации. Кроме того, перспективно прилагать усилия к укреплению третьей ветви власти – для развертывания всевозможных программ поддержки попыток решения населением своих претензий к органам власти и к отдельным чи- новникам через суды, а не через жалобы в более высокие инстанции исполнительной власти.

(в соавторстве со Смирновым С. О.)

1. Система принятия властных решений в регионе – это зона монопольного владения клиентелы, чьей сердцевиной являются губернатор и высшая региональная бюрократия. Определить уровень демократизма, уловить его динамику, наверное, можно, но совершенно бессмысленно – настолько далек и скрыт от общества, уведен за кулисы сам процесс принятия политиче- ских решений.

Между тем, политическая конкуренция существует. Она формируется по преимуществу в нескольких моделях и ни одна из них не ведет к усилению политического участия общества.

А. Как кабинетная, управленче- ская (по аналогии с многоподъездной конкуренцией в аппаратах комитетов КПСС различных уровней в бытность СССР). В тамбовской вариации несколько ключевых вицегубернаторов имеют неприязненные отношения друг к другу и практиче- ски не общаются. Они, конечно, составляют друг другу реальную конкуренцию в «борьбе за ухо губернатора». Эта борьба, однако, не выходит за границы поля бюрократиче- ской политики.

Б. Как клиентелистская логика. Клиентелистский принцип отправления политики по определению отрицает демократию, формируется вместо нее, является ее антиподом, уничтожает ее, если угодно. В нашем случае внутри клиентелы есть несколько конкурирующих центров силы (кланов), но к демократии как народовластию это не имеет ни малейшего отношения. Кланы расширяют бюрократическое поле политики за счет представителей бизнесструктур, других влиятельных персон региона (порой с не самой лучшей общественной репутацией), но о демократическом рывке в этой связи можно говорить разве что с улыбкой.

В. Как представительская логика. Определенным уровнем демократизма отличается механизм принятия решений областной Думой (было бы совсем странно, если этого не было вовсе!). Он многоступенчат и давно отлажен: опытный и квалифицированный аппарат Думы готовит законы, другие акты, проводит консультации с экспертами обладминистрации, а затем документы поступают в комитеты, откуда через некоторое время вновь оказываются у экспертов. Уровень вовлечения общества там мизерен, но круг лиц, причастных к властным процедурам, хоть как-то расширяется. Он, как и прежде, если и выходит за границы бюрократической элиты, то уж точно локализуется контурами неформальной клиентелы.

Таким образом, пока политика – зона ответственности элит. Эксперты обычно говорят о субъективном факторе, читай – элитистском, как доминирующем в политике. Возможно, так и есть, ведь власть, несомненно, заинтересована именно в такой модели политического уча- стия/неучастия общества. Вместе с тем, полагаю, что подобная ситуация во многом связана и с неразвитостью, фрагментацией интересов самого общества. Например, тамбовского губернатора О. И. Бетина при всем желании невозможно отнести к администраторам авторитарного типа. Напротив, его позиция объективно направлена не на обострение, а сглаживание конфликтов, сохранение баланса интересов. Думаю, он поддержал бы общественные новации, если бы таковые имелись. Но их нет. Оттого во многом их инициация для власти в нужном, разумеется, для нее ключе – важная задача и апробированный метод. Доразвития общества до уровня осмысленного представления своих интересов в форме инициатив в си-