«Конструктор» реформ публичной власти (опыт разработки методологии осознанного реформирования публичной власти) (66

>>> районного фонда фи-

нансовой поддержки поселений вступают в силу в следующем порядке: при формировании и утверждении проектов бюджетов муниципальных районов на 2006, 2007 и 2008 годы средства районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться с использованием показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или прогнозируемых на плановый период доходов и расходов бюджетов поселений»;

2) дополнить статьей 31 следующего содержания:

«Статья 31 В случае если законом

субъекта РФ в переходный период, установленный ча- стью 11 статьи 83 Федерального закона от 6 октября 2003 года ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», предусмотрено решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения:

1) в качестве составной части бюджета муниципального района могут предусматриваться доходы и расходы указанных поселений;

2) налоговые доходы, установленные статьей 61 Бюджетного кодекса РФ (в редакции настоящего Федерального закона), подлежащие за- числению в бюджеты указанных поселений, зачисляются в бюджет муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

3) дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений перечисляются в бюджет муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, в порядке, предусмотренном статьей 137 Бюджетного кодекса РФ (в редакции настоящего Федерального закона)».

Статья 3

Внести в статью 7 Федерального закона от 29 июля 2004 года ¹95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации

о налогах и сборах» следую-

щие изменения:

1) пункт 2 дополнить сло-

âàìè ֪– «В случае, если за-

коном субъекта РФ в период с 1 января 2006 года до 1 января 2009 года в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» предусмотрено решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, земельный налог и налог на имущество физических лиц, обязательные к уплате на территории указанных поселений, устанавливаются, вводятся в действие и прекращают действовать в соответствии с главой 31 Налогового кодекса РФ, Законом РФ от 9 декабря 1991 года ¹2003-I «О налогах на имущество физических лиц» и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, в состав которого входят указанные поселения»;

2) пункт 3 дополнить предложением следующего содержания: «В случае если представительные органы муниципальных районов и городских округов до 1 января 2006 года не примут нормативный правовой акт о введении в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на соответствующей территории, до 1 января 2007 года применяются положения закона субъекта РФ, устанавливающие порядок введения в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории данного субъекта РФ, виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится указанный налог, и значения коэффициента К2».

Статья 4

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением статьи 3 настоящего Федерального закона.

2. Статья 3 настоящего Федерального закона вступает в силу с 1 января 2006 го-

∙изменяя полномочия/функции ЦОИВГ, посмотри, что происходит со структурой этого органа (не только разделение на комиссии, но и система министерств, и система «территориальных органов министерств»);

∙изменяя полномочия/функции ЦОИВГ, посмотри, что происходит с системой связей этого органа с «нижестоящими» органами власти;

∙изменяя полномочия/функции ЦОИВГ, оцени необходимость (оправданность, целесообразность) изменения территориальных границ.

Закон 2:

1)деньги следуют за полномо- чиями (объем собственных полномочий должен соответствовать объему собственных финансовых ресурсов);

2)объем (состав, размер) ресурсов, подотчетных данному органу власти зависит от размера территории (предопределяется админист- раитвно-территориальным делением).

Следствие из закона 2:

∙ любое изменение численности общин в обязательном порядке âëå- ÷åò:

а) пересмотр полномочий органов власти;

б) и (по закону 1) – изменение структуры органов МСУ;

в) и (по закону 2) – перераспределение налоговых доходов;

г) и перераспределение (упорядочивание…) имущества между всеми уровнями власти;

∙ любое изменение границ в

обязательном порядке влечет пересмотр налоговых и имущественных источников доходов бюджета данного органа власти.

Закон 3: «одна голова – хорошо, а две – лучше» («демократизация власти»)

Следствие из закона 3:

∙ четкое разделение (в процедурах и структурной организации органов власти) функций:2

2 – политическая функция = принятие решений, определение путей развития;

– исполнительская функция = разработка эффективных способов и механизмов реализации политических решений;

Исполнительская функция может быть двух видов:

üхозяйственно-организационная (формирование «хозяйственной политики» в пределах, установленных Президентом и В. Радой);

üорганизационно-распорядительная (исполнительные органы областей, органы МСУ).

–«политического выбора» = «политическая (представительская) функция»;

–«профессионального управления» = «исполнительская функция»;

∙ при реализации «политической функции» власть обязана вовлекать население (чтобы максимально полно выделить интересы людей);

∙ при реализации функции «профессионального управления» власть обязана вырабатывать профессиональные решения (профессиональное решение основывается на профессиональных знаниях и опыте,

àне на принципе «большинства голосов, поданных «за»).

Примечание:

1)когда говорят: «Премьерминистр – политик», – это означает, что Премьер-министр является профессиональным управленцем высшего уровня, сферой деятельности которого является формирование и

профессиональное руководство системой исполнительных органов власти («профессия = менеджер высшего уровня»);

2)когда говорят «министр – политический назначенец», то это озна- чает 2 вещи:

2.1) завершилась политическая реформа (т. е. изменился характер взаимоотношений партий и власти):

победившая партия стала отвечать за формирование и реализацию своей политики (следовательно, переход к принципу политического назначения министров относится к сфере политической реформы, а не административной);

2.2) «политическое назначение» не освобождает партию от обязанности назначать на данный пост специалиста (профессионала) в данной предметной сфере деятельности (министр обязан знать предмет и иметь опыт работы в этой сфере).

Закон 4: «кадры решают все»

Следствие из закона 4:

∙новые условия функционирования власти требуют новых кадров управленцев (а условия меняются раз в 3–5–7 ëåò);

∙требуется организовать систему государственной службы, которая могла бы реагировать на изменения и готовить нужные кадры;

∙«система гос. службы» предполагает решение 3-х блоков задач:

– статус государственного служащего:

üправа;

üобязанности;

üгарантии;

üограничения (в т. ч. нормы эти- ческого поведения);

да, но не ранее одного месяца

со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

Принят ГД РФ 21.09.05 Одобрен СФ РФ 05.10.05

À åùå 28 èþëÿ …

М. Волкова

Кремль и правительство не согласны с Думой

Помощник президента Игорь Шувалов обещает, что местное самоуправление заработает с 1 января 2006 года по всей стране.

На последнем заседании Думы (8 июля) депутаты приняли поправки к Закону о местном самоуправлении, позволяющие регионам на время «забыть» о реформе, против которой в последнее время активно выступал губернаторский корпус.

Однако ни в администрации президента, ни в правительстве не согласны с таким решением и готовят свои законодательные инициативы, которые позволят ввести местное самоуправление во всех регионах со следующего года. О том, какую схему введения 131-го закона в действие разработали в Кремле, как поделить собственность между субъектами РФ и муниципалитетами и где найти источники финансирования МСУ, в интервью «РГ» рассказал помощник президента Игорь Шувалов.

Российская газета: 8 июля 2005 года депутаты Госдумы приняли в первом чтении поправку к Закону «Об общих принципах организации МСУ в РФ», в лучшем слу- чае грозящую переносом сроков формирования в России полноценного местного самоуправления до следующего президентского цикла, в худшем – ставящей крест на этой реформе. С чем связано такое решение, с вашей точки зрения как кремлевского куратора этой реформы?

Игорь Шувалов (È. Ø.):

Когда принимался 131-й закон, было много споров, когда надо вводить новую модель местного самоуправления. На тот момент у нас действовало самоуправление, но разработчики нового закона, правительство докладывали президенту о том, что необходимо систему местного

самоуправления изменить,

сделать ее более гибкой, адекватной нуждам граждан, чтобы они сами могли управлять многими процессами. Местное самоуправление гарантировано Конституцией, и оно и сейчас действует по всей стране. Правда, в разных объемах и с разной степенью эффективности.

В своих отзывах на 131-й закон многие регионы говорили, что при такой форме разграничения полномочий, которая предлагается, и при таких широких полномочиях поселений подготовка к реформе будет проходить сложно и нужно достаточно много времени. Некоторые регионы выступали против введения закона в действие с 1 января 2006 года. Но, тем не менее, Государственная Дума установила именно эту дату. Закон содержит определенный перечень мероприятий, в соответствии с которым субъекты РФ и федеральное правительство должны были подготовиться к тому, чтобы этот закон заработал. Надо было нарезать границы, то есть создать новые муниципальные образования. Теперь их стало гораздо больше, чем было раньше. Надо было объявить и провести выборы. В некоторых муниципальных образованиях выборы в органы управления уже состоялись, в некоторых – определена дата их проведения. Эту работу необходимо проводить в текущем году.

Регионы высказывали опасения, что для такого большого количества новых муниципальных образований они не смогут найти необходимое число людей, способных осуществлять те полномочия, которые указаны в 131-м законе. Самое большое сомнение регионов – смогут ли вновь созданные муниципалитеты в полном объеме исполнять те полномочия, которые им предписывает закон. Мы на- чали вместе с полпредами и их аппаратами, с руководителями регионов изучать ситуацию и выяснили, что действительно в разных регионах ситуация различная. Есть регионы, которые уже ввели в

полном объеме 131-й закон, – это Ставропольский край и Новосибирская область – и у них местное самоуправление достаточно ус-

34 ÃÓ ¹10’05

ЗАДАЧА 1:

Упорядочивание предметов ведения, полномочий и функций органов публичной власти

С. Вобленко. «Конструктор» реформ публичной власти…

к этому процессу. Но закон

должен начать реализовываться в любом случае с 1 января 2006 года, и выборы в муниципальные органы должны быть проведены.

ÐÃ: Но по российскому избирательному законодательству уже назначенные выборы и так отменить невозможно.

È. Ø.: Да, органы местного самоуправления должны быть сформированы во всех регионах. И минимальный перечень полномочий поселенческого уровня им, скорее всего, передадут, например, благоустройство территории, уборка и вывоз мусора, озеленение. Как только муниципалитеты себя проявят, продемонстрируют успехи в осуществлении тех полномочий, которые за ними закрепят, или же наступит время для передачи полномочий, согласно утвержденному графику вышестоящий уровень начнет передавать муниципалитетам новые функции.

Это слишком серьезное политическое решение – оставить с нулевыми полномо- чиями новые муниципалитеты.

ÐÃ: По вашим прикидкам, сколько регионов с 1 января полностью введут в действие 131-й закон?

È. Ø.: Приблизительно половина регионов, я думаю, могут применять его в полном объеме.

ÐÃ: Закон «Об общих принципах организации МСУ в РФ» в 2003 году принимали очень тяжело. Центр фактически продавил реформу, несмотря на сопротивление многих губернаторов. А теперь депутаты откладывают сроки введения реформы. Даже если во втором чтении все ваши поправки пройдут, где гарантии, что за оставшиеся три года «переходного» периода губернаторы, которые не введут на своих территориях в полном объеме 131-й закон, используют это время именно на подготовку введения новой модели местного самоуправления, а не заявят, как сейчас, что они опять не готовы?

È. Ø.: Начиная с 2003 года и правительство, и регионы провели огромную работу. Но депутаты своей последней инициативой дали сигнал, что в принципе про реформу местного самоуправления можно на время за-

36 ÃÓ ¹10’05

ЗАДАЧА 2:

Структурная оптимизация органов публичной власти

МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ

быть. Это неправильный сиг-

нал. Делать надо до конца все, что предусмотрено по графику 131-м законом. Всю работу надо завершить. И если кто-то в регионах решил, что депутатская инициатива ставит крест на реформе, то он очень сильно ошибается. Мы сейчас готовим поправки, работаем с депутатами. И не стоит надеяться, что тот, документ, который был принят в первом чтении 8 июля, останется неизменным. Муниципальная реформа начнет действовать в России с первого января следующего года. Губернаторам и региональным парламентам нужно будет решить для себя, в каком объеме начинает работать поселенческая модель, с каким перечнем полномочий.

ÐÃ: Вы говорите, что в половине регионов 131-й закон заработает полностью.

È. Ø.: Я надеюсь.

ÐÃ: Но если эта цифра будет несколько ниже и большинство регионов будут жить с «половинчатым» местным самоуправлением, не повторится ли история с переносом полномасштабного введения местного самоуправления через три года, в тече- ние которых, кстати, пройдут думские и президентские выборы?

È. Ø.: Гарантия полномасштабного введения местного самоуправления заклю- чается в активности самих граждан. Губернатор, что ли, должен отвечать за вывоз помойки в муниципальных районах? Губернатор должен заниматься сохранностью почтовых ящиков граждан? Нет, конечно.

ÐÃ: Но о какой активности граждан может идти речь, если, по последним соцопросам, 40 процентов россиян не могут отличить муниципальную власть от государственной?

È. Ø.: Верно. Но надеяться только на то, что главы регионов введут местное самоуправление, неправильно. Даже прогрессивный губернатор, понимающий ценность местного самоуправления, без поддержки снизу может пройти только часть пути создания реального местного самоуправления. Сейчас заработает муниципальная модель во многих регионах в полном объеме. Граждане увидят, как

она действует. Где-то будут

успехи, где-то провалы. Но в любом случае, местное самоуправление – это самый близкий гражданам уровень публичной власти. И они должны понять, что именно они, а не федеральная власть, несут ответственность за то, что их окружает. Их «миницивилизация» – им в первую очередь за нее и отвечать. Федеральный центр и субъекты РФ обеспечивают их медицинскими, образовательными услугами. Но на местном самоуправлении лежит ответственность за ремонт школы или поликлиники. Федеральный центр строит федеральные дороги, губернаторы – региональные, местное самоуправление – небольшую поселковую дорогу. Разграничение полномочий, когда каждый отвечает за свое, – это то, к чему надо идти. Вряд ли это сразу заработает. Но основа этой реформы лежит в изменении сознания граждан, понимании их меры ответственности за то, что их окружает. Развитие местного самоуправления, безусловно, это и есть развитие демократии. Оно окажет влияние и на становление партийной системы, других политических институтов.

ÐÃ: Но губернаторам-то какой интерес развивать местное самоуправление? Они теперь фактически назначаемые. А с созданием местного самоуправления получается этакий законодательный обрыв вертикали власти.

È. Ø.: Никакого обрыва быть не должно. В любой демократической системе должна существовать система сдержек и противовесов. Государственная власть должна быть очень сильной, с развитыми институтами, чтобы могла исполнять положенные по Конституции полномочия. В системе государственной власти обязательно присутствуют элементы подчинения, отчетности, назначаемости. Но при слишком мощной системе государственная власть как таковая может стремиться к узурпации. Опасность таких устремлений должна быть сбалансирована процессами самоорганизации граждан. Это тоже власть, но в дела которой государство не может вмешиваться, хотя помогать обязано. И никакого

38 ÃÓ ¹10’05

ЗАДАЧА 5:

Модернизация общественного сектора экономики (повышение эффективности оказания государственных/муниципальных услуг)

С. Вобленко. «Конструктор» реформ публичной власти…

обрыва между ними не долж-

но быть. В обязанности государственной и муниципальной властей входит взаимодействие в интересах гражданина. А если они будут между собой конфликтовать, в первую очередь пострадает гражданин. Но в конечном счете, и государственная власть, и местное самоуправление ответственность несут перед избирателями.

Так что, скорее всего, ка- кие-то полномочия местному самоуправлению законодательные собрания субъектов РФ передадут. Это слишком серьезное политическое решение – оставить муниципалитеты с нулевыми полномо- чиями. Ведь это те же граждане, которые в конечном итоге голосуют на выборах в Законодательное собрание субъекта РФ, которое и утверждает губернатора.

ÐÃ: Как будет выглядеть Федерация, если в одних регионах закон вступит в силу в полном объеме в следующем году, а другие губернаторы отложат его на потом? Одни живут по одним законам, другие – совершенно по другим?

È.Ø.: Нет, законы везде одни. Только, например, за малонаселенный пункт, который не может, как поселение выполнять все положенные законом функции, полномочия будет выполнять вышестоящий уровень.

ÐÃ: Но ведь уже выстроено налоговое и бюджетное законодательство с уче- том местного самоуправления, приняты Жилищный и Градостроительный кодексы, опирающиеся на местное самоуправление. Как быть тем регионам, которые лишь частично введут новую модель местного самоуправления?

È.Ø.: На бюджетной и налоговой реформе, как и на реформе ЖКХ это никак не скажется. Те полномочия, которые прописаны в рамках этих законов, уже при нынешней схеме закреплены за муниципалитетами. Остается вопрос, кто будет исполнять эти полномочия – поселение или район. Но и то, и другое является муниципальным образованием. Так что я проблемы здесь никакой не вижу. От муниципальной власти это не уходит к государственной.

ÐÃ: Самый распростра-

ненный комментарий к такому решению – власть предпочла не создавать риска дестабилизации в стране наподобие той, которую спровоцировало введение в действие 122-го закона, поскольку денег на реформу нет. По оценкам Минфина, сумма расходных обязательств муниципалитетов в следующем году составит около 747,2 миллиарда, а расчетная налоговая база даст муниципалитетам всего 483,3 миллиарда. На уровень самоокупаемости, таким образом, выйдет не более 10 процентов муниципалитетов.

È. Ø.: Существует система, при которой Российская Федерация помогает субъектам, а субъекты помогают муниципальным образованиям. При этом мы будем развивать собственные источники муниципальных образований. Мы через новые поправки предложим механизм, который позволит на долгосроч- ной основе закреплять определенные налоговые источники за муниципальными образованиями по решению субъектов РФ. Пока транспортный налог закреплен за субъектами РФ, хотя предлагали отдать его на муниципальный уровень.

То, что не хватает денег, это вечная проблема, мы на федеральном уровне слышим это каждый день. Надо более эффективно использовать те средства, которые есть. Надо развивать собственные источ- ники муниципалитетов. Хотя налоговая система несовершенна.

Сейчас у муниципальных образований есть налог на вмененный доход. Также мы собираемся сделать более гибкую схему для подоходного налога: дополнительные средства от сбора этого налога перечислять на муниципальные нужды. Со временем муниципалитеты получат налог на недвижимость в качестве основного, хорошо собирающегося. Для муниципальных образований он будет прозрачным, ведь всем примерно понятно, у кого сколько стоит дом, земельный участок.

ÐÃ: Скажите, неужели за оставшиеся полгода не было никакой возможности подготовиться к введению 131-го закона одновременно во всех регионах?

40 ÃÓ ¹10’05