4699

•Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;

•Постановление Правительства Российской Федерации от 24.08.2006 № 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»;

•Постановление Правительства Российской Федерации «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации»;

•Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 г. № 284 «О государственном учёте результатов научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ гражданского назначения».

Но единственным специальным законом, предмет регулирования которого составляют непосредственно отношения в области ГЧП, является Федеральный закон «О концессионных соглашениях», который достаточно подробно регламентирует основания и порядок заключения, а также реализацию концессионных соглашений, являющихся одной из форм ГЧП. В этих условиях к отношениям, основанным на принципах ГЧП, применяются отдельные положения нормативных правовых актов различных отраслей законодательства69.

Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось дальше. В 6 субъектах Российской Федерации приняты законы о ГЧП (Санкт-Петербурге, Томской области, Дагестане, Горном Алтае), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и его формы70.

Но специалистами справедливо отмечается несовершенство региональных законов о ГЧП. В частности, указывается, «что такие законы не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы; не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам; имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства; основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧПинструментов, потому носят откровенно декларативный характер».

Сложность разработки регионального закона о ГЧП, который был бы лишён всех вышеперечисленных недостатков, частично заключается в отсутствии единого законодательного акта, регулирующего вопросы ГЧП на

69URL: http://www.rae.ru/forum2012/22/3006/ / (дата обращения: 13.10.2013)

70URL: http://lobbving.ru/content/sections/articleid 6397 linkid .html/ / (дата обращения: 20.10.2013)

73

федеральном уровне. Так, в соответствии с Конституцией РФ, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Законодательство же субъектов Федерации не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а поскольку механизмы ГЧП находятся, в том числе в гражданско-правовой плоскости отношений, то при разработке регионального закона следует очень внимательно относиться к его содержанию, чтобы оно не выходило за пределы допустимого нормотворчества на уровне субъекта Федерации.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Что такое приватизация?

2.Какие цели и задачи преследует приватизация?

3.Что не может быть объектами приватизации?

4.Назовите основные способы приватизации.

5.В чём заключается особенность аренды объектов государственной и муниципальной собственности?

6.Что не может делать арендатор без согласия собственника?

7.Перечислите права арендодателя.

8.В чём заключается особенность доверительного управления государственным и муниципальным имуществом?

9.Какой срок контракта с управляющим по доверенности является оптимальным?

10.В чём заключается особенность государственно-частного партнёрства

всистеме управления государственным имуществом?

11.Назовите основные формы государственно-частного партнёрства и их особенности.

74

6 ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПАКЕТАМИ АКЦИЙ

6.1 Цели, задачи и принципы управления государственными пакетами

акций

Одной из задач, которая возникает перед государством для создания эффективной рыночной экономики, является обеспечение инвестиционной привлекательности компаний, функционирующих на их территории. Огромное влияние на инвестиционный климат оказывает уровень корпоративного управления, что справедливо и для акционерных обществ, в капитале которых участвует государство.

Данное обстоятельство выдвигает задачу более эффективно управлять такими обществами с учётом их специфики, стимулируя при этом в максимально возможной мере предпринимательскую активность71.

Государственные доли (пакеты акций) в акционерных обществах – пакеты акций, принадлежащие государству на праве собственности, которые дают ему права на получение части прибыли от деятельности АО в виде дивидендов, на участие в управлении общества и на часть имущества, остающегося после его ликвидации.

Существует 6 способов формирования государственных долей (пакетов акций) в акционерных обществах72:

1. В качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми73. Согласно п.6. ст.98 ГК РФ акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100%-ным государственным капиталом).

71 Астраханцев К. Е. Институциональные особенности управления государственными пакетами акций // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. №28. С.1.

72Капитал страны. Федеральное интернет-издание : URL : [сайт] : http://www.kapitalrus.ru/articles/article/224120 (дата обращения: 3.10.2013)

73Об акционерных обществах : ФЗ от 26.12.1995 №208-ФЗ, ст. 7, п.4 (действующая редакция). КонсультантПлюс [сайт] : URL: http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/ (дата обращения 3.10.2013)

75

2.Преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путём преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия74.

3.Приобретение акций уже существующих АО путём проведения сделок купли-продажи.

4.Приобретение акций путём внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т.д.) в уставные капиталы АО.

5.Приобретение акций путём конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества.

6.Возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций75.

Особой формой участия государства в управлении акционерными обществами можно считать специальное право – так называемую «золотую акцию», которая не предоставляет государству никаких имущественных прав, однако предоставляет право «вето» при принятии общими собраниями акционеров решений по ключевым вопросам функционирования АО.

Специальное право вводится в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

«Золотая акция» используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего ОАО. Решение о прекращении действия этого специального права принимается соответственно Правительством РФ или органами государственной власти субъектов Федерации, принявшими решение о его использовании76.

74О приватизации государственного и муниципального имущества : Ф3 от 21.12. 2001 г. №178-ФЗ, ст.37, п.1 (действующая редакция). Российская газета: [сайт] : URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html (дата обращения 3.10.2013)

75Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ ст. 80 (действующая редакция). Консультант плюс: [сайт]: URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/(дата обращения

3.10.2013)

76Кошкин В. И. Управление государственной собственностью. М .: ЭКМОС, 2002. С.381–382.

76

В условиях смены стратегии приватизации государственного имущества от массового процесса к пообъектному, основными целями управления государственными долями (пакетами акций) в АО являются77:

1.Предоставление товаров или услуг, которые не производились бы в рыночных условиях, поскольку эти товары являются общественными или их предоставление требует масштабных инвестиций;

2.Стимулирование развития отдельных отраслей экономики или отдельных регионов путем государственных инвестиций;

3.Предоставление товаров или услуг по цене ниже рыночной по причинам социального характера;

4.Предоставление рабочих мест и социального обеспечения;

5.Контроль над стратегически важными отраслями экономики по политическим мотивам;

6.Создание источника дохода для государственного бюджета из прибыли хозяйственного общества с участием государства (зачастую в форме государственной монополии, когда бюджет получает монопольную ренту).

7.Создание системы выигрышей для политиков и государственных служащих (в том числе через систему членства в советах директоров высоким вознаграждением).

Исходя из поставленных целей, необходимо решить следующие задачи:

1)классификация пакетов акций, закреплённых за государством, по признакам, определяющим специфику управления;

2)разработка и осуществление учёта государственных долей в АО;

3)защита прав собственников, в том числе миноритарных акционеров;

4)оптимизация количества объектов управления;

5)разработка критериев оценки эффективности управления государственными пакетами акций;

6)организация системы контроля за качеством управления.

Выделяют 4 основных принципа управления государственными пакетами акций. Во-первых, это пообъектное управление. В этом заключается существенное отличие государства как собственника пакетов акций различных АО от любого другого владельца пакетов ценных бумаг, который может управлять своим портфелем как единым объектом.

77 Макарова О. А. Правовое положение акционерных обществ с государственным участием // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. 2011. № 2.

77

Во-вторых, важнейшим принципом управления является детальная регламентация функционирования системы управления, порядка взаимодействия государственных органов и характера принимаемых управленческих решений.

С учётом масштаба процесса, существенными принципами управления государственными пакетами акций в АО должны стать комплексность и системность.

Вопросы владения и управления находящимися в государственной собственности акциями на современном этапе представляют немалый научнопрактический интерес, поскольку связаны с целым рядом нерешённых проблем. Одним из способов их решения является создание эффективной нормативноправовой базы.

Российское акционерное законодательство формировалось под влиянием происходящих в стране социально-экономических изменений и отражало складывающиеся общественные отношения78.

Представляется, что правовые нормы, касающиеся участия государства в корпоративных правоотношениях можно классифицировать следующим образом79:

■правовые нормы, составляющие приватизационное законодательство;

■правовые нормы, составляющие законодательство об акционерных обществах;

■правовые нормы, регулирующие вопросы управления хозяйственными обществами с государственным участием.

К первой категории правовых норм относятся положения Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Кроме этого приватизационное законодательство составляют другие нормативно-правовые акты, не противоречащие указанному Закону о приватизации.

Ко второму блоку относится соответствующие нормы Федерального закона от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах».

Третий блок состоит из многочисленных подзаконных нормативноправовых актов, регулирующих особенности и порядок управления хозяйственных обществ с участием государства. Кроме того, можно выделить

78 Макарова О. А. Законодательство об акционерных обществах с участием государственного акционера // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. 2009. №3. С.34.

79 Ливишина Н. М. Правовое регулирование участия государства в корпоративных правоотношениях : 2012. URL: http://corprf.ni/l 515/ (дата обращения 10.10.2013)

78

регулирование вопросов управления хозяйственными обществами в отдельных областях промышленности.

6.2 Модели управления государственными пакетами акций

Основной организационно-правовой формой приватизации в России являются акционерные общества, в капитале которых государство сохраняет определённую долю своего участия в виде пакетов акций. Данные предприятия принято относить к смешанной форме собственности. Это в свою очередь требует выработки такой модели управления государственными долями в АО, которая отвечала бы интересам государства.

Три основные модели управления государственными долями собственности в АО представлены в таблице 2.

Таблица 2 — Модели управления государственными долями собственности в АО80

80 Кошкин В. И. Управление государственной собственностью. М. : ЭКМОС, 2002. С.379–380.

79

-приватизация сопровождается выпуском специальных акций, оставшихся в собственности государства, ограничивавших права вновь созданных АО и являвшихся инструментом воздействия на общество

В Германии:

-чаще встречаются АО с исключительным участием государства и смешанные АО

-широко используется форма холдинга со смешанным участием частного капитала и государства

-деятельность АО регулируется отраслевыми министерствами

Во Франции:

-широко используется форма публичных корпораций

-распространена форма холдинга со смешанным участием частного капитала и государства

ВРоссии процесс становления оптимальной системы и модели

управления государственными долями в АО ещё не закончен. Поэтому наиболее актуальным задачам в области практического управления федеральной собственностью в России считаются:

■уточнение структуры и состава государственной собственности;

■формализацию целей, задач и принципов ее функционирования;

■определение критериев эффективности управления.

Стоит отметить, что важнейшие правовые и концептуальные основы управления государственной собственностью в России уже выработаны.

В российской практике участия государства в управлении предприятиями, имеющими государственный пакет акций, выделяются три основных механизма81:

1)представление интересов государства;

2)доверительное управление;

3)внесение государственных пакетов акций в уставные фонды (капиталы) организаций, находящихся под контролем государства, в том числе созданием холдинговых компаний.

Институт представителей государства в органах управления акционерных обществ впервые упоминается в государственных программах приватизации, а также указах Президента РФ, регулирующих приватизацию предприятий отдельных отраслей экономики. Законодательно этот механизм был оформлен с

81 Кузнецов П. В., Муравьев А. А. Механизмы участия государства в управлении акционерными обществами государственной и смешанной форм собственности в России // Вестник СПбГУ. 2002. № 8. С 56.

80

выходом Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. №1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой».

Согласно данному указу, представителями государства в акционерных обществах могут быть:

1)государственные служащие (на основании решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, соответствующих федеральных органов исполнительной власти либо Российского фонда федерального имущества (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом с 1 августа 2008 года));

2)иные граждане Российской Федерации (за исключением избранных в представительные органы государственной власти либо местного самоуправления) - на основании договоров на представление интересов государства, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.

В России подход государства к управлению акционерными обществами заключается в максимальном присутствии представителей государства в Совете директоров, а также в обязательном голосовании представителей по директивам82. Эти директивы, как правило, отражают согласованную позицию некоторых государственных органов, вовлечённых в осуществление контроля. К их числу обычно относятся Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство экономического развития, профильное министерство и в некоторых случая – аппарат Председателя Правительства или Администрация Президента.

Однако в настоящее время функционирование института государственных представителей нельзя признать удовлетворительным, что обусловлено наличием ряда проблем83:

— недостаток ресурсных возможностей федеральных органов власти для обеспечения качественного представления интересов государства во всех акционерных обществах с государственным участием в капитале;

82 Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции») : постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года №738 . КонсультантПлюс: [сайт] : URL: http://base.consuItant.ru/cons/cgi/onIine.cgi? req=doc;base=LAW;n=l09371 (дата обращения 15.10.2013)

83 Астраханцев К. Е. Институциональные особенности управления государственными пакетами акций // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. №28. С.3–4.

81

—излишняя «зарегламентированность» деятельности представителей государства;

—отсутствие системы чётких квалифицированных требований к государственным служащим, выдвигаемым для избрания (т.е. фактически назначаемым) в органы управления акционерных обществ.

Поэтому функции государственных представителей в российских государственных компаниях в большинстве своём сводятся к транслированию решений, принятых на более высоком уровне. Но в силу должностной иерархии либо по причине отсутствия мотивации они не принимают активного личного участия в выработке решений.

Однако изначально создание данного института было нацелено на укрепление государственного контроля и снижение риска коррупции за счёт того, что крупные сделки подлежат утверждению несколькими ведомствами. На практике же маловероятно, чтобы все вовлечённые ведомства имели общий интерес и были ориентированы прежде всего не на сохранение активов и социальной стабильности, а на рост стоимости акционерного капитала.

Действующее законодательство об акционерных обществах даёт государству как акционеру права, которые дифференцированы в зависимости от размера пакета акций, находящегося в государственной собственности. Основные права представлены в таблице 3.

Таблица 3 – Права акционера, обеспечиваемые определенной долей государства в акционерном капитале84

84 Астраханцев К. Е. Институциональные особенности управления государственными пакетами акций // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. №28. С.5–6.

82