4699

Для реализации любых целей доверительного управления наиболее простым и на первый взгляд эффективным было бы решение передачи функции доверительного управляющего действующим руководителям акционерного общества. Дело в том, что в их руках сосредоточена реальная власть в обществе, и поэтому они в состоянии реализовать любую поставленную перед ними цель доверительного управления. Однако передача действующим руководителям общества государственного (муниципального) пакета акций может усилить или даже абсолютизировать их власть в обществе. Вряд ли это будет соответствовать интересам собственника.

Пакеты принадлежащих государству акций могут быть переданы в доверительное управление коллективному доверительному управляющему, как профессионально работающему на рынке ценных бумаг, так и не являющемуся его профессиональным участником. В последнем случае возникает угроза нереализации договора доверительного управления из-за несоответствия сферы деятельности доверительного управляющего (вне рынка ценных бумаг) и объекта доверительного управления (ценные бумаги) 58.

По состоянию на 01.08.2013 г. в реестре федерального имущества содержится информация о 2333 акционерном обществе, акции которых находятся в федеральной собственности. При этом права Росимущества как акционера ограничены в отношении 988 организаций, в том числе: 316 АО – права акционера от имени Российской Федерации переданы иным федеральным органам исполнительной власти и госкорпорациям (например: Минобороны России, ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом» и др.) либо по таким АО заключён договор доверительного управления59.

Наиболее перспективным направлением управления госсобственностью в АО, где государство имеет 100% собственности или контрольный пакет, является передача государственных акций в доверительное управление непосредственному руководству акционерных предприятий, которое по итогам конкурса назначается на условиях контракта – «контрактная система».

58 Запорожан А. Я. Управление пакетами акций, входящих в состав государственной собственности // Научно-практический журнал Управленческое консультирование. 2008. №1. С. 32.

59Отчёт об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами («Золотой акции») по итогам 2012 года. Росимущество: [сайт] : URL: http://www.rosim.ru/about/reports/performance (Дата обращения 03.11.2013)

63

Механизм доверительного управления на контрактной основе функционирует следующим образом.

Претендент представляет на конкурс собственный инициативный бизнесплан развития предприятия: технического перевооружения, структурной перестройки производства, увеличения объёмов и улучшения качества выпускаемой продукции, снижения затрат и т.п.

Помимо типовых параметров бизнес-плана, государство в ряде случаев может заложить в условия конкурса дополнительные элементы, скажем, сохранение рабочих мест, поддержание и развитие социальной инфраструктуры, осуществление заданного объёма инвестиций.

Вариантом описываемой системы является порядок, при котором контракт заключается с несколькими управляющими: к участию в конкурсе предпринимательских проектов могут на равных условиях допускаться как отдельные граждане, так и их группы.

Впринятии окончательного решения об определении победителя конкурса важно учитывать два обстоятельства:

1) содержание и обоснованность предпринимательского проекта; 2) опыт и результаты прошлой работы претендента, знание отрасли и

конкретного производства.

Итак, по итогам конкурса выявляется победитель, с которым, согласно позициям его предпринимательского проекта, заключается контракт как с генеральным директором АО (если побеждает группа претендентов, контракт включает положение о формировании правления АО). Гендиректор в свою очередь заключает контракты с прочими управляющими высшего и среднего звена, как линейными, так и функциональными, самостоятельно подбирает управленческую команду.

Вконтракте (срок его действия зависит от масштаба поставленных в предпринимательском проекте задач) определяются обязанности руководителя по выполнению заявленного проекта и соответствующие дополнительные условия: пределы полномочий по доверительному управлению государственными акциями, параметры оплаты его труда и формы ответственности за невыполнение принятых на себя обязательств.

Конкурсы организуются и проводятся постоянно действующими комиссиями, формируемыми на базе соответствующих министерств с привлечением к этой работе представителей Росимущества, союзов предпринимателей, независимых экспертов и профсоюзов.

64

Если у государства нет контрольного пакета акций, конкурсная комиссия может формироваться из числа представителей наиболее крупных акционеров (трудовой коллектив рассматривается как один акционер). Группа членов комиссии, представляющая одного акционера, получает количество голосов, соответствующее доле в уставном капитале общества. Внутренняя позиция каждой группы в целом определяется её членами коллегиально, например, простым большинством голосов. Следует, однако, подчеркнуть, что в случае, когда государство не располагает контрольным пакетом акций, решение о проведении конкурса предпринимательских проектов должно быть предварительно принято общим собранием акционеров, именно собрание правомочно определить и организованный механизм проведения этих конкурсов.

Для успешного осуществления предпринимательского проекта руководителю предоставляется существенный объём полномочий и необходимый уровень автономии от органов государственного управления. Принадлежащие государству акции АО передаются назначенному по контракту непосредственному руководителю в доверительное управление (под залог или неограниченную имущественную ответственность): он получает тем самым соответствующее количество решающих голосов.

Органы государственного управления не вмешиваются в деятельность предприятия, сохраняя, однако, право вето по таким ключевым вопросам, как внесение изменений и дополнений в устав, принятие решений относительно изменения организационно-правовой формы, ликвидации и приватизации предприятия. Кроме того, органы государственного управления осуществляют контроль за финансовым состоянием предприятия и ходом выполнения предпринимательского проекта в порядке, определённом уставом АО.

Для России распространение таких отношений имеет особое значение, ибо служит эффективным инструментом развития предпринимательства на базе государственной собственности.

Организованная передача власти непосредственному руководству государственных АО имеет явные преимущества перед её трансформацией в пользу членов трудового коллектива или сторонних акционеров, владеющих незначительным пакетом акций общества (для частично приватизированных госпредприятий). В последнем случае в результате распыления акций среди мелких держателей вовсе не исключается неуправляемый переход власти к незаинтересованным лицам, при котором государство практически утрачивает

65

легитимные рычаги управления государственным имуществом (кроме возврата к командным методам руководства) и реальные возможности проведения целенаправленной политики в государственном секторе. Достоинством контрактного механизма является также то, что он и приспособлен к организационно-правовой структуре обычных АО и легко трансформируется в иные формы бизнеса 60.

Хотелось бы отметить тот факт, что так как ценные бумаги являются специфическим объектом доверительного управления, соответственно, это требует особого подхода к определению его правового закрепления. Статья 1025 ГК РФ предусматривает принятие специального закона о доверительном управлении ценными бумагами. Проект такого закона был подготовлен и направлен в Государственную думу, но принятие его откладывается.

Внастоящий момент основания, условия и порядок осуществления доверительного управления ценными бумагами определены лишь ведомственными нормативными актами: Федеральной службы по финансовым рынкам России и Центрального банка, что не является достаточной нормативной базой для управления таким особым объектом, как ценные бумаги.

Правовое регулирование отношений доверительного управления государственными пакетами акций осуществляется указами Президента РФ (от 30.09.1995 г. №986 и от 09.12.1996 г. №1660), принимаемыми в целях их исполнения постановлений Правительства РФ (от 07.08.1997 г. №989 и от 09.09.1999 г. №1024) – в отношении акций, находящихся в федеральной собственности, а также региональным законодательством, например (постановление Правительства Москвы от 07.12.2004 г. №843-ПП, закон СанктПетербурга от 30.06.2004 г. №334-51 с подзаконными актами) – в отношении акций, находящихся в собственности соответствующих субъектов Федерации.

Всвязи с наличием неурегулированных моментов в существующем законодательстве, разбросанностью по отдельным законам и подзаконным актам норм, регламентирующих доверительное управление ценными бумагами, неоднозначностью их толкования в процессе осуществления доверительного управления ценными бумагами возникают противоречия, затрудняющие его применение.

60 Кошкин В. И. Управление государственной собственностью : учебник / под ред. В. И. Кошкина. М. :

ЭКМОС, 2002. 354 с.

66

Таким образом, чтобы привести к единообразию процесс доверительного управления ценными бумагами, требуется принять соответствующий закон 61.

5.4 Государственно-частное партнёрство в системе управления государственной собственностью

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным государственно-частное партнёрство (ГЧП) стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социальноэкономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности62.

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) — совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях63.

ГЧП — форма коммерческого сотрудничества публичного (государственного или муниципального) и частного секторов в сферах, которые традиционно считались «зоной ответственности государства», — общественная инфраструктура, дорожное строительство, строительство трубопроводов, аэропорты, объекты здравоохранения и образования, жилищно-коммунальное хозяйство64.

ГЧП – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс

61 Запорожан А. Я. Управление пакетами акций, входящих в состав государственной собственности // Научно-практический журнал Управленческое консультирование. 2008. №1. С. 51.

62URL: http://ru.wikipedia.org/ / (дата обращения: 05.10.2013)

63URL: http://ru.wikipedia.org/ / (дата обращения: 05.10.2013)

64URL: http://dpr.ru/journal/journal_30_8.htm/ / (дата обращения: 20.10.2013)

67

является временным, поскольку создаётся на определённый срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает своё существование после его реализации65.

В числе базовых признаков государственно-частных партнёрств в узкой

общественную направленность;

•в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;

•финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях. Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов66.

Исходя из анализа мирового опыта, Международная ассоциация проектного финансирования (International Project Finance Association, IPFA)

выделяет три разновидности государственно-частного партнёрства.

1.Привлечение частного партнёра в предприятия, контролируемые государством, допускающее продажу как миноритарного, так и контрольного пакета акций.

2.Соглашения, по которым государство обязуется закупать у частного партнёра предоставляемые им высококачественные услуги на долгосрочной основе. Движущей силой таких соглашений является признание за частным сектором преимуществ в области финансового менеджмента и управления производством. Такие соглашения, как правило, включают обязательство частного партнёра не только по оказанию определённых услуг, но и его

ответственность за поддержание и реновацию передаваемых ему активов, а

65URL: http://www.strana-oz.ru/2004/6/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v-rossii-problemv-stanovleniya/

/(датаобращения: 20.10.2013)

66URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ / (дата обращения: 05.10.2013)

68

также создание новых активов, необходимых для поддержания качества предоставляемых услуг.

3. Партнёрские соглашения, в которых опыт частного партнёра и его финансовые возможности являются жизненно важными для проекта, предполагающего использование коммерческого потенциала государственных активов67.

Большинство экспертов в области государственно-частного партнёрства, выделяют следующие его формы:

-Контракт (административный договор) – эта форма ГЧП представляет собой договор, заключаемый между государством и частным партнёром на осуществление общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространёнными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. Такая форма партнёрства не предполагает передачи права собственности частному партнёру, обычно расходы по выполнению контракта несёт частный партнёр, а большую часть рисков несёт государство. Расходы бизнеса покрываются за счёт доли в доходе, прибыли или собираемых платежах. Система административных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти как за рубежом, так и в России.

-Аренда (в форме договора аренды и в форме лизинга). Как и в обычных гражданско-правовых отношениях, в ГЧП арендой является передача на определённых договором условиях частному партнёру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определённую плату. Особенностью аренды в международной практике ГЧП является то, что партнёрством признаются только такие арендные отношение, целью которых является создание общественных благ или услуг, а также реализация государственного интереса. В случае договора лизинга лизингополучатель, как и

вобычных гражданско-правовых отношениях, всегда имеет право выкупить используемое имущество.

-Особые экономические зоны – это определяемые Правительством

Российской Федерации территории РФ, которые наделяются особым

67 URL : http://www.rusarticles.com/upravlenie-statya/formv-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-

5197598.html/ /(дата обращения: 05.10.2013)

69

юридическим статусом и экономическими льготами для привлечения российских и зарубежных инвесторов в приоритетные для России отрасли.

- Концессия (концессионное соглашение) – специфическая форма отношений между государством и частным партнёром, подразумевающая, что концедент (государство или муниципальное образование) передаёт концессионеру (частный партнёр) право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей. Её особенность состоит в том, что государство или муниципальное образование, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнёра выполнять в течение определённого срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передаётся концессионеру.

Врамках концессии государство выступает не только как партнёр, но и как орган публичной власти. В этом качестве оно делегирует бизнесу часть своих властных функций и полномочий. Поэтому концессии требуют оформления соответствующего нормативно-правового акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав – не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный характер прав, предоставляемых государством концессионеру, заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

Вмировой практике концессионные договоры реализуются при помощи различных схем: ВОТ, ВТО, BOOT, ROT, BOMT, BOO и прочих. Самые распространённые из них :

ВОТ (Build, Operate, Transfer – строй, управляй, передавай) – это классический вариант концессионного договора, по нему концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию объекта за свой счёт и на свой риск. По истечении срока договора, достаточного для окупаемости вложенных средств, объект возвращается государству.

70

ВТО (Build, Transfer, Operate – строй, передавай, управляй) – в таком договоре концессионер сразу после завершения строительства передаёт объект в собственность государства, а уже после осуществляет его эксплуатацию с целью возмещения издержек и получения прибыли в соответствии с договором. Объект находится в пользовании бизнес-партнёра, но без передачи ему права владения.

BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строй, владей, управляй,

передавай). В этом случае бизнес-партнёр имеет право не только пользоваться, но и владеть объектом в течение срока соглашения и по истечении этого срока обязан вернуть объект государству. Некоторые страны используют также обратный BOOT, при котором государство финансирует и возводит объект, а затем передаёт его в доверительное управление частному партнёру, который по истечении времени может выкупить его в свою собственность.

BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer – строй, управляй, обслуживай,

передавай), это модификация схемы ВОТ, но акцент здесь делается на ответственности бизнес-партнёра за содержание и текущий ремонт объекта.

-Соглашение о разделе продукции – форма ГЧП, появившаяся в нашей стране одной из первых. В законе «О соглашениях о разделе продукции» прописано, что по соглашению о разделе продукции государство предоставляет частному партнёру «на возмездной основе и на определённый срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счёт и на свой риск». Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом во многом напоминает концессию. Но, если в концессиях, как уже было сказано выше, частному партнёру на правах собственности принадлежит вся произведённая продукция, то в соглашениях о разделе продукции частному партнёру принадлежит только её часть, другая часть переходит в собственность государства. Условия и порядок раздела продукции между партнёрами определяются в специальном соглашении. В мировой практике соглашения о разделе продукции наиболее часто используются в сфере нефтедобычи.

-Совместное предприятие – весьма распространённая форма государственно-частного партнёрства. Организационно-правовой формой партнёрства может быть как акционерное общество, акционерами которого являются органы государства и частные инвесторы, так и совместное предприятие с долевым участием сторон. Возможности частного партнёра по принятию самостоятельных решений определяются, как правило, размером доли

71

в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от её величины.

В совместных предприятиях любого типа, в отличие от остальных форм ГЧП, государство принимает непосредственное и постоянное участие в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнёра при такой форме ГЧП более ограничена, чем, например, в концессиях. При не достаточно продуманной организации управления СП со стороны государства или недостаточной компетенции государственных управляющих, эффективность деятельности партнёрства резко сокращается.

В последние годы появляются все новые и новые формы ГЧП, отвечающие различным задачам, встающим перед экономиками разных стран. Так же активно расширяются области применения различных форм ГЧП. Так, если традиционно концессионные соглашения применялись при сооружении инфраструктурных объектов и объектов ЖКХ, то в настоящее время концессии всё чаще применяются в таких сферах, как национальная оборона, образование и телевидение.

Каждая из форм государственно-частного партнёрства предполагает различное соотношение прав собственности и принимаемых рисков для каждого из партнёров68.

В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП, можно назвать:

•договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.

•Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

•Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

•Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

•Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;

68 URL : http://wwwTusarticlesxom/upravlenie-statyayformy-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-

5197598.html/ /(дата обращения: 05.10.2013)

72