4552

71

Международные институты общей компетенции призваны создавать в мире в целом и на отдельных континентах климат сотрудничества и взаимопомощи в решении стоящих перед человечеством задач, в частности в осуждении и бойкоте диктаторских режимов, международном сотрудничестве в борьбе с нарушениями прав и свобод человека.

Во-вторых, может срабатывать психологический фактор: люди, как правило, больше доверяют международным институтам, независимым от правительств отдельных государств и обеспечивающим большую объективность при рассмотрении жалоб, чем своим национальным судам. Поэтому естественно их желание обойти волокиту в национальных судах и сразу же обратиться за поддержкой в международные инстанции.

Международная система защиты прав и свобод человека достаточно широка и сложна: международные суды, трибуналы, институты контроля, создаваемые для проверки реализации каждого международного соглашения о правах и свободах человека. Международные правозащитные институты выполняют разные функции: информационную, исследовательскую, примирительную, а также функции вынесения решений и наложения санкций. Есть институты для выполнения отдельных функций, а есть и такие, которые осуществляют все перечисленные функции одновременно. Одни из этих институтов собирают информацию о положении дел с правами человека в различных частях мира, составляют доклады, публикуют ежегодники прав человека. Другие создаются специально для изучения состояния дел в конкретных правозащитных областях (Комиссии по статусу женщин, Комиссии по устранению расовой дискриминации, Комитет по правам человека и др.). Такие специальные органы существуют в ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и других организациях.

В силу специфики субъектов международного права, число институтов, наделённых правом выносить решения, весьма ограниченно, хотя заметна тенденция к их постепенному увеличению. К числу таковых можно отнести Европейский и Межамериканский суды по правам человека. Даже считающийся самым действенным Европейский суд по правам человека может накладывать санкции только в плане возмещения материального ущерба жертве нарушения прав человека. Лишь в 90-х гг. ХХ в. начали предприниматься попытки воссоздания неких аналогов Нюрнбергского трибунала (по Руанде, по Югославии и т.д.), правовая основа которых весьма спорна, ибо Устав ООН не предусматривает создания таковых. Нормы взаимоотношений между государствами в области прав человека сформулированы и конкретизированы в Декларации о защите прав человека и

72

принципах невмешательства во внутренние дела государств, принятой Институтом международного права 13 сентября 1989 года. Этот документ исходит из бесспорного постулата о том, что права человека являются прямым выражением достоинства человеческой личности. Их защита отвечает интересам всех государств, а потому требует дальнейшего расширения солидарных действий для обеспечения этих прав во всём мире. В случаях нарушения прав человека в том или ином государстве члены ООН имеют право предпринимать индивидуальные или коллективные дипломатические, экономические и другие меры, исключающие применение вооружённой силы, в отношении государства-нарушителя своих обязательств. Такие меры не должны рассматриваться как незаконное вмешательство во внутренние дела других государств (ст. 2). Меры по обеспечению коллективной защиты прав обоснованы, когда они предпринимаются в ответ на серьёзные нарушения этих прав или когда нарушаются права и свободы, которые не должны быть попраны ни при каких обстоятельствах. Представление по дипломатическим каналам или устное выражение государствами озабоченности в связи с нарушением прав человека или неодобрение подобных действий являются необходимыми и законными при всех обстоятельствах.

Из всех вышеуказанных международных правозащитных институтов, в силу ограниченности объёма настоящего пособия, остановимся на характеристике двух – правовой регламентации деятельности Комитета по правам человека ООН и Европейского Суда по правам человека.

§ 4.1. Комитет по правам человека ООН

Комитет по правам человека ООН является высшим наблюдательным органом по международному Пакту о гражданских и политических правах (ПГПП). Он состоит из восемнадцати членов-граждан участвующих в пакте государств, обладающих высокими нравственными качествами, признанной компетентностью в области прав человека и достаточным юридическим опытом.

Каждое государство, участвующее в пакте, вправе выдвигать до двух кандидатов в члены комитета из числа своих граждан. Генеральный секретарь ООН составляет единый список всех предложенных таким образом лиц в алфавитном порядке и представляет этот список участвующим в пакте государствам в качестве бюллетеня для тайного голосования. Избранными в комитет считаются лица, чьи кандидатуры получили абсолютное большинство голосов присутствующих и голосующих представителей государств-участников. При этом члены Ко-

73

митета по правам человека, как и других комитетов, избираются в личном качестве как эксперты, а не как представители государств.

Вкомитет не может входить более одного гражданина одного и того же государства. Поскольку число членов комитета меньше числа участвующих в пакте государств, то «при выборах в комитет принимаются во внимание справедливое географическое распределение членов и представительство различных форм цивилизации и основных юридических систем» (ст. 31 ПГПП). Таким же образом заполняются и вакансии, образующиеся в период работы комитета в результате отставок, исключения или смерти членов комитета. Избранный на вакантное место член комитета занимает должность не 4 года, как обычно, а только оставшуюся часть срока полномочий члена, который освободил место в комитете. Каждый член комитета делает торжественное заявление на открытом заседании комитета о том, что он будет осуществлять свои функции беспристрастно и добросовестно. Назначение Комитета по правам человека ООН, согласно Факультативному протоколу к Пакту о гражданских и политических правах, состоит в рассмотрении индивидуальных жалоб. Именно в соответствии с указанным протоколом была разработана процедура такого рассмотрения жалоб. Названный комитет стал одним из первых органов, созданных на основании международных соглашений для рассмотрения индивидуальных жалоб.

Согласно Факультативному протоколу, каждое государство-участник признаёт компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от находящихся под его юрисдикцией лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушений данным государством любого из прав, изложенных в Пакте. Комитет, получив жалобу, сначала решает вопрос о её приемлемости. Только в том случае, если жалоба признана приемлемой, она рассматривается по существу. Автором жалобы должна быть жертва нарушения прав человека или её уполномоченный представитель. Анонимные жалобы не принимаются. Жалоба должна быть написана по существу дела, без лишних эмоций и не содержать оскорбительных выражений. Иначе Комитет может признать, что заявитель злоупотребил правом на представление жалобы, и объявить её неприемлемой.

Всоответствии со ст. 1 Факультативного протокола жалоба будет признана приемлемой только в том случае, если нарушение прав состоялось после вступления в силу Пакта и Факультативного протокола для государства, под юрисдикцией которого находится заявитель. Заявление-жалоба должна обязательно содержать ссылку на статьи Пакта, которые нарушены, а не на национальное законодательство. Комитет – это не апелляционный, а международный орган. В

74

обращении также надо указать, рассматривается ли она одновременно в других международных органах. Комитет не примет обращение к рассмотрению, пока не удостоверится, что данный вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

До обращения в Комитет должны быть исчерпаны все доступные средства правовой защиты. Это означает, что до направления заявления в Комитет надо добиваться восстановления нарушенных прав путём обращения в национальные суды и иные государственные органы. Это требование не является абсолютным. Комитет неоднократно заявлял, что правило об исчерпании всех средств правовой защиты применяется только тогда, когда такие средства в государстве доступны и эффективны и государство сознательно не затягивает решение вопроса. Если Комитет найдёт жалобу приемлемой, он доводит её содержание до сведения государства, которое, по утверждению заявителя, нарушило положение Пакта. Получившее уведомление государство должно в течение шести месяцев представить Комитету письменное объяснение или информацию, разъясняющую позицию государства, а также информировать его о любых принятых мерах.

После получения жалобы Комитет может до рассмотрения её по существу немедленно принять временные меры срочного характера. Такие меры применяются, если в обращении речь идёт о скором приведении в исполнение приговора о смертной казни, а заявитель утверждает, что он был лишён права на справедливый суд. Временные меры могут быть также приняты, если в обращении речь идёт о депортации или выдаче.

После объявления жалобы приемлемой и получения соответствующей информации от государства Комитет рассматривает обращение в конфиденциальном порядке на своих закрытых заседаниях. Все рабочие документы Комитета также конфиденциальны, если он не примет иного решения, которое базируется исключительно на основе предоставленной ему сторонами письменной информации. После рассмотрения жалобы по существу и исследования всей письменной документации Комитет принимает решение, которое объявляется публично

ипубликуется в ежегодном докладе Комитета Генеральной Ассамблеи ООН.

Всвоём решении Комитет может рекомендовать государству предпринять меры для восстановления нарушенных прав, отменить или смягчить несправедливый приговор, освободить заключённого из тюрьмы, предоставить ему денежную компенсацию и т.д. Для контроля за выполнением своих решений Комитет назначает Специального докладчика, который вступает в диалог с соответствующим государством, запрашивает у него нужную информацию и предпринимает

75

необходимые действия. В исключительных случаях Специальный докладчик может посетить соответствующую страну в целях выяснения положения с выполнением решений Комитета.

Решения Комитета носят рекомендательный, а не обязательный для государства характер. Тем не менее подавляющее большинство решений Комитета государствами выполняется. Согласно ст. 40 ПГПП, участвующие в нём государства обязаны представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в названном пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав: а) в течение одного года после вступления в силу настоящего пакта в отношении соответствующих государств-участников; б) после этого во всех случаях, когда того потребует Комитет. Все доклады представляются на имя Генерального секретаря ООН, который направляет их в Комитет по правам человека для изучения. После консультаций с этим комитетом он может направить заинтересованным специализированным учреждениям ООН те части докладов, которые могут относиться к сфере их компетенции.

Комитет по правам человека изучает все полученные материалы и составляет свои обобщённые доклады, которые представляются всем участвующим в пакте государствам. Он может также высказать им замечания, какие сочтёт целесообразными. Комитет вправе препроводить в ЭКОСОС эти замечания вместе с экземплярами докладов, полученных им от участвующих в пакте государств. Эти государства, в свою очередь, вправе представить Комитету свои соображения по любым из высказанных им замечаний.

Статьи 41 – 42 ПГПП предусматривают особые процедуры рассмотрения сообщений в случаях, когда участвующие в нём государства заявляют о признании ими компетенции комитета получать и рассматривать сообщения о том, что ка- кое-либо государство-участник утверждает, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по настоящему пакту. В таких случаях могут быть созданы специальные согласительные комиссии, члены которых будут изучать проблемы прав и свобод человека на местах.

Ежегодно Комитет по правам человека через экономический и социальный совет представляет Генеральной Ассамблее ООН доклад о своей работе.

Контроль за выполнением положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах возложен непосредственно на ЭКОСОС ООН. В 1985 г. для

76

контроля за практическим выполнением данного Пакта он учредил в своей структуре Комитет по экономическим, социальным и культурным правам34.

Комитет по правам человека начал свою работу в соответствии с Факультативным протоколом в 1977 году. С тех пор и до конца 2003 г. он признал приемлемыми и зарегистрировал для рассмотрения свыше тысячи жалоб. В более 300 из них он нашёл нарушения статей Пакта35.

§ 4.2. Европейский Суд по правам человека

Европейский Суд по правам человека является независимым международным судебным органом. Функции ЕСЧП определены ст. 45 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свободах 1950 года. Он учреждён в 1959 г. после того, как восемь стран Совета Европы выступили с заявлением о том, что они принимают его юрисдикцию.

Российская Федерация ратифицировала названную Конвенцию Федеральным законом от 30 марта 1998 г., а 5 мая того же года Конвенция вступила в силу на территории нашего государства, что свидетельствовало о закреплении за российскими гражданами и лицами, находящимися под юрисдикцией России, права обращаться в институты, учреждённые Конвенцией. В соответствии с данной Конвенцией, содержащей перечень гражданских и политических прав и свобод и устанавливающей механизм контроля за выполнением взятых на себя государством обязательств, заявители (лица, группы лиц, неправительственные организации) могут подать заявление о предполагаемом нарушении государствомучастником прав, гарантируемых Конвенцией. Временной точкой отсчёта при определении приемлемости направленной в Суд жалобы является дата вступления Конвенции в силу для конкретного государства. Каждая страна-участник Конвенции представлена в Суде одним представителем, избираемым Парламентской ассамблеей Совета Европы из числа лиц, обладающих высокими моральными качествами, должной компетенцией и квалификацией. Каждая страна вправе представить список из двух таких лиц, из которых Парламентская ассамблея выбирает одного. Страна может включить в свой список авторитетных юристов из числа граждан других государств. Судьи избираются сроком на шесть лет. Треть состава переизбирается через каждые три года. До 1998 г. судьи

34См. : Мутагиров Д. З. Права и свободы человека : учеб.пособ. М. : Университетская книга, Логос, 2006.

С. 536 – 538.

35Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. чл.-корр. РАН, д-р юрид. наук. Е. А. Лукашёва. М. : Норма, 2005. С. 309.

77

Европейского Суда по правам человека не получали определённого жалованья, встречались в Страсбурге лишь эпизодически, но обладали дипломатическими привилегиями и иммунитетом. Рассмотрение дела в Комитете министров и в Суде начиналось с доклада члена комиссии о сути дела. Первоначально член комиссии представлял в Суде одновременно и комиссию, и заявителя, однако позже заявитель получил право непосредственно обращаться в Европейский Суд по правам человека36. Поступившие в Суд дела рассматриваются в присутствии заявителя, назначаемого Судом адвоката, представителя государства и члена(ов) комиссии. Процедура Суда имеет юридический характер и должна быть публичной. Однако в целях защиты права на частную жизнь и по просьбе сторон слушания могут проводиться в камерах с ограниченным числом лиц.

Суд назначает палату из нескольких судей для проверки дела. Если речь идёт о толковании тех или иных положений Конвенции и приложений к ней, вопрос решается Пленумом Суда. В качестве иска служит доклад комиссии. После его оглашения членом комиссии заявитель и представитель правительства могут подавать ему записки с дополнительными соображениями, которые должны быть учтены в дополнительном письменном ходатайстве Суду. Члены Суда задают вопросы сторонам тяжбы по вновь возникающим вопросам. Суд вправе решить дело и без слушаний. Все решения принимаются большинством голосов. В случае равного разделения голосов голос председателя становится решающим.

Согласно ст. 54 Европейской конвенции 1950 г., за выполнением постановлений Суда следит Комитет министров. Когда Суд устанавливает факт нарушения Конвенции и выносит решение о компенсации жертве, Комитет министров приглашает представителя государства, информирует его о вынесенном Судом решении, а также просит сообщить о принятых государством мерах по реализации этого решения. Особенно возрастает роль Комитета министров как арбитражного института при рассмотрении жалоб одних членов СЕ на других. Суд имеет свою канцелярию, процедуры, пользуется услугами референтов. В соответствии со ст. 32 11-го Протокола в компетенцию Суда входят все вопросы, касающиеся толкования и применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней, которые могут быть переданы ему индивидуально, государствами или Комитетом министров. Поступившие в Суд дела рассматриваются в комитетах в составе трёх судей, в палатах в составе семи судей и в Большой палате в составе семнадцати судей. В состав Большой палаты

36 См. : Мутагиров Д. З. Указ.раб. С. 522 – 523.

78

входит председатель Суда, его заместители, председатели палат и другие члены Суда, назначенные в соответствии с регламентом Суда. Палаты Суда на определённый срок образуют комитеты. В тех случаях, когда дело передаётся в Большую палату, в её заседаниях не должен участвовать ни один из судей палаты, вынесшей постановление, за исключением председателя этой палаты и судьи от соответствующего государства-члена.

Согласно ст. 28 Протокола, комитет Суда может единогласным решением объявить неприемлемой любую индивидуальную жалобу, поданную в соответствии с положениями ст. 34, или вычеркнуть её из списка подлежащих рассмотрению дел, если такое решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы. Это решение является окончательным. Если комитету не удалось принять никакого решения о поступившем деле, оно может выноситься палатой. Согласно ст. 33 Протокола, любая страна-участница Евроконвенции может передать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции и протоколов к ней другой страной. Решение о приемлемости жалобы государства и по существу этого дела выносится палатой Суда.

Большая палата выносит решения по жалобам индивидуумов и государств, когда какая-либо из палат передаёт дела на её рассмотрение или когда дело направлено ей в соответствии с положениями ст. 43.

Решения палат становятся окончательными, если: а) стороны заявляют, что не будут обращаться с прошением о направлении дела в Большую палату; б) через три месяца после вынесения постановления отсутствует прошение о направлении дела в Большую палату; в) если комитет Большой палаты отклоняет прошение о направлении дела, согласно положениям ст. 43.

Постановление Суда направляется Комитету министров, который, как отмечалось выше, осуществляет надзор за его исполнением. Ратифицировавшие протокол государства обязуются исполнять постановления Суда по делам, сторонами которых они являются (ст. 46).

Вначале Европейский Суд по правам человека работал очень медленно. В течение первых 17 лет своей деятельности он рассматривал примерно по одному делу в год, а в течение трёх лет (с 1962 г. по лето 1965 г.) – ни одного. Встал даже вопрос о том, есть ли смысл существования такого органа. Но затем деятельность Суда несколько активизировалась. В период с 1976 по 1986 гг. он рассмотрел 102 дела. При этом следует иметь в виду, что темпы рассмотрения дел никак не зависели от самого Суда. Он не мог рассматривать дела, не прошедшие через комиссию. Только после вступления в силу протокола № 9 к Европейской кон-

79

венции 1950 г., подписанного в Риме 9 ноября 1990 г., право обращаться в Суд получили индивиды. Анализируя характер жалоб российских граждан в Европейский Суд по правам человека, член этого Суда А.И. Ковлер в феврале 2000 г. отметил следующие особенности: 1) основная часть жалоб касается споров по поводу пенсий, однако большинство их поступило до ратификации Евроконвенции Россией, поэтому они были отложены по формальным причинам из-за неприемлемости по критерию времени; 2) жалобы на нарушение ст. 6 Европейской конвенции: несправедливость суда, процессуальные нарушения; 3) жалобы «на пренебрежительное отношение судов к тяжбущимся»; 4) многие жалобы связаны со свободой совести, когда «районные суды самостоятельно решают, является данная секта «тоталитарной» или нет»; 5) многие жалобы отклоняются по причине правовой безграмотности заявителей.

К августу 2000 г. в Европейский Суд по правам человека поступило около 3000 жалоб против России, лишь 18 из которых (относящиеся в основном к сфере гражданского права) было нотифицировано, то есть принято к рассмотрению37. С мая 1998 г. в ЕСПЧ поступило более 10 тысяч жалоб на Россию, из них более 4 200 в силу различных причин были отклонены, около 100 жалоб были переданы российским властям, шесть жалоб были признаны приемлемыми, были вынесены два решения по существу38. В частности, решения были вынесены по делу «Бурдов против России» (жалоба на неисполнение решений местного суда относительно невыплаты ежемесячной компенсации за участие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС) и по делу «Калашников против России» (жалоба на жестокое обращение во время досудебного содержания под стражей и длительность уголовного разбирательства)39.

В настоящее время Россия занимает первое место по количеству жалоб в Европейский Суд по правам человека, где уже приняты решения по ряду жалоб против Российской Федерации (Кормачёва, Плаксин, Посохов, Ракевич, Рябых, Смирновы, Тимофеев). В решениях Европейского Суда по правам человека, вынесенных по обращениям российских граждан, были признаны следующие нарушения: 1) п. 1 ст. 6 Конвенции: право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона; 2) п. 1, 3, 4 ст. 5 Конвенции: право на свободу и личную неприкосновенность; 3) ст. 13 Конвенции: право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было со-

37Цит. по кн. : Глушкова С. И. Права человека в России : учеб. пособ. М. : Юристъ, 2005. С. 429.

38Там же. С. 430.

39Там же.

80

вершено лицами, действовавшими в официальном качестве; 4) ст. 3 Конвенции: запрет пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; 5) ст. 8 Конвенции: право на уважение личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции; 6) ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции: право на уважение собственности каждого физического или юридического лица. В связи с тем, что значительное число жалоб против Российской Федерации было признано неприемлемым из-за типичных ошибок заявителей, Секретариат Европейского Суда подготовил «Пояснительную записку» для желающих обратиться в ЕСПЧ. В частности, в Дополнении к «Пояснительной записке» отмечается следующее:

1.«Суд не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к национальным судам и не может отменять или изменять решения, вынесенные по делу»40.

2.Конвенция не гарантирует социально-экономических прав (права на труд, получение жилья, поддержание определённого уровня жизни, в том числе на выплату пенсий или пособий).

3.Суд гарантирует только право беспрепятственного пользования существующей собственностью, но не право на приобретение собственности.

4.Суд рассматривает жалобы только на действия органов публичной власти,

ане частных лиц или компаний41.

Важнейшим условием конституционной гарантии защиты основных прав граждан Российской Федерации в межгосударственных органах является наличие соответствующего договора, подписанного Россией.

В настоящее время Российской Федерацией подписаны и ратифицированы следующие договоры (конвенции) Совета Европы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.; Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.; Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.; Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 г.; Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г.; Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г.; Европейская культурная конвенция от 19 декабря 1954 г.; Европейская конвенция об эквивалентности

40Дополнение к Пояснительной записке для желающих обратиться в Европейский Суд по правам человека. Страсбург, 2002. С. 1.

41Там же. С. 2.