4552

41

Вцелом понятно стремление человека прибегнуть к защите главы государства (особенно это понятно в ситуации, когда правовые институты в России действуют ещё весьма слабо, когда традиционный чиновничий произвол не изжит). Но возникает вопрос: действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Конечно же, нет.

Вином случае деятельность Президента была бы парализована, он стал бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и других государственных структур. Чем вызвана необходимость конституционного закрепления данной формулы и что она означает?

Важнейшие прерогативы президентской власти исходят из признания того, что правовые нормы, даже обладающие высшей юридической силой, сами по себе ещё не обеспечивают поддержание правовой системы в режиме эффективной стабильности, особенно когда это касается самой государственной власти. В то же время ущерб, который может быть нанесён обществу обладателем властных полномочий в случае его «неповиновения праву», несравненно более значителен. Вплоть до того, что под угрозой могут оказаться суверенитет, независимость, целостность государства, гражданский мир, основные демократические ценности. Именно поэтому современная цивилизация не отказалась от древнего принципа единоличного охранителя основ существующего порядка.

Вот почему этот принцип восприняла и новая российская Конституция, обеспечив Президента полномочиями, необходимыми для выполнения им своих функций, направленных на охрану самых существенных ценностей общества, среди которых права и свободы человека. В перечень полномочий, обеспечивающих охрану этих ценностей, входят право введения при определённых условиях военного и чрезвычайного положений, использование согласительных процедур в спорах между органами власти, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, принятие решения об отставке федерального Правительства.

Смысл рассматриваемой формулы заключается в следующем.

Во-первых, Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством.

Каждый из государственных органов в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые также направлены на защиту прав и свобод личности. Однако любой из этих институтов обеспечивает действие Конституции лишь частично. Только перед Президентом ставится задача обеспечить устойчивость государства в целом и другие атрибутивные его свойства. При этих условиях все

42

иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

Во-вторых, Президент главенствует в государственной системе. Речь идёт не

оего монархической роли, не о праве принимать к своему рассмотрению любой вопрос, подменяя законодательную, исполнительную, судебную ветви власти, а

ороли обеспечителя условий, при которых все эти институты власти способны выполнять своё предназначение, а также о роли верховного контролёра, следящего за тем, чтобы ни один институт власти не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия. Конечно, Президент и сам не должен выходить за пределы Конституции. Не случайно выполнение задач, перечисленных в ч. 2 ст. 80 Конституции России ограничено рамками установленного порядка. Вместе с тем глобальность самой задачи сохранения государственности вследствие возможной угрозы, непредсказуемость характера этой угрозы обусловливают невозможность какогото жёсткого регулирования, абсолютной юридической конкретизации средств и методов, применяемых президентом для ликвидации такой угрозы.

Подтверждение этому дано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П в связи с проверкой конституционности ряда решений Президента Российской Федерации, направленных на разрешение кризиса в Чеченской Республике. В частности, Конституционный Суд заявил, что в случаях, когда понятие «в установленном порядке» не детализировано, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам России18.

Важно заметить, что на практике не исключены отдельные акты Президента, сомнительные с конституционной точки зрения (например, противоречащие ка- кому-либо закону), как не исключены такие акты любой иной структуры власти. В этих случаях мы наблюдаем одно из проявлений системы разделения властей, когда судебная власть осуществляет правовую коррекцию актов других ветвей власти. И здесь Президент как раз гарантирует такую возможность, то есть нормальный режим установленного Конституцией порядка.

В-третьих, действия Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина тесно связаны с его гарантиями самой Конституции. В конечном итоге и суверенитет, и целостность государства предназначены именно для обеспечения

18 См. : Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.

43

в полном объёме прав и свобод человека. В упомянутом решении Конституционного Суда об этом прямо сказано: «Государственная целостность – важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод». На это следует обратить внимание, поскольку нередко наблюдается стремление разорвать единую конституционную ткань, противопоставить одни конституционные ценности другим. Сказанное даёт возможность сделать вывод о наличии обязанности Президента не только по непосредственной защите, восстановлению нарушенных прав и свобод конкретных людей (хотя для этого существуют специализированные государственные структуры), но и по обеспечению условий, при которых и осуществление, и охрана, и защита этих прав и свобод могут быть реальными, то есть условий полноценного конституционного порядка.

Кроме средств конституционного контроля и конституционного надзора, в сфере обеспечения прав и свобод личности Президент осуществляет ряд специальных полномочий. В частности, к ведению главы государства отнесены вопро-

сы гражданства и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89 Кон-

ституции РФ). Федеральный закон 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» возлагает на Президента принятие в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства, а также решение вопросов, связанных с выходом из российского гражданства. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. В соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции РФ Президент

награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почётные звания Российской Федерации, высшие воинские и специальные звания.

Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации. Положение определяет, что государственными наградами являются: звание героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почётные звания Российской Федерации.

Президент издаёт указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте РФ для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан; образует Управление Президента РФ по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государствен-

44

ных наград. Президент осуществляет помилование (п. «в» ст.89 Конституции РФ). Помилование – высший акт гуманности в отношении конкретного физического лица, осуждённого за преступление. Лицо, освобождается от дальнейшего отбытия наказания, либо наказание сокращается или заменяется более мягким наказанием. Названные полномочия осуществляет исключительно глава государства. Относительно недолгая практика функционирования в России института президентства свидетельствует о том, что не все действия российских президентов как гаранта прав и свобод человека и гражданина соответствуют смыслу рассматриваемой конституционной формулы. В условиях отсутствия законодательной базы для проведения приватизации государственного имущества первый Президент России решал эту проблему собственными указами. Следствием такой приватизации стало немыслимое перераспределение общенационального богатства в пользу отдельных весьма предприимчивых лиц, исключившее право собственности на него основной массы населения страны.

Примером позитивных действий Президента РФ стало решение Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о защите прав российских граждан, входящих в контингент миротворческих сил ООН в Южной Осетии, в ходе военной агрессии Грузии против населения этой территории. Несогласие мирового сообщества с предпринятыми Россией шагами не меняет правомерности её действий.

Реализация полномочий Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина в строгом соответствии с его конституционным статусом зависит от многих обстоятельств. Влияние главы государства на деятельность государственных чиновников, соблюдение ими законности в сфере прав человека, несомненно, позволит укрепить государственный аппарат, обеспечит надёжное осуществление принципа приоритета прав человека как высшей ценности.

§ 2.3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Во всех случаях, когда возникает конфликт между государством и гражданами, арбитром должен стать не чисто политический, а, как минимум, социальнополитический институт. Во всяком случае, этот орган должен находиться на равном удалении от всех ветвей государственной власти и быть выборным. Близкий к этому вариант был найден в начале ХIX в. в лице так называемого омбудсмана (от швед.umbud + man – «сила, авторитет, лицо, являющееся пере-

45

водчиком или представителем других людей»). В современном языке утвердилось английское произношение этого слова – омбудсмен. Это лицо, уполномоченное представительным органом охранять права и свободы человека и осуществлять контроль над должностными лицами государства на предмет соблюдения ими государственных и международных актов без права изменения принятых последними решений. Омбудсмен назначается парламентом, но сам парламент не имеет права вмешиваться в его деятельность. Сейчас омбудсмен как конституционный институт существует во многих странах мира. В России аналог этого института появился только в 90-х гг. прошлого столетия в лице уполномоченного от выборного органа (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) по правам человека19.

При всех различиях моделей омбудсмена последний является несудебным органом, независимым от исполнительной власти, в который гражданин может обратиться со своей жалобой на публичные власти на безвозмездной основе. Для рассмотрения этих жалоб омбудсмен располагает властью расследования, внесения рекомендаций, предложений, оказания давления, исключая власть принимать решения, производить отмену или замену законов, чиновников и т.п.

Для парламента рассматриваемый институт служит средством контроля за исполнительной властью, выполняя, прежде всего обязанность защиты фундаментальных прав и свобод граждан. Наряду с этим парламентские омбудсмены могут заниматься некоторыми вопросами по собственной инициативе, пользуясь широкой известностью и народным доверием.

В России идея создания института омбудсмена впервые официально была провозглашена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года. В соответствии с этим документом предполагалось создание должности Парламентского Уполномоченного по правам человека, назначаемого Верховным Советом на 5 лет и обладающего депутатской неприкосновенностью. Однако сама должность Уполномоченного по правам человека была учреждена лишь в 1993 г. в соответствии с действующей Конституцией РФ. Ещё не был принят специальный закон об Уполномоченном по правам человека. Государственная Дума назначила на эту должность известного правозащитника С.А. Ковалёва.

19 См. : Институт омбудсмена : утраченные иллюзии // Адвокат. 2000. № 2. С. 17; Бойцова В., Бойцова Л. Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития. М., 1992; Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / под ред. А. Сунгурова. СПб., 1999.

46

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят 25 декабря 1996 г. Государственной Думой, одобрен 12 февраля 1997 г. Советом Федерации, 26 февраля 1997 г. подписан Президентом РФ, 4 марта 1997 г. официально опубликован и вступил в силу. Однако лишь год спустя, 22 мая 1998 г., Государственная Дума большинством голосов назначила на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации депутата Государственной Думы О.О. Миронова. В настоящее время эту должность занимает В.П. Лукин.

В соответствии с названным Законом институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был учреждён в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1). Уполномоченный назначается на должность и освобождается от неё Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием (ст. 2). На эту должность может быть назначено лицо, которое является гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты (ст. 6). Кандидатов на эту должность могут предлагать Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в нижней палате парламента (ст. 6, 7). После назначения Уполномоченного на должность он обязан принести присягу: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести». Уполномоченный независим и неподотчётен государственным органам и должностным лицам. Его деятельность может быть приостановлена или прекращена при введении чрезвычайного или военного положения на всей территории России или на её части.

Уполномоченный имеет право: 1) беспрепятственно посещать органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения; 2) проверять деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц; 3) быть безотлагательно принятым должностными лицами органов власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций незави-

47

симо от форм собственности, руководителями общественных объединений, военачальниками и администрацией мест принудительного содержания; 4) ознакомиться с уголовными, гражданскими и административными делами, включая прекращённые; посылать запросы для получения необходимых документов и материалов. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Уполномоченный принимает и рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал их в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятыми по его жалобе решениями. Исключением являются жалобы на решения палат парламента и законодательных органов субъектов Федерации, которые Уполномоченный не рассматривает.

Жалоба должна быть представлена Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

В жалобе заявитель обязан указать фамилию, имя, отчество, адрес; изложить существо решений или действий (бездействия), которые нарушили его права и свободы. К жалобе необходимо приложить копии решений, принятых по жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Уполномоченный при получении жалобы имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу; 3) отказать в принятии жалобы к рассмотрению; 4) объяснить заявителю средства для защиты своих прав и свобод. В любом из указанных случаев Уполномоченный обязан в десятидневный срок уведомить заявителя о своём решении. Если жалоба принята к рассмотрению, Уполномоченный имеет право: 1) обратиться с заявлением в суд; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства или уголовного дела; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения суда; 4) обратиться с жалобой в Конституционный Суд; 5) изложить свои аргументы должностному лицу, которое имеет право вносить протесты и присутствовать при рассмотрении дел в порядке надзора.

48

Уполномоченный ежегодно готовит доклады о своей деятельности, которые направляет Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору Российской Федерации. Уполномоченный имеет право выступать на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав человека.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются: 1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; 2) подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; 3) развитие международного сотрудничества в области прав человека; 4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; 5) обращение в суды общей юрисдикции и Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан; 6) информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации и т.п. Наряду с этим одним из направлений деятельности Уполномоченного является взаимодействие с общественным Советом при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, аналогичными структурами в субъектах Федерации. Данные советы в настоящее время действуют в 55 субъектах Федерации.

В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации действуют следующие структурные подразделения: Экспертный совет, три управления (Управление по восстановлению прав граждан, Управление правового просвещения, информации и внешних связей, Организационно-хозяйственное управление) и 15 секций (конституционного и административного права, гражданского и жилищного законодательства, трудового законодательства, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права; по делам военнослужащих, ветеранов военной службы и инвалидов войн; по делам беженцев и вынужденных переселенцев; по связям с субъектами Российской Федерации и неправительственными объединениями (НПО); правового обеспечения и защиты прав граждан на свободу совести, а также вопросам государственноцерковных отношений и др.).

Если обратиться к статистике, то становятся очевидными необходимость института Уполномоченного и масштабность его деятельности. Так, при исследовании динамики поступления обращений к Уполномоченному по правам чело-

49

века в Российской Федерации в 1998 – 2002 гг. прослеживается стабильное увеличение количества таких обращений из года в год. В частности, если в 1998 г. к Уполномоченному обратилось 6 978 человек, то в 1999 г. – 22 815 человек, в 2000 г. – 24 985 человек, в 2001 г. – 30 056 человек, в 2002 г. – 33 455 человек, в 2006 г. – 32 477 человек, в 2007 г. – 48 235 человек20. Более 43 % жалоб за те же годы было связано с уголовной проблематикой, около 27 % – с вопросами гражданского права и жилищного законодательства, 9 % – с трудовыми отношениями, 6 % – с социальными и пенсионными проблемами, около 5 % – с нарушениями в области конституционных процедур и административного права. Около 2,2 % составили жалобы беженцев, почти 5 % – письма военнослужащих и членов их семей21. Среди основных проблем в области прав человека, заявленных в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного за 1998 – 2003 гг., надо отметить следующие:

–экология и права человека;

–нарушение прав человека в Вооружённых Силах РФ и других российских войсковых формированиях;

–миграционные процессы и права человека;

–нарушение прав и законных интересов детей;

–искоренение насилия в отношении женщин;

–преступность, коррупция и нарушение прав человека;

–защита экономических и социальных прав граждан;

–права человека в местах лишения свободы;

–проявления национальной и религиозной нетерпимости;

–защита прав жертв террористических актов и иных преступлений22.

Наряду с указанными проблемами Уполномоченный рассматривает в своих ежегодных докладах следующие актуальные вопросы: транспортные перевозки и нарушения прав человека; альтернативные лишению свободы виды уголовного наказания и права человека; развитие образования, просвещения и сотрудничества в области прав человека.

В России институт Уполномоченного по правам человека получил развитие не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации. В настоящее

20Лукин В. П. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля. С. 14.

21См. : Миронов О. О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 году // Защита прав человека : сб. документов. 2001 – 2003. М., 2003. С. 290, 292.

22См. : Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений : специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2003. С. 41 – 44, 60 – 61.

50

время он создан в 17 из 83 субъектов РФ. В некоторых регионах появляются специализированные уполномоченные, например, по правам ребенка. Активному развитию данного института способствует проект ЮНИСЕФ (Детский фонд ООН), реализуемый с 1998 г., совместно с Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Так, уполномоченные по правам ребёнка действуют в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, в Алтайском крае, Волгоградской, Новгородской и Нижегородской областях (всего в 10 субъектах Федерации).

Кроме этого существуют университетские омбудсмены в Московском государственном институте международных отношений, Волгоградском филиале Международного института управления и Башкирском государственном педагогическом университете. Помимо федерального и регионального уполномоченных по правам человека (профильных и общей компетенции), успешно работающих в настоящее время, институт омбудсмена планируется создать и на муниципальном уровне. На практике эта идея реализована, например, в деятельности так называемых общественных помощников губернатора по правам человека в Красноярском крае – муниципальных уполномоченных по правам человека, назначаемых по рекомендации местных органов власти. Наряду с этим получила развитие тенденция назначения помощников Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации. В частности, такое право предоставлено Уполномоченным законами Смоленской и Амурской областей, Алтайского края, республик Калмыкия и Башкортостан. Идут дискуссии о развитии и распространении этого института в других жизненно важных сферах деятельности общества и государства: об Уполномоченном по правам военнослужащих, по правам инвалидов, по правам женщин, по правам студентов и др. Главными проблемами здесь остаются финансирование и поддержка деятельности аппарата Уполномоченного по правам человека органами государственной власти в субъектах РФ.

Внастоящее время созданы омбудсмены и на постсоветском пространстве,

встранах СНГ: Парламентский адвокат Молдовы, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Уполномоченный по правам человека Азербайджанской республики.

§ 2.4. Деятельность прокуратуры по защите прав личности

Прокуратура является институтом по контролю за соблюдением в государстве правовых норм, в том числе и в плане недопущения нарушений законности и ущемления прав и свобод граждан. В Федеральном законе «О прокуратуре