2.2. Характеристика межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Хабаровского края)

Анализ действующего механизма межбюджетных отношений в Хабаровском крае в обязательном порядке должен включать изучение системы правового регулирования финансовых отношений края и муниципальных образований. С учётом того, что основными инструментами межбюджетного регулирования являются разграничение доходов и распределение доходов и система межбюджетных трансфертов, акцентируем внимание на организационно-правовых и методических аспектах данных форм межбюджетных отношений.

В отношении системы разграничения и распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами необходимо отметить следующее. В целях укрепления налоговой базы местных бюджетов в крае установлены единые для бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов нормативы отчислений от налогов, подлежащих в соответствии с Бюджетным кодексом РФ зачислению в бюджет субъекта РФ (краевой бюджет). Указанные нормативы приведены в таблице 4.

Система межбюджетных трансфертов, предоставляемых из краевого бюджета местным бюджетам, представлена дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и поселений, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Краевым законодательством в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность предоставления субсидий из местных бюджетов краевому бюджету на цели софинансирования полномочий края по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований, однако фактически такой механизм не используется. Межбюджетные потоки являются однонаправленными.

Таблица 4 – Единые нормативы отчислений от налогов, установленные для муниципальных образований края [25]

Наименование налога	Норматив отчислений
	Бюджет поселения	Бюджет муниципального района	Бюджет городского округа
Транспортный налог	50%	50% суммы налога, взимаемого на межселенной территории	50%
Налог, уплачиваемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения	27%	27% суммы налога, взимаемого на межселенной территории	27%

Правовую основу предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований края составляют федеральные правовые акты, в первую очередь Бюджетный кодекс РФ, нормативные правовые акты Хабаровского края. В отличие от ряда субъектов РФ, где принят закон, регламентирующий основополагающие вопросы организации финансовых отношений субъекта РФ и муниципальных образований и определяющий общие подходы к расчёту и распределению межбюджетных трансфертов всех типов, в Хабаровском крае подобный сводный правовой акт отсутствует. Каждый вид межбюджетных трансфертов регулируется отдельным правовым актом.

Рассмотрим порядок расчёта и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности в крае регламентируются следующими краевыми законами:

• закон Хабаровского края от 29 сентября 2005 № 296 «О порядке образования и распределения районного фонда финансовой поддержки поселений»;

• закон Хабаровского края от 29 сентября 2005 № 297 «О порядке и методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)»;

• закон Хабаровского края от 29 сентября 2005 № 298 «О порядке образования и распределения краевого фонда финансовой поддержки поселений».

В соответствии с методикой выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) распределение дотаций осуществляется на основе использования двух способов. Часть дотации распределяется исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), вторая  с учётом численности населения [14].

Размер первой части дотации определяется объёмом средств, необходимым для доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности до уровня, установленного в качестве критерия выравнивания. Он рассчитывается следующим образом:

Дельта_к = ПНД_ср*(У – БО_к)*ИБР_к*Нас_к , (21)

где Дельта_к – объём средств, необходимых для доведения уровня бюджетной обеспеченности k-го муниципального района (городского округа) до уровня, определённого в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

ПНД _ср  средние по муниципальным образованиям подушевые расчётные налоговые доходы в расчётном году;

У  уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

БО_к  уровень расчётной бюджетной обеспеченности k-го муниципального образования;

ИБР_к  индекс бюджетных расходов k-го муниципального образования;

Нас  численность населения в k-м муниципальном образовании по состоянию на начало года, предшествующего расчётному [23].

Показатель расчётной бюджетной обеспеченности определяется как отношение расчётных налоговых доходов k-го муниципального образования к средним расчётным налоговым доходам, скорректированным на индекс бюджетных расходов по данному муниципальному району (городскому округу).

Средние по муниципальным образованиям подушевые расчетные налоговые доходы в расчётном году определяются по следующей формуле

(22)

,

где НП_к – суммарный налоговый потенциал k-го муниципального образования.

В методике расчёта суммарного налогового потенциала учитываются показатели по местным налогам (земельному и налогу на имущество физических лиц); НДФЛ; единому налогу на вменённый доход для отдельных видов деятельности; единому сельскохозяйственному налогу; государственной пошлине. С 2008 года в методике дополнительно учитываются поступления по транспортному налогу и налогу, взимаемому в связи с применением упрощённой системы налогообложения. Это обусловлено установлением единых нормативов отчислений от данных налогов для местных бюджетов.

В основе расчёта налогового потенциала – произведение показателя налоговой базы по каждому из налогов, формирующих доходы бюджета муниципального образования, скорректированного на индексы-дефляторы расчётного года и года, предшествующего ему и предполагаемое изменение налоговой базы, и налоговой ставки и норматива отчислений в местный бюджет.

Расчёт налогового потенциала по НДФЛ и земельному налогу имеет ряд особенностей. В частности, при расчёте налогового потенциала по НДФЛ, помимо установленного норматива отчислений, учитывается доля поступлений НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях k-го муниципального района, в общей сумме поступлений налога. Особенностью расчёта налогового потенциала по земельному налогу является разделение всех земель на две группы (по признаку назначения земель) и применение к ним различных налоговых ставок.

В расчёте налоговой базы учитывается динамика недоимки; значение коэффициента собираемости налогов принимается равным единице [23].

В соответствии с методикой индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчёте на одного жителя) в данном муниципальном образовании, с учётом объективных территориальных факторов и условий, по сравнению со средним по краю уровнем для предоставления одного и того же объёма бюджетных услуг [23].

Методика предусматривает использование данных, характеризующих объективно необходимый объём средств для финансового обеспечения оказания муниципальных услуг (выполнения функций) в следующих отраслях: образование; здравоохранение; культура; дорожное хозяйство и местное самоуправление [23].

Основным показателем для расчёта является численность условных потребителей услуг, определяемая как количество потребителей (согласно статистическим данным), скорректированное на факторы, влияющие на повышение (снижение) стоимости услуги. Учёт факторов обеспечивается посредством применения коэффициентов, в том числе коэффициента, учитывающего отклонение заработной платы в данном муниципальном образовании от средней заработной платы по краю; коэффициент, учитывающий отклонение затрат на коммунальные услуги (в расчёте на 1 квадратный метр площади учреждения) от аналогичного среднего тарифа по краю и другие.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности вторым способом осуществляется исходя из численности населения муниципального района (городского округа) раздельно для каждого типа муниципальных образований. Для этого общий объём дотаций делится на две равные части: распределение первой осуществляется исходя из численности жителей в расчёте на одного жителя; второй – с учётом подушевых налоговых доходов, рассчитанной отдельно для городских округов и муниципальных районов. Затем в составе каждой из половин выделяется часть, предусмотренная для распределения между городскими округами, и часть – для распределения между муниципальными районами [23].

Следует отметить, что за 20082010 год методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) претерпела существенные изменения. В частности, по 2008 год включительно дотация слагалась из трёх частей. В соответствии с законом Хабаровского края до 50% общего объёма средств на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) распределялось на основании расчётов министерства финансов края с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов местных бюджетов. Подобное положение применялось в течение переходного периода (20062008 годы), установленного для внедрения формализованных, объективных, основанных на показателях налогового потенциала и экономически обоснованной потребности в финансовом обеспечении обязательств подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности.

Порядком формирования и распределения фонда финансовой поддержки поселений предусмотрено, что право на получение дотаций, совокупность которых образует данный фонд, имеют право городские поселения, включая городские округа, и сельские поселения, кроме муниципальных образований, обязанных в соответствии с законом края перечислять субсидии в краевой бюджет.

Законом Хабаровского края допускаются два варианта организации выравнивания бюджетной обеспеченности поселений  осуществление полномочий непосредственно органами государственной власти края или передача части полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов. В крае применяется второй вариант. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из краевого бюджета представляются только двум городским округам. Финансовое обеспечение государственных полномочий Хабаровского края по расчёту и предоставлению дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется за счёт субвенций, передаваемых из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов.

Расчёт дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений основывается на методике подушевого распределения [21,23]. Учёт дифференциации поселений по условиям и соответственно стоимости предоставления муниципальных услуг, обеспечивается посредством использования индекса бюджетных расходов. В методике его расчёта учитываются такие факторы как тип поселения (городское или сельское), структура населения, структура расходов (усреднённый показатель по поселениям края), корректирующий коэффициент, определяющие на заработную плату, дифференциацию затрат на коммунальные услуги, капитальный ремонт жилого фонда и содержание автомобильных дорог местного значения [23].

Следует отметить, что дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселениям формируется из двух источников  за счёт субвенции из краевого бюджета и собственных средств районного бюджета муниципального района, на территории которого находится данное поселение.

Общие подходы к расчёту и распределению дотаций, формирующих районные фонды финансовой поддержки поселений, определяются законом края. Особенности регламентируются муниципальными правовыми актами.

В соответствии с законом края объём районного фонда финансовой поддержки поселений определяется методом индексации:

РФФПП_Т=(РФФПП_Т-1 – С_Т-1)*К_инф + С_{Т ,} (23)

где РФФПП_Т; РФФПП_Т-1 – районный фонд финансовой поддержки поселений на очередной финансовый год и текущий финансовый год соответственно;

С_Т, С_Т-1 – субвенция из краевого бюджета на исполнение переданных государственных полномочий по расчёту и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на очередной и текущий финансовый год соответственно;

К_инф – коэффициент инфляции, принятый органами местного самоуправления муниципальных районов для составления проекта местного бюджета на очередной финансовый год.

Законом допускается корректировка рассчитанного таким образом объёма районного фонда финансовой поддержки поселений исходя из разницы стоимостной оценки расходных обязательств и доходов бюджетов поселений, прогнозируемых на очередной год. Корректировка может осуществляться как в сторону увеличения, так и уменьшения.

Исходя из наличия двух источников предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений выделяются две части дотации, для каждой из которых определён порядок расчёта.

Расчёт дотации, формируемой за счёт собственных средств районного бюджета, основывается на необходимости доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности поселения до уровня, принятого в качестве критерия выравнивания. Определение необходимого для этого объёма средств основывается на принципах, аналогичных применяемым для расчёта дотации на выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов.

Муниципальные районы самостоятельно устанавливают критерий выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, при этом допускается разделение районного фонда финансовой поддержки поселений на несколько частей и установление для каждой из них различного значения критерия выравнивания. Подобное положение позволяет обеспечить максимальное количественное соответствие объёма дотации потребностям поселения в финансовом обеспечении расходных обязательств.

Законодательством Хабаровского края предусматривается возможность полной или частичной замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и поселений (в части дотации из краевого бюджета) дополнительным нормативом отчислений от НДФЛ [23].

Подводя итоги рассмотренным методикам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, можно сделать следующие выводы. Во-первых, действующие методики достаточно полно учитывают факторы, влияющие на стоимость оказания муниципальных услуг, что обеспечивает соблюдение принципа справедливости при распределении средств. Во-вторых, система правового регулирования выравнивания бюджетной обеспеченности поселений ориентирована на максимальный учёт специфики состояния бюджетов поселений. Это достигается за счёт практики делегирования муниципальным районам государственных полномочий края по расчёту и предоставлению дотации поселения, а также того, что методика формирования и распределения районного фонда финансовой поддержки поселений допускает установление дифференцированных критериев выравнивания для частей фонда.

В-третьих, механизм расчёта и предоставления дотации основывается преимущественно на инструментах регулирования сбалансированности местных бюджетов, в то время как элементы стимулирования используются ограниченно (к таковым относится замена дотации дополнительным нормативом отчислений от НДФЛ).

Помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и поселений, к инструментам межбюджетного регулирования сбалансированности местных бюджетов относится часть иных межбюджетных трансфертов (в частности, дотация на обеспечение сбалансированности местных бюджетов), а также субсидии на выравнивание возможностей муниципальных образований части полномочий по вопросам местного значения.

Дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, предоставляемые из краевого бюджета, применяются, главным образом, в качестве инструмента предотвращения краткосрочных кассовых разрывов и обусловленной ими кредиторской задолженности.

Назначение дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов обусловливает сроки их распределения – в течение текущего финансового года исходя из динамики исполнения местных бюджетов. При формировании проекта краевого бюджета на очередной год определяется общий объём средств на предоставление указанных дотаций муниципальным районам и городским округам без его распределения по получателям, то есть на стадии утверждения краевого бюджета данные средства учитываются как нераспределённый резерв.

Порядок предоставления указанных межбюджетных трансфертов утверждается ежегодно. Сопоставление данных порядков позволяет сделать вывод, что в 20092010 годах они менялись незначительно и их содержание сводилось к установлению полномочий участников бюджетного процесса по принятию решения и предоставлению дотаций. Единственным условием, которому должны были соответствовать муниципальные районы (городские округа), претендующие на получение дотации на обеспечение сбалансированности местного бюджета, являлось отсутствие кредиторской задолженности по оплате труда работников муниципальных бюджетных учреждений. Формализованная методика либо критерии принятия решения о предоставлении дотаций порядками не утверждались. Данный недостаток правового регулирования межбюджетных отношений был устранён в 2011 году. Утверждённый постановлением Правительства края от 04 апреля 2011 № 90-пр Порядок определил два основополагающих условия, несоответствие которым является основанием для отказа в предоставлении дотации на обеспечение сбалансированности бюджета муниципальному образованию. В качестве этих критериев устанавливалось:

• уровень расчётной бюджетной обеспеченности муниципального образования с учётом установления дополнительного норматива отчислений от НДФЛ не превышает 0,69;

• возникновение в текущем финансовом году дополнительных расходов и (или) выпадающих доходов, обусловленное объективными факторами [39].

Кроме того, в целях упорядочения процедуры рассмотрения вопроса о выделении дотации бюджетам муниципальных районов (городских округов) Порядком установлен перечень документов, подлежащих предоставлению в министерство финансов края в качестве обоснования потребности в дотации. Принятие решения о предоставлении дотации на обеспечение сбалансированности местного бюджета муниципальному образованию основывается на анализе предоставленных документов и оценки целесообразности выделения данных межбюджетных трансфертов, а также наличия альтернативных вариантов преодоления временной несбалансированности бюджета.

Порядок расчёта и распределения субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных полномочий также претерпевал изменения в течение анализируемого периода. В частности, следует отметить уточнение критериев выделения данных субсидий, а также переход от распределения субсидии в три этапа к двухэтапному механизму и изменение подходов к расчёту величины субсидии. Согласно порядку, утверждённому постановлением Правительства края от 13 февраля 2010 № 33-пр, критериями выделения субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных полномочий являются:

• уровень расчётной бюджетной обеспеченности, достигнутый с учётом установления дополнительного норматива отчислений от НДФЛ, не превышает 0,65;

• недостаток средств в объёме 60% от поступающих в консолидированный бюджет муниципального района (бюджет городского округа) доходов для выполнения приоритетных расходных обязательств. В расчёт доходов включаются налоговые доходы, включая доходы, полученные по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ, неналоговые доходы и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В качестве приоритетных расходных обязательств рассматриваются обязательства по выплате заработной платы работникам муниципальных бюджетных учреждений и завозу топлива для выработки энергии;

• наличие расходных обязательств муниципальных образований, возникших в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, определённых статьями 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [33].

Методика предусматривает, что на первом этапе расчёта объёма субсидии распределяются субсидии на финансовое обеспечение обязательств по выплате заработной платы. Субсидия предоставляется, если возникает недостаток средств местного бюджета на выплату заработной платы работникам муниципальных бюджетных учреждений при условии направления на эти цели не менее 60% доходов консолидированного бюджета муниципального образования. На втором этапе осуществляется распределение субсидии на обеспечение завоза топлива в целях выработки энергии. Объём второй части субсидии определяется исходя из прогнозируемого объёма средств, необходимого на очередной финансовый год по исполнению указанных обязательств. В порядке, действовавшем до 2010 года, помимо этого предусматривалась третья часть субсидии. Её назначение заключалось в финансовом обеспечении выплаты надбавок к заработной плате работникам муниципальных учреждений социально-культурной сферы. Исключение данного элемента из расчёта связано с внесением изменений в краевое законодательство, в частности с переходом к новой системе оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений [33].

Необходимо отметить, что в целях снижения рисков краткосрочных кассовых разрывов в крае используется практика предоставления субсидии на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных полномочий в опережающем порядке.

Рассмотрение критериев предоставления дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов и субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных полномочий позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, совершенствование порядка распределения указанных межбюджетных трансфертов осуществляется по пути уточнения и ужесточения критериев их предоставления. Изменения, внесенные в данные порядки в 20102011 годах, исключили из состава претендентов на получение указанных дотаций и субсидий муниципальных образований со средним и высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Полагаем, что это отражает направленность краевой бюджетной политики на стимулирование муниципальных образований, налоговый потенциал которых позволяет укреплять доходную базу, к повышению качества управления муниципальными финансами – экономному и рациональному использованию бюджетных средств, обоснованному принятию новых расходных обязательств, достоверному бюджетному прогнозированию и планированию. Во-вторых, данные инструменты регулирования сбалансированности местных бюджетов способствуют решению проблемы асинхронности поступлений в бюджеты муниципальных образований и выплат из них, обусловленной как объективными факторами (в частности, фактором сезонности), так и субъективными (низкое качество финансового менеджмента).

Как было указано выше, наряду с регулированием сбалансированности бюджета и выравниванием финансовых возможностей муниципальных образований субсидии являются инструментом стимулирования. В зависимости от целевой направленности субсидии механизм софинансирования может быть направлен на повышение эффективности управления, стимулирование развития инфраструктуры, поддержку реформ, активизацию муниципальной политики в части преодоления проблем, представляющих актуальность для социально-экономического развития субъекта РФ.

Правовая база предоставления субсидий из краевого бюджета местным бюджетам включает порядки предоставления субсидий на софинансирование определённого полномочия или группы взаимосвязанных полномочий.

Из анализа порядков предоставления субсидий следует, что основными направлениями софинансирования расходных обязательств муниципальных образований в крае являются: строительство и ремонт объектов муниципальной собственности; мероприятия по обеспечению жильём отдельных категорий граждан; совершенствование предоставления муниципальных услуг (здравоохранения и образования).

Порядки предоставления субсидий устанавливают цели и условия выделения средств, критерии отбора получателей субсидий, документы, подлежащие предоставлению; порядок использования средств и контроля. В числе критериев отбора определены доля участия муниципального образования в финансовом обеспечении обязательства, экономический эффект, сроки и другие организационные аспекты реализации проекта, претендующего на софинансирование из краевого бюджета; социальная значимость; острота проблемы, на решение которой направлено представление субсидии. Необходимо отметить, что практически ни в одном из порядков не приводятся ни количественные критерии, ни формализованные подходы к оценке социального и экономического результата, ни алгоритм процедуры отбора. Полагаем, что подобный подход не обеспечивает прозрачности и эффективности распределения средств краевого бюджета, а также согласованности краевой и муниципальной финансово-бюджетной и социально-экономической политики.

В качестве одного из направлений повышения обоснованности и эффективности предоставления субсидий Министерство финансов РФ рассматривает формирование перечня приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств, установление количественных индикаторов достижения цели, на реализацию которой выделяются субсидии. В ряде субъектов РФ утверждены порядки составления подобных перечней и установлены приоритеты софинансирования [114]. Предусмотренные процедуры не исключают вероятности субъективного определения приоритетов ввиду низкой степени формализации процесса принятия решения. В частности, представляются весьма общими и допускающими различное толкование формулировки критериев. В Хабаровском крае утверждение порядка составления перечня приоритетных направлений софинансирования является задачей на краткосрочную перспективу, при решении которой необходимо учесть как положительный опыт, так и недостатки порядков, разработанных в других субъектах РФ.

На наш взгляд, только в условиях формализации процедур распределения субсидий и оценки результативности их предоставления субсидии могут рассматриваться как эффективный инструмент стимулирования.

Помимо субсидий, в качестве инструментов стимулирующего воздействия могут выступать отдельные виды иных межбюджетных трансфертов. В практике межбюджетного регулирования в крае к таковым относятся межбюджетные трансферты на премирование победителей конкурса «Самое благоустроенное поселение Хабаровского края», конкурсов на лучшую организацию работы в различных сферах муниципального управления (включая образование, культуру, здравоохранение и др.). Очевидно, что сфера применения инструментов стимулирования, представляющих собой иные межбюджетные трансферты, в Хабаровском крае ограничена. По своему экономическому содержанию данные межбюджетные трансферты являются грантами, размер которых определяется ежегодно в абсолютном исчислении. В соответствии с положениями, определяющими порядок премирования, средства, выделенные муниципальному образованию, используются на цели развития соответствующей сферы деятельности.

Предоставление субвенций местным бюджетам осуществляется в соответствии с законами края о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями края, устанавливающими помимо порядка делегирования полномочий методику расчёта субвенции. В крае действует практика делегирования полномочий в области образования, оказания медицинской помощи, по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых тарифов на тепловую и электрическую энергию и др. Кроме того, осуществляется так называемое «субделегирование» государственных полномочий – то есть передача органам местного самоуправления государственных полномочий РФ, делегированных краю. Примерами субделегирования являются передача полномочий по подготовке к проведению Всероссийской переписи населения, осуществлению первичного воинского учёту на территориях, где отсутствует военный комиссариат, регистрации актов гражданского состояния, полномочия в области социального обеспечения отдельных категорий граждан.

Необходимо отметить, что помимо основных форм межбюджетного регулирования межбюджетные отношения также включают мониторинг состояния местных бюджетов со стороны органов исполнительной власти края, главным образом, министерства финансов края. В частности, министерство финансов края заключает соглашения по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов с органами местного самоуправления муниципальных районов, бюджеты которых характеризуются высокой степенью зависимости от безвозмездных поступлений из краевого бюджета [2]. Соглашения предусматривают ежеквартальное предоставление органами местного самоуправления муниципальных районов отчётности, отражающей результаты мер, направленных на укрепление доходной базы местных бюджетов, обеспечение их устойчивости и сбалансированности, включая соблюдение требований федерального и краевого бюджетного законодательства.

Системный мониторинг качества управления муниципальными финансами, включающий оценку внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в 20082010 годах в крае не проводился. Ввиду того что осуществление подобного мониторинга рассматривается Министерством финансов РФ как один из индикаторов качества управления общественными финансами субъектов РФ (в части эффективности организации финансовых отношений субъекта РФ с муниципальными образованиями), в крае планируется утвердить порядок и методику его проведения.

Рассмотрев организационно-правовые основы межбюджетных отношений в Хабаровском крае можно сделать выводы следующего порядка. В целом созданная система правового регулирования межбюджетных отношений соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ как с формальных позиций (наличие правового регулирования предоставления всех видов межбюджетных трансфертов, выделяемых из краевого бюджета), так и с содержательной точки зрения. Методики расчёта и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из краевого бюджета, не противоречат принципам, закреплённым федеральным бюджетным законодательством.

Система правового регулирования межбюджетных отношений в Хабаровском крае не лишена отдельных недостатков. В частности, методика расчёта дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) допускает определённый элемент субъективизма при распределении средств. Это обусловливается методикой расчёта индекса бюджетных расходов (в частности, применением коэффициентов удорожания, которые характеризуют отраслевые особенности формирования расходов местных бюджетов, специфику бюджетной сети и др.). При этом отдельные факторы, объективно влияющие на стоимость оказания муниципальных услуг и являющиеся значимыми для края ввиду территориальных, демографических и природно-климатических его особенностей, не учитываются. К ним относятся размещение населения по территории края, сезонность, освоенность территории.

Следующим существенным недостатком представляется низкая степень формализации распределения субсидий и отдельных видов иных межбюджетных трансфертов, а также отсутствие их увязки с показателями качества муниципального управления.

В целях формирования целостного представления о характере проблем и недостатков системы межбюджетных отношений в Хабаровском крае необходимо дополнить проведённое исследование организационно-правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов анализом динамики их предоставления и роли безвозмездных поступлений в местных бюджетах.

В первую очередь рассмотрим основы административно-территориального устройства края и показателей его социально-экономического развития.

Во исполнение норм Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ в Хабаровском крае была упорядочена система местного самоуправления и бюджетное устройство. По состоянию на 01 января 2011 года на территории Хабаровского края находятся 233 муниципальных образования, в том числе 2 городских округа, 17 муниципальных районов и 214 городских и сельских поселений. Следует отметить, что система административно-территориального деления края продолжает развиваться. В частности, осуществляется реорганизация поселений в форме их объединения в одно муниципальное образование. Полагаем, что подобная тенденция – закономерный процесс, поскольку не во всех случаях выделение малых по численности населения и не обладающих экономическим потенциалом населённых пунктов в качестве самостоятельных публично-правовых образований являлось обоснованным решением. Данный тезис обосновывается высоким уровнем зависимости поселений от безвозмездных поступлений из краевого бюджета и бюджета муниципального района. Налоговый потенциал преобладающей части поселений находится на весьма низком уровне, что обусловливает невозможность не только развития соответствующей территории, но исполнения первоочередных расходных обязательств по вопросам местного значения поселений.

Для Хабаровского края, как и для многих субъектов РФ, характерна неравномерность распределения экономических ресурсов. Наиболее значительное влияние на формирование валового регионального продукта края оказывают городские округа «Город Хабаровск» и «Город Комсомольск-на-Амуре», а также Аяно-Майский муниципальный район, характеризуемые высоким производственным и (или) природным потенциалом.

Кроме этого для Хабаровского края свойственна сравнительно низкая плотность населения и неравномерность его распределения. По состоянию на 01 января 2011 года численность населения края составила 1, 34 млн человек, 62,6% из них проживает в городских округах.

Необходимо отметить, что 11 из 17 муниципальных районов края и городской округ «Город Комсомольск-на-Амуре» относятся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, что также определяет особенности формирования местных бюджетов и функционирования механизма межбюджетных отношений.

Названные выше природно-климатические и экономические особенности обусловливают неравномерность в распределении налогового потенциала, объективно необходимой величине средств для исполнения расходных обязательств и, как следствие, дифференциацию муниципальных образований по уровню бюджетной самостоятельности, обеспеченности налоговыми доходами и сбалансированности местных бюджетов.

По данным исследования, проведённого Институтом экономики переходного периода, территория Хабаровского края делится на 5 зон благоприятности для проживания человека:

1) неблагоприятная зона (Охотский район (частично), Аяно-Майский район (частично));

2) малоблагоприятная зона (Охотский район (частично), Аяно-Майский район (частично));

3) относительно неблагоприятная зона (Тугуро-Чумиканский, Николаевский районы, район имени Полины Осипенко);

4) относительно благоприятная зона (Амурский, Верхнебуреинский, Солнечный, Комсомольский, Ванинский, Советско-Гаванский, Ульчский районы, г. Комсомольск-на-Амуре);

5) благоприятная зона (Хабаровский, Нанайский, Вяземский, Бикинский районы, район имени Лазо, г. Хабаровск) [96].

Рассмотрим пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов и расходов консолидированного бюджета между краевым бюджетом и местными бюджетами в 20082010 годах.

Динамику структуры налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Хабаровского края можно объяснить тенденциями развития экономики рассматриваемого периода. В частности, под влиянием финансово-экономического кризиса 20082009 годов произошло существенное снижение доходов краевого бюджета по налогу на прибыль организаций (вследствие ухудшения финансово-хозяйственных результатов деятельности налогоплательщиков). Также на снижение доходов краевого бюджета оказало воздействие завершение активного этапа приватизационной политики, что привело к сокращению доходов от продажи активов, находящихся в краевой государственной собственности. Источники доходов, формирующие финансовую основу местного самоуправления, характеризуются меньшей зависимостью от колебаний конъюнктуры экономики, следовательно, большей стабильностью. В их отношении в 2008  2009 годах наблюдалась положительная динамика.

Таблица 5 – Пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов и расходов консолидированного бюджета Хабаровского края, процентов

Показатель	Год
	2008		2009		2010
	налоговые и неналоговые доходы	расходы	налоговые и неналоговые доходы	расходы		налоговые и неналоговые доходы	расходы
Краевой бюджет	69,0	75,6	64,6	74,8		68,0	74,4
Бюджеты муниципальных районов	7,9	6,2	8,9	6,6		9,4	7,6
Бюджеты городских округов	21,0	16,7	24,0	16,9		20,3	16,2
Бюджеты поселений	2,1	1,5	2,5	1,7		2,3	1,8
Консолидированный бюджет	100	100	100	100		100	100

В 2010 году в условиях восстановления экономики наблюдается снижение доли налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общем показателе по консолидированному бюджету, что стало следствием опережающих темпов роста показателя по краевому бюджету по сравнению с бюджетами муниципальных районов и городских округов.

Анализ абсолютных показателей налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов и городских округов показывает их поступательный рост.

Для Хабаровского края, как и для большинства субъектов РФ, характерна достаточно высокая концентрация налоговых и неналоговых доходов (около ⅔ значения показателя по консолидированному бюджету края) в краевом бюджете. За счёт краевого бюджета осуществляется финансовое обеспечение большей части расходов консолидированного бюджета.

Доля расходов местных бюджетов (по муниципальным образованиям всех типов) ниже удельного веса налоговых и неналоговых доходов, зачисляемых в эти бюджеты. Это позволяет сделать выводы о достаточно благоприятной общей оценке состояния местных бюджетов края.

В 2008 и 2009 годах консолидированный бюджет края был исполнен с дефицитом. При этом по итогам исполнения бюджетов муниципальных районов сложился профицит в размере 85 684 тыс. рублей в 2008 году и 54 784 тыс. рублей в 2009 году. По итогам 2010 года имел место положительный результат исполнения консолидированного бюджета. При этом профицит краевого бюджета составил 3 423 612 тыс. рублей. Бюджеты муниципальных районов и городских округов были исполнены с дефицитом (10 699,7 тыс.рублей и 197 639, 2 тыс. рублей соответственно). Уровень дефицита местных бюджетов (оценённый в целом по группе муниципальных образований обоих типов) не превышает 1,5 %, в связи с этим полагаем, что подобный результат исполнения бюджетов не следует рассматривать как признак существенного ухудшения состояния местных бюджетов или снижения качества организации межбюджетных отношений на региональном уровне.

В целях оценки зависимости местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, рассмотрим структуру доходов бюджетов городских округов и муниципальных образований края.

Таблица 6 – Динамика структуры доходов бюджетов городских округов, процентов

Показатель	Год
	2008	2009	2010
Налоговые доходы	35,8	35,3	42,0
Неналоговые доходы	16,9	17,0	21,0
Безвозмездные поступления	43,0	46,3	37,0
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности	4,3	1,4	-*
Доходы бюджета, всего	100	100	100

*- с 2010 года доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учитываются в составе неналоговых доходов бюджетов

Как следует из данных таблицы 6, в 2008  2009 годах в структуре доходов городских округов Хабаровского края преобладали безвозмездные поступления (которые более чем на 98% формируются за счёт безвозмездных поступлений из краевого бюджета). В 2010 году структура доходов меняется в сторону преобладания налоговых доходов. Необходимо отметить, что существенную роль в формировании доходов бюджетов городских округов играют неналоговые доходы, главным образом, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

По данным таблицы 7, на протяжении рассматриваемого периода в доходах бюджетов муниципальных образований края преобладали безвозмездные поступления (в среднем их доля составила 70 %), что свидетельствует о низком уровне самостоятельности районных бюджетов (по сравнению с бюджетами городских округов).

Меньший вклад в формирование финансовой основы местного самоуправления муниципальных районов вносят неналоговые доходы. Но при этом имеет место положительная тенденция роста доли налоговых и неналоговых доходов, что является результатом развития экономического потенциала территорий и укрепления налоговой базы муниципальных районов.

Зачисление в местные бюджеты края доходов по единым нормативам отчислений, установленных законом Хабаровского края, обеспечило в 2010 году формирование дополнительных доходов указанных бюджетов:

• по бюджетам муниципальных районов – 6 733 тыс. рублей, или 0,2% общей величины налоговых доходов районных бюджетов;

• по бюджетам городских округов – 630 912 тыс. рублей, или 8,3% налоговых доходов бюджетов городских округов.

Таблица 7 – Динамика доходов бюджетов муниципальных районов, процентов

Показатель	Год
	2008	2009	2010
Налоговые доходы	18,3	20,8	27,9
Неналоговые доходы	5,2	3,4	8,1
Безвозмездные поступления	73,9	72,6	64
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности	2,6	3,2	-
Доходы бюджета, всего	100	100	100

Таким образом, установление единых нормативов отчислений от транспортного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, прежде всего, способствовало расширению финансовой основы органов местного самоуправления городских округов. Влияние данного инструмента межбюджетного регулирования на состояние районных бюджетов менее значительное, что объясняется тем, что в районные бюджеты поступают только те доходы по указанным налогам, объекты обложения которыми находятся на межселенных территориях.

В пользу выбора транспортного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, свидетельствует положительная динамика поступлений по этим источникам. Так, средний темп прироста указанных доходов за 2008-2010 годы составил: для бюджетов городских округов – 11,7%; для бюджетов муниципальных районов – 5,2 процента. Полагаем, что благоприятная тенденция сохранится в среднесрочной перспективе благодаря развитию малого предпринимательства, что предполагает как увеличение числа плательщиков налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, так и улучшение финансово-хозяйственных результатов действующих субъектов данного сегмента экономики.

Существенное значение для укрепления доходной базы и регулирования сбалансированности местных бюджетов имеет установление дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.

Как следует из данных Приложения Г, в течение анализируемого периода нормативы отчислений от НДФЛ претерпевали изменения. В отношении нормативов отчислений, установленных для бюджетов Амурского, Бикинского, Вяземского, Нанайского, Охотского, Ульчского районов, района имени Лазо, района имени Полины Осипенко, наблюдалась тенденция роста. Для бюджетов Амурского, Бикинского и Вяземского муниципальных районов это связано с переходом к полной замене дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительным нормативом отчислений от НДФЛ. Норматив отчислений для районного бюджета Ванинского района, напротив, снижался на протяжении 20082010 годов. Для бюджетов городских округов дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ на 2010 год не были установлены. Это обусловлено превышением значения показателя расчётной бюджетной обеспеченности над уровнем, установленным в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Соответственно, городские округа края не имели права на установление для их бюджетов дополнительных нормативов от НДФЛ, являющихся заменой дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В 2010 году для 10 муниципальных районов дополнительный норматив обеспечивал полную замену дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, для 7  частичную.

За рассматриваемый период доходы, зачисляемые в бюджеты муниципальных районов по дополнительному нормативу, в среднем составляли 42,5% от величины налоговых доходов этих бюджетов в 2008 году; 45,8% – в 2009 году, 48,6% – в 2010 году. Максимальный уровень зависимости доходной базы районных бюджетов от поступлений по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ отмечался по бюджетам Тугуро-Чумиканского и Ульчского районов, минимальный – по бюджету Ванинского района. В 2008 году число муниципальных районов, в бюджетах которых доля доходов по дополнительному нормативу составляла более 60% налоговых доходов, увеличилась с 1 района в 2008 году до 6 районов в 2010 году. В их число вошли Вяземский, Охотский, Солнечный, Тугуро-Чумиканский, Ульчский районы и район имени Полины Осипенко. Подобная динамика иллюстрирует рост зависимости бюджетов муниципальных районов от доходов, получаемых по дополнительному нормативу. Основная причина увеличения заключается в изменении размера нормативов.

По данным министерства финансов Хабаровского края, замена дотаций дополнительными нормативами от НДФЛ положительным образом отражается на состоянии доходной базы местных бюджетов. Об этом свидетельствуют результаты сопоставления расчётной величины дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и доходов, фактически полученных по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ.

В частности, по итогам исполнения бюджетов муниципальных образований превышение фактически полученной суммы доходов по дополнительному нормативу отчислений над расчётной величиной дотации составило 205,8 млн рублей, или около 5,7% налоговых доходов соответствующих бюджетов. В 2010 году значение увеличилось до 371 млн. рублей (7,4% общего объёма налоговых доходов бюджетов муниципальных районов). В 2008 и 2010 годах замена дотации дополнительным нормативом отчислений положительным образом отразилась на состоянии местных бюджетов большинства муниципальных районов. Соотношение объёма доходов по дополнительному нормативу отчислений и расчётной суммы дотации позволяет сделать вывод, что данный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности был наиболее эффективен для Вяземского района и муниципального района имени Полины Осипенко. В 2008 и 2010 годах в результате замены дотации дополнительным нормативом в бюджеты двух муниципальных районов был мобилизован меньший по сравнению с суммой дотации объём средств. Несколько иная ситуация сложилась в 2009 году – под влиянием финансового кризиса применение данного механизма выравнивания бюджетной обеспеченности дало отрицательный результат для формирования доходов 7 муниципальных районов. Однако восстановление экономического роста позволило не только преодолеть в 2010 году негативную динамику, но и в определённой мере повысить эффективность использования дополнительных нормативов отчислений в качестве инструмента межбюджетного регулирования.

Общие показатели исполнения бюджетов муниципальных районов и городских округов не позволяют составить целостное представление об их состоянии, поскольку внутри совокупности муниципальных образований каждого типа имеет место значительная дифференциация по объёмам доходов, мобилизуемых в бюджет, их структуре, величине расходов и результатам исполнения бюджета.

Как следует из приведённых в Приложении Д данных, распределение налоговых и неналоговых доходов между бюджетами муниципальных районов и городских округов края неравномерно. Преобладающая часть налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов аккумулировалась в 2008 и 2009 годах – в бюджетах Ванинского и Хабаровского районов, в 2010 году – в бюджетах Николаевского, Ванинского и Солнечного районов.

Анализ распределения душевых доходов местных бюджетов (за исключением безвозмездных поступлений, а также доходов, поступающим по дополнительным нормативам) показал высокий уровень вариации: наибольшая обеспеченность налоговыми и неналоговыми доходами на душу населения установлена в Аяно-Майском и Охотском районах; самые низкие показатели – в Амурском, Нанайском и Хабаровском районах. Коэффициент вариации показателя указанных доходов существенно менялся в течение рассматриваемого периода (минимальное значение – 53,5% в 2008 году, максимальный – 82% в 2009 году). Подобная динамика объясняется различной степенью воздействия финансово-экономического кризиса на состояние местных бюджетов.

Уровень дифференциации муниципальных районов края и городских округов также может быть проиллюстрирован показателями индекса бюджетных расходов. Максимальное значение индекса бюджетных расходов на протяжение рассматриваемого периода отмечалось по Аяно-Майскому и Тугуро-Чумиканскому районам; минимальное – в 2008 году по Амурскому и Нанайскому муниципальным районам; в 2009 и 2010 годах – по городским округам. Вариация показателя индекса бюджетных расходов составила в 2008 году – 83,5%; в 2009 году – 74%; в 2010 году – 75 процентов. Вариация, рассчитанная без учёта данных по городским округам, бала несколько ниже: в 2008 году – 79,7%; в 2009 году – 68% и в 2010 году – 67,6 процента. Данная динамика показывает тенденцию к определённому снижению, но разрыв по показателю объективной потребности в средствах на финансовое обеспечение обязательств муниципальных образований остаётся весьма значительным.

Оценка душевых налоговых и неналоговых доходов (за исключением доходов по дополнительному нормативу) доходов муниципальных районов, скорректированная на индекс бюджетных расходов, показала, что их вариация находилась в пределах 36,6%  42,2%, но в отличие от аналогичного показателя без учёта индекса бюджетных расходов, имела тенденцию к росту.

Как показал анализ, в формировании источников финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления существенную долю занимают безвозмездные поступления, прежде всего из краевого бюджета. Из этого следует, что основным элементом межбюджетного регулирования в Хабаровском крае является система межбюджетных трансфертов. Проведём её более детальное исследование.

Рассмотрим основные тенденции предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов в 20082010 годах, проведя анализ как с позиций краевого бюджета, так и бюджетов муниципальных образований.

На протяжение 20082010 годов расходы краевого бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы оставалось преобладающим направлением использования бюджетных средств. Доля указанных расходов в общем объёме бюджетных ассигнований варьировалась от 34,5% (2010 год, минимальное значение за период) до 46,9% (2009 год, максимальное значение за период). Из краевого бюджета Хабаровского края в течение 20082010 годов предоставлялись межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов, бюджетам городских округов, бюджетам поселений и бюджетам государственных внебюджетных фондов (главным образом, бюджету краевого фонда обязательного медицинского страхования).

Таблица 8 – Динамика структуры межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, предоставляемых бюджетам бюджетной системы РФ

Показатель	2008 год		2009 год		2010 год
	Объём, тыс. руб.	Доля, %	Объём, тыс. руб.	Доля, %	Объём, тыс. руб.	Доля, %
Дотации	2 131 819	10,0	614 506	2,7	295 458	1,6
Субсидии	3 146 614	14,7	4 008 361	17,4	5 817 452	31,7
Субвенции	9 478 475	44,3	10 975 238	47,7	4 973 616	27,1
Иные межбюджетные трансферты	4 439 623	20,7	5 009 917	21,8	4 831 912	26,3
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов	2 206 014	10,3	2 387 788	10,4	2 240 254	13,3
Межбюджетные трансферты из краевого бюджета, всего	21 402 545	100,0	22 995 810	100,0	18 338 692	100,0

Структура межбюджетных трансфертов по признаку получателя средств оставалась практически неизменной: около 50% средств направлялось в бюджеты муниципальных районов, в пределах 40%  в бюджеты городских округов. Объём межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов составлял от 10,2% до 13% в структуре средств, передаваемых из краевого бюджета бюджетам бюджетной системы РФ в порядке межбюджетных отношений. Наименьшая доля межбюджетных трансфертов (в пределах 2%) предоставлялась бюджетам поселений. Это обусловлено тем, что вопросы регулирования бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджетов поселений находятся в ведении муниципальных районов, и большая часть безвозмездных поступлений бюджетов поселений поступает от районных бюджетов.

На протяжении 2008  2010 годов возрастала роль такого инструмента межбюджетного регулирования как субсидии местным бюджетам, а также иных межбюджетных трансфертов. Согласно рассмотренной нами в первом разделе классификации форм межбюджетного регулирования субсидии относятся к инструментам стимулирующего воздействия; иные межбюджетные трансферты ввиду многообразия их видов принадлежат как к инструментам регулирования сбалансированности, так и инструментам стимулирования. В целях более точного определения направленности межбюджетного регулирования проанализируем динамику состава и структуры субсидий, предоставляемых из краевого бюджета местным бюджетам.

Как следует из данных, приведённых в Приложении Е, в течение 2008  2010 годов состав субсидий претерпел определённые изменения. Это обусловлено упорядочением правового регулирования предоставления субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации отдельных расходных полномочий, установлением новых направлений софинансирования, в том числе в связи с изменением экономической ситуации, а также в соответствии с приоритетами федеральной экономической и финансово-бюджетной политики. В 20082010 годов в структуре субсидий преобладали средства на софинансирование следующих направлений: осуществление бюджетных инвестиций в рамках реализации федеральных целевых программ (28,146,2%); капитальный ремонт многоквартирных домов (11,228,2%); выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации отдельных расходных обязательств (в среднем 27 процентов).

Таким образом, приоритетами софинансирования в крае являются строительство, капитальный ремонт объектов жилищно-коммунального и дорожного хозяйства, социальной и инженерной инфраструктуры. Это объясняется, во-первых, сравнительно высокими затратами на финансовое обеспечение реализации инвестиционных проектов и недостатком средств местных бюджетов, формируемых за счёт налоговых и неналоговых доходов, на эти цели. Во-вторых, развитие инженерной и социальной инфраструктуры муниципальных образования является основой повышения их инвестиционной привлекательности, создания материально-технической базы предоставления муниципальных услуг и укрепления их доходной базы.

Увеличение абсолютных объёмов субсидий из краевого бюджета и их доли в общем объёме межбюджетных трансфертов местным бюджетам связано с ростом средств, выделяемых по приоритетным направлениям софинансирования. В 2010 году субсидии на создание объектов муниципальной собственности в рамках реализации федеральных целевых программ увеличились на 34%, или 518,3 млн рублей, к показателю 2008 года. Объём средств на софинансирование капитального ремонта многоквартирных домов возрос более чем в 3 раза; субсидии на реализацию полномочий в области оплаты труда работников муниципальных бюджетных учреждений и иных первоочередных обязательств по вопросам местного значения муниципальных образований – в 3,5 раза.

Рост объёмов субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими отдельных расходных обязательств отчасти обусловлен изменением методики распределения средств. Второй причиной является увеличение разрыва между объёмами расходных обязательств и доходов местного бюджета. Последнее свидетельствует о недостаточности мер по укреплению доходной базы и необоснованном принятии обязательств по увеличению оплаты труда, не связанном с повышением качества предоставления муниципальных услуг.

Необходимо отметить, что источниками предоставления субсидий местным бюджетам наряду со средствами краевого бюджета, формируемыми за счёт налоговых, неналоговых доходов и источников финансирования дефицита краевого бюджета, являются субсидии краевому бюджету из федерального бюджета и безвозмездные поступления от государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Это обусловливает зависимость объёма субсидий не только от финансовых возможностей краевого бюджета, но и от величины поступлений из федерального бюджета и государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Несмотря на существенное снижение объёма и удельного веса субвенций в структуре межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, на финансовое обеспечение делегируемых полномочий в рассматриваемый период направлялось около 10% общей величины бюджетных ассигнований на исполнение собственных полномочий края.

В 20082010 годах в совокупности делегируемых органам местного самоуправления муниципальных образований края государственных полномочий преобладают краевые полномочия. Доля субделегируемых государственных полномочий РФ была значительно меньше и имела тенденцию к снижению. В 2008 году соотношение субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение государственных полномочий РФ и на исполнение государственных полномочий края составило 1:8, в 2010 году – 1:49. Это обусловлено тем, что в 2008 и 2009 годах государственные полномочия РФ по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан частично передавались органам местного самоуправления, в 2010 году практика субделегирования данного полномочия не применялась, то есть соответствующие полномочия осуществлялись непосредственно органами государственной власти Хабаровского края.

Как следует из данных Приложения Ж, в структуре субвенций из краевого бюджета в 2008 и 2009 годах преобладали субвенции на осуществление государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан (47,4% и 51,0% соответственно). В 2010 году в связи с рассмотренными выше преобразованиями в системе делегирования государственных полномочий структура субвенций значительно изменилась. Ведущее место в ней занимали субвенции на выполнение полномочий по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых тарифов на тепловую и электрическую энергию, поставляемую населению (36,1 процента). Доля субвенций на предоставление отдельных гарантий прав граждан в области образования составила 21,4 процента.

Как было указано выше, в 2010 году было снижено количество государственных полномочий края, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных образований. В частности, из числа делегируемых полномочий были исключены полномочия социального характера, например по обеспечению мер социальной поддержки ветеранов труда, реабилитированных лиц, признанными пострадавшими от политических репрессий, семьям, имеющих детей и другие. Одновременно в 2010 году органам местного самоуправления были переданы государственные полномочия края по государственному управлению охраной труда, по организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей. Кроме того органам местного самоуправления муниципальных образований края были делегированы полномочия РФ по подготовке к проведению Всероссийской переписи населения, переданные Хабаровскому краю.

Темпы роста объёмов средств, выделяемых на финансовое обеспечение отдельных делегируемых полномочий, существенно отличались от динамики общей величины субвенций. В частности, наиболее высокими темпами возрастали субвенции на осуществление полномочий по предоставлению отдельных гарантий прав граждан в области образования, а также на организацию оказания специализированной медицинской помощи. По большинству субвенций среднегодовой темп прироста составил от 1 до10 процентов.

Рост объёмов субвенций на организацию оказания специализированной медицинской помощи связано с расширением круга муниципальных образований, которым передаются соответствующие полномочия. В 2008 году полномочия по оказанию специализированной медицинской помощи передавались городским округам и Амурскому муниципальному району. С 2009 года в число муниципальных районов, исполняющих данные государственные полномочия края, вошли также Николаевский, Охотский, Советско-Гаванский и Ульчский муниципальные районы.

Динамика субвенций на предоставление отдельных гарантий прав граждан в области образования связана с передачей в 2010 году городским округам и 15 муниципальным районам (кроме Аяно-Майского и Тугуро-Чумиканского районов) государственных полномочий по обеспечению содержания и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в образовательных организациях. Объём средств, направленных на реализацию данного полномочия, составил в 2010 году 520 962 тыс. рублей.

В целом динамика субвенций может быть объяснена при помощи анализа методик их расчёта. На величину средств на финансовое обеспечение переданных государственных полномочий влияет количество потребителей услуги (например, пролеченных больных, учащихся образовательных учреждений), оплата труда работников муниципальных учреждений и муниципальных служащих, выполняющих соответствующие переданные государственные функции или оказывающих услуги, размер материальных затрат. Исходя из этого рост (снижение) объёмов субвенций определяется индексацией заработной платы, численность муниципальных служащих и сотрудников муниципальных учреждений, участвующих в выполнении переданного полномочия, изменением количества потребителей услуги, увеличение, или напротив, оптимизация материальных затрат.

Динамика иных межбюджетных трансфертов приведена в Приложении И. Как было указано выше, в 2008  2010 годах в структуре межбюджетных трансфертов из краевого бюджета возрастала роль иных межбюджетных трансфертов: их доля увеличилась с 20,7 до 26,3 процентов. Несмотря на изменение состава иных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, наибольший удельный вес в их структуре занимали средства, передаваемые местным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ (74,9-81,8% общей величины иных межбюджетных трансфертов). Доля иных межбюджетных трансфертов в форме дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов находилась в диапазоне 14,7–19,9 процента. Объём иных межбюджетных трансфертов на проведение краевых мероприятий, премирование муниципальных образований – победителей конкурсов, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и другим направлениям не превышал 10,4 процента.

Источниками предоставления иных межбюджетных трансфертов являлись как средства краевого бюджета, так и поступления из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В частности, за счёт средств федерального бюджета, выделенных краевому бюджету, местным бюджетам предоставлялись межбюджетные трансферты на премирование победителей Всероссийского конкурса «Самый благоустроенный город России» (2008  2009 годах), содержание депутатов Государственной думы и их помощников (2008  2010 годах), на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований (2010 год). Из бюджета Пенсионного фонда предоставлялись средства на оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам.

Особенность иных межбюджетных трансфертов – выделение в их составе межбюджетных трансфертов целевого характера и трансфертов, в отношении которых не устанавливаются направления их использования. В структуре иных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в 20082010 годах преобладали трансферты целевого характера (от 80,1 до 85,3 процента).

Классификация иных межбюджетных трансфертов по их роли в системе межбюджетного регулирования показывает, что в их структуре преобладали межбюджетные трансферты компенсационного характера. К ним относятся межбюджетные трансферты на выполнение расходных обязательств, связанных с признанием утратившими силу отдельных законодательных актов края, на компенсацию снижения доходов, возникшего в результате принятия решений органами государственной власти, и на выполнение государственных полномочий.

Доля иных межбюджетных трансфертов стимулирующего характера составляла не более 1% данного вида трансфертов, что рассматривается как негативное явление.

Проанализируем роль безвозмездных поступлений в формировании бюджетов городских округов и муниципальных районов.

Как следует из данных таблицы 9, в целом за анализируемый период общий объём безвозмездных поступлений бюджетам городских округов уменьшился. Иные выводы могут быть сделаны при рассмотрении динамики безвозмездных поступлений, относящихся в соответствии с действующим бюджетным законодательством РФ к собственным доходам бюджета. Темп прироста их объёмов в 2010 году к уровню 2008 года составил 35,9 %, что обусловлено, главным образом, динамикой субсидий (сумма их поступлений в 2010 году увеличилась на 70% к уровню 2008 года).

Таблица 9 – Динамика безвозмездных поступлений в бюджетах городских округов в 2008-2010 годах

Показатель	Год			Темп роста (снижения), процентов
	2008, тыс. руб.	2009, тыс. руб.	2010, тыс. руб.	2009/2008	2010/2009
Дотации	229 063,0	178 964,1	25 403,0	78,1	14,2
Субсидии	1 834 085,8	2 157 068,7	3 129 606,4	117,6	145,1
Субвенции	4 207 979,7	5 043 591,6	1 589 532,2	119,9	31,5
Иные межбюджетные трансферты	1 534 287,2	1 673 964,2	1 732 377,7	109,1	103,5
Безвозмездные поступления из краевого бюджета (кроме субвенций)	3 597 436,0	4 009 997,4	4 887 386,6	111,5	121,9
Безвозмездные поступления из краевого бюджета, всего	7 805 415,7	9 053 588,6	6 476 918,8	116,0	71,5

Динамика иных межбюджетных трансфертов бюджетам городских округов может быть оценена как достаточно стабильная и имеющая тенденцию к умеренному, поступательному росту. В отношении дотаций, напротив, наблюдалось существенное снижение, связанное как с внесением изменений в методику расчёта и распределения данной формы межбюджетных трансфертов, так и укреплением налогового потенциала городских округов.

В целом за период произошло снижение объёмов субвенций бюджетам городских округов более чем в 2,6 раза, что объясняется сокращением числа государственных полномочий края, делегируемых органам местного самоуправления. Это, в свою очередь, связано с реформированием системы социального обеспечения населения, предусматривающего переход от практики предоставления социальной помощи (главным образом, социальных выплат) органами местного самоуправления к осуществлению данных полномочий государственными учреждениями краевого подчинения.

Анализ данных, приведённых в таблице 10, показывает, что в динамике безвозмездных поступлений в бюджеты муниципальных районов прослеживаются аналогичные тенденции: сокращение общей величины поступлений из краевого бюджета, обусловленное уменьшением объёмов дотаций (в 7 раз к уровню 2008 года) и субвенций (на 34,6 % к уровню 2008 года).

Таблица 10  Динамика безвозмездных поступлений в бюджетах муниципальных районов в 2008  2010 годах

Показатель	Год			Темп роста/ снижения, процентов
	2008, тыс. руб.	2009, тыс. руб.	2010, тыс. руб.
				2009/2008	2010/2009
Дотации	1 904 479,5	435 542,0	270 055,0	22,9	62,0
Субсидии	1 387 173,4	1 679 953,0	2 305 318,1	121,1	137,2
Субвенции	5 140 279,6	5 910 243,2	3 363 326,4	115,0	56,9
Иные межбюджетные трансферты	2 972 214,5	3 399 878,6	3 246 432,7	114,4	95,5
Безвозмездные поступления из краевого бюджета (кроме субвенций)	6 263 885,4	5 515 373,6	5 821 805,8	88,0	105,6
Безвозмездные поступления из краевого бюджета, всего	11 404 165,0	11 425 616,8	9 185 132,2	100,2	80,4

На снижение объёмов дотаций в 2010 году по сравнению с предшествовавшими периодами повлияли следующие основные причины: изменение методики расчёта дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; замена для ряда муниципальных районов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительным нормативом отчислений от НДФЛ либо увеличение части дотации, заменяемой дополнительным нормативом; предоставление в 2008 и 2009 годах, помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Выделение указанных дотаций в 2008 и 2009 годах связано со снижением бюджетной устойчивости муниципальных районов и возникновением значительных рисков неисполнения первоочередных расходных обязательств в условиях финансово-экономического кризиса. В 2010 году из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов также предоставлялись межбюджетные трансферты, не имеющие целевого назначения и обеспечивающие сглаживание краткосрочных кассовых дисбалансов, обусловленных неравномерной динамикой формирования доходов и расходов местных бюджетов.

Безвозмездные поступления бюджетов муниципальных районов формируются за счёт двух источников  межбюджетные трансферты из краевого бюджета (9899%), межбюджетные трансферты из бюджетов поселений (в пределах 2 % общей величины безвозмездных поступлений районных бюджетов). Средства из бюджетов поселений передаются в районные бюджеты в форме иных межбюджетных трансфертов, возникающие, главным образом, в связи с передачей поселениями муниципальному району части полномочий по вопросам местного значения поселений.

Как следует из данных таблицы 11, под влиянием динамики абсолютных показателей объёмов межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджеты городских округов и муниципальных районов, существенные изменения претерпела и их структура. За период 2008  2010 годов значительно снизилась доля дотаций и субвенций в общей величине безвозмездных поступлений, удельный вес субсидий и иных межбюджетных трансфертов, напротив, существенно возрос. В структуре безвозмездных поступлений в бюджетах муниципальных районов как в 2008, так и в 2010 году наибольшую долю занимают субвенции. Иная ситуация в отношении городских округов – в 2008 году в структуре безвозмездных поступлений в соответствующие местные бюджеты преобладали субвенции (более половины всех общего объёма безвозмездных поступлений), в 2010 году – субсидии (48,3 процента).

Таблица 11 – Динамика структуры безвозмездных поступлений бюджетов муниципальных районов и городских округов края в 20082010 годах, процентов

Показатель	Бюджеты муниципальных районов				Бюджеты городских округов
	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2008 г.		2009 г.	2010 г.
Дотации	16,7	3,8	2,9	2,9		2,0	0,4
Субсидии	12,2	14,7	25,1	23,5		23,8	48,3
Субвенции	45,1	51,7	36,6	54,0		55,7	24,5
Иные межбюджетные трансферты	26,0	29,8	35,4	19,5		18,5	26,8
Безвозмездные поступления из краевого бюджета, всего	100,0	100,0	100,0	100,0		100,0	100,0

Выводы, сделанные на основе анализа обобщённых показателей по типам муниципальных образований, не позволяют составить объективное и достаточное полное представление о роли межбюджетных трансфертов из краевого бюджета в формировании доходов местных бюджетов.

Распределение межбюджетных трансфертов между муниципальными районами и городскими округами края осуществлялось неравномерно: более 25% всех межбюджетных трансфертов предоставлялась бюджету городского округа «Город Хабаровск», около 13,8%  бюджету городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре». Из числа муниципальных районов наиболее высокими показателями межбюджетных трансфертов из краевого бюджета характеризовались Советско-Гаванский, Охотский и Николаевский районы. Вариация муниципальных районов по величине получаемых из краевого бюджета межбюджетных трансфертов составляла от 48,2 до 52%, при этом дифференциация муниципальных образований по этому показателю усиливалась.

Аналогичные выводы могут быть сделаны при анализе, проводимом в разрезе видов межбюджетных трансфертов. Разрыв максимальной и минимальной сумм субсидий, предоставляемых из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов, составил в 2008 году – 197,6 раза, в 2009 году – 73,7 раза, в 2010 году – 132,8 раза. Наибольшие по объёмам субсидии на протяжении рассматриваемого периода получал бюджет городского округа «Город Хабаровск», наименьшие – бюджеты муниципального района имени Полины Осипенко (2008 г.), Тугуро-Чумиканский район (2009 г.), район имени Лазо (2010 г.). Причины подобной дифференциации заключаются в составе субсидий. Бюджетам городских округов выделяется преобладающая часть субсидий на софинансирование инвестиционных проектов, реализуемых в рамках федеральных целевых программ (92,6% субсидий местным бюджетам по данному направлению в 2010 году) и субсидий капитальный ремонт многоквартирных домов (73,1% субсидий местным бюджетам на эти цели в 2010 году). В соответствии с представленным выше анализом, указанные субсидии занимали в среднем 54% общего объёма субсидий местным бюджетам.

В отношении распределения субвенций выводы о его неравномерности также справедливы, хотя разрыв минимального и максимального объёма данных межбюджетных трансфертов меньше, чем по субсидиям и составил около 40 раз в 2008 и 2009 годах и 16,7 раза в 2010 году. В данном случае степень дифференциации обусловлена неравномерным распределением по территории края получателей социальной помощи и услуг, полномочия по оказанию которых делегируются органам местного самоуправления. Кроме того, отдельные полномочия делегируются не всем, а только части муниципальных образований. Например, в 2010 году полномочия по оказанию специализированной медицинской помощи передавались 7 муниципальным образованиям, по предоставлению общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего общего образования в коррекционных образовательных учреждениях – 12 муниципальным образованиям, по организации заготовки, переработки и хранения донорской крови – 7 муниципальным образованиям.

Вариация объёмов иных межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджеты муниципальных районов, составляла от 44,4% до 52,4 процента. Среднее значение показателя по бюджетам городских округов превышало аналогичный показатель по бюджетам муниципальных районов в 4 раза (в 2008 и 2009 годах) и в 5 раз (в 2010 году). По иным межбюджетным трансфертам масштабы вариации определяет распределение средств на реализацию основных образовательных программ. Расчёт трансфертов на эти цели осуществляется с использованием методики подушевого финансирования и учитывает численность учеников в муниципальных образованиях, а также факторы, влияющие на стоимость образовательной услуги.

Муниципальные районы и городские округа края существенно различаются по влиянию безвозмездных поступлений на формирование финансовой основы исполнения полномочий, а также определённым образом – по структуре безвозмездных трансфертов. Например, в 2010 году доля безвозмездных поступлений в бюджетах городских округов «Город Комсомольск-на-Амуре» и «Город Хабаровск» составила 28,6% и 30,6% собственных доходов. По бюджетам муниципальных районов значение показателя находилось в диапазоне от 43% (бюджет Солнечного муниципального района) до 75% (бюджет Советско-Гаванского муниципального района).

В целом в 2008  2009 годах структура безвозмездных поступлений бюджетов городских округов и муниципальных районов была сравнительно однородной: преобладающую долю занимали субвенции, наименьшую – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2008 году удельный вес субвенций в бюджетах муниципальных районов и городских округов варьировался в пределах от 30,2% (Аяно-Майский муниципальный район – единственный, в структуре безвозмездных поступлений бюджета которого преобладали иные межбюджетные трансферты) до 60,8% безвозмездных поступлений из краевого бюджета (Комсомольск-на-Амуре). В 2009 году доля субвенций в местных бюджетах составляла от 36,8% (Комсомольск-на-Амуре) до 68,6% (Ванинский муниципальный район). В связи с реформированием системы социального обеспечения населения края и сокращением числа делегируемых государственных полномочий возникли различия в структуре безвозмездных поступлений муниципальных районов и городских округов. В 2010 году в безвозмездных поступлениях бюджетов 7 муниципальных районов преобладали субвенции, 7 районов – иные межбюджетные трансферты, 3 районов – субсидии. В структуре безвозмездных поступлений бюджета городского округа «Город Хабаровск» наибольший удельный вес занимали субсидии (57,3%), городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» – субвенции (40,0 процентов).

В течение 2008  2010 годов в бюджетах всех муниципальных районов и городских округов наблюдался рост доли субсидий в общем объёме безвозмездных поступлений. Например, удельный вес субсидий в безвозмездных поступлениях увеличился на 33,9 процентных пункта в бюджете Николаевского района, на 31,6 процентных пункта в бюджете района имени Полины Осипенко, на 28 процентных пунктов в бюджете города Хабаровска. По бюджетам этих муниципальных образований также зафиксирован наибольший рост субсидий в абсолютных объёмах.

Структура субсидий в безвозмездных поступлениях бюджетов городских округов и муниципальных районах неодинакова. Так, для бюджетов города Хабаровска и Комсомольска-на-Амуре характерно преобладание субсидий инвестиционного характера на протяжении всего рассматриваемого периода. В 2010 году в категорию муниципальных районов, в структуре субсидий которых преобладали средства на софинансирование инвестиционных проектов, вошли Ванинский и Хабаровский район. В 2010 году в структуре субсидий бюджетов 7 муниципальных районов более 80% составляли субсидии на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации отдельных расходных обязательств и оплату труда работников муниципальных бюджетных учреждений. Это свидетельствует о недостаточности налоговых и неналоговых доходов бюджетов отдельных муниципальных районов для финансового обеспечения обязательств первоочередного характера, а также о том, что наряду с ролью стимулирования инвестиционного развития муниципальных образований, субсидии сохраняют значение как инструмент выравнивания и регулирования сбалансированности бюджетов.

Результаты предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и установления дополнительных нормативов не могут быть однозначно оценены с точки зрения их влияния на сокращение разрыва обеспеченности территорий доходами. Так, по итогам исполнения бюджетов муниципальных районов за 2008 год вариация их собственных доходов составила 63,7%, что более чем на 10 процентных пунктов превысило аналогичный показатель по налоговым и неналоговым доходам. С учётом выравнивания и предоставления субсидий и иных межбюджетных трансфертов 2009 и 2010 годах значение показателя вариации составляло 69,9 и 66,8% соответственно, что несколько ниже разрыва значений до предоставления трансфертов.

Расчёт обеспеченности муниципальных районов собственными доходами (после предоставления межбюджетных трансфертов) с учётом корректировки на индекс бюджетных расходов показывает значительно меньшую их дифференциацию. Показатель вариации в 2008 – 2010 годах колебался в пределах 19,7% (2009 г.) – 37,9% (2008 г.), что свидетельствует об умеренном разрыве уровня душевых доходов территорий

Это свидетельствует о поступательном преодолении проблемы неравенства муниципальных районов края по состоянию местных бюджетов и возможностям финансового обеспечения расходных обязательств, достижении определённых положительных результатов в данной сфере. Несмотря на это проблема дифференциация муниципальных образований сохраняет свою актуальность и требует дальнейших мер как по укреплению доходной базы местных бюджетов, так и по совершенствованию системы межбюджетных трансфертов.

Рассмотренные в данном параграфе общие подходы к организации межбюджетных отношений на уровне «субъект РФ – муниципальные образования» в Хабаровском крае позволяют сделать следующие выводы.

Анализ пропорций распределения доходов между бюджетами, входящими в консолидированный бюджет Хабаровского края, позволяет выявить характерную для субъектов РФ тенденцию централизацию налоговых доходов в региональном бюджете. Уровень зависимости местных бюджетов от безвозмездных поступлений из краевого бюджета может быть оценен как умеренно высокий, но на протяжении рассматриваемого периода наблюдался рост налоговых и неналоговых доходов бюджетов городских округов и муниципальных районов, с одной стороны, и снижение удельного веса дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Основными механизмами регулирования сбалансированности местных бюджетов является система межбюджетных трансфертов и установление нормативов отчислений от НДФЛ. При этом в течение анализируемого периода наблюдалось снижение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований как в структуре межбюджетных трансфертов, предоставляемых из краевого бюджета, так и в структуре доходов местных бюджетов. Это связано с изменением методики выравнивания бюджетной обеспеченности, а также замещением дотаций дополнительным нормативом отчислений от НДФЛ. Другой характерной тенденцией эволюции межбюджетного регулирования в крае является расширение практики долевого финансирования расходных обязательств муниципальных образований.

Проведённый анализ показывает, что, несмотря на рост абсолютных объёмов и доли субсидий, традиционно рассматриваемых как инструменты стимулирования муниципального развития, превалирующее значение сохраняют задачи обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Степень внедрения элементов, направленных на поощрение высоких результатов муниципального управления, сохраняется на весьма низком уровне.