1.2. Экономическое содержание и назначение межбюджетных отношений

Совершенствование межбюджетных отношений является одним из приоритетных направлений финансово-бюджетной политики РФ на современном этапе и неотъемлемым условием повышения качества управления общественными финансами.

По мнению многих исследователей, межбюджетные отношения представляют собой первичный, «базисный» блок отношений, возникающих в сфере общественных финансов и определяющих не только состояние бюджетов бюджетной системы, но пропорции социально-экономического развития, уровень жизни населения, доступность гарантированных государством общественных благ. Экономическое назначение межбюджетных отношений, таким образом, заключается в перераспределении финансовых ресурсов в территориальном и отраслевом аспектах и регулировании экономического роста.

На современном этапе формирование концептуальных и организационно-правовых основ системы межбюджетных отношений в РФ в целом завершено. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [2].

Преимуществом данной дефиниции является её краткость, охват широкого круга отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями. Формулировка, закреплённая Бюджетным кодексом РФ, представляется достаточно обобщённой ввиду отсутствия указания на элементы межбюджетных отношений. С одной стороны, подобный подход соответствует принципу ориентации законодательства на долгосрочную перспективу. Сущность межбюджетных отношений, как и любой экономической категории, неизменна во времени, в то время как формы их организации, механизм реализации функций, роль в проведении государственной социально-экономической политики динамично меняются под влиянием факторов объективного и субъективного характера. Отсутствие в правовом определении межбюджетных отношений указаний на конкретные формы их организации исключает необходимость внесения поправок в дефиниции базовых категорий бюджета в условиях реформирования общественных финансов, внедрения новых инструментов межбюджетного регулирования и т.д.

С другой стороны, определение, данное Бюджетным кодексом РФ, в большей мере отражает организационно-правовой аспект межбюджетных отношений и не в полной степени раскрывает их экономическое содержание и назначение.

В экономической литературе, посвящённой теоретическим аспектам организации межбюджетных отношений, представлены различные их определения. В отличие от подхода, использованного в Бюджетном кодексе РФ (обобщение и универсальность), большинство учёных-экономистов стремились максимально детализировать формулировки.

Так, А. М. Бабич и Л. И. Павлова рассматривают межбюджетные отношения как отношения, возникающие между всеми уровнями управления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [49].

А. Г. Игудин даёт следующее определение межбюджетных отношений: «отношения между органами власти, в основном разных уровней, по поводу разграничения на постоянной основе видов расходов, а также доходов (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих налогов на временной основе и перераспределения средств бюджетов в целях создания исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учётом возлагаемых на них функций и задач при соблюдении минимальных государственных стандартов на всей территории страны, исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала» [74]. Аналогичное определение приводит в своих работах, посвящённых теоретическим основам организации межбюджетных отношений, Р. Ю. Рыбакова [98].

По мнению О. Г. Бежаева, межбюджетные отношения – «это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов, передачи средств в форме дотаций, субсидий, субвенций, временной финансовой помощи на возвратной платной или бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и территорий одного уровня власти».

Таким образом, большинство авторов выделяют три основных компонента межбюджетных отношений – разграничение расходных полномочий; разграничение доходных источников; перераспределение средств между бюджетами бюджетной системы. При этом выделяется два направления перераспределении – распределение доходов (установление нормативов отчислений на краткосрочную перспективу) и предоставление межбюджетных трансфертов. Форма межбюджетных трансфертов определяется её целевым назначением.

Разграничение расходных полномочий, полномочий в области регулирования доходов и доходных источников – сравнительно более стабильные элементы межбюджетных отношений, так как закрепляются на постоянной основе. Предполагается, что изменения, вносимые в действующую систему разграничения полномочий и источников доходов, должны быть минимальны. В РФ правовым механизмом обеспечения стабильности является закрепление системы разграничения полномочий Конституцией РФ и федеральными законами (устанавливают вопросы, относящиеся к ведению органов власти федерального и регионального уровня, вопросы местного значения). Полномочия органов власти (органов местного самоуправления) в области регулирования доходов, а также разграничение источников доходов между бюджетами бюджетной системы установлены Бюджетным кодексом РФ.

Более динамичными элементами являются распределение доходов и предоставление межбюджетных трансфертов. Их целевое назначение – минимизация и компенсирование дисбалансов, возникающих в условиях установленной системы разграничения полномочий и обусловленных объективными и субъективными факторами. Объёмы межбюджетных трансфертов, а также направления, по которым они предоставляются, подвержены изменениям как в течение среднесрочного периода, так и в пределах финансового года. Их динамика обусловлена изменениями социально-экономического положения публично-правовых образований, состояния их бюджетов, корректировкой целей государственной политики. В соответствии с бюджетным законодательством РФ нормативы отчислений от налогов устанавливаются на период не менее одного года и не подлежат корректировке в течение текущего года. При этом проводимый мониторинг состояния бюджетов позволяет делать выводы о целесообразности сохранении избранной системы распределения либо о необходимости внесении в неё корректировок. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ объектом распределения являются доходы по налогу на доходы физических лиц.

Как показывает анализ, в большинстве определений межбюджетных отношений в качестве их субъектов определены органы власти и местного самоуправления. В то же время в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, межбюджетные отношения рассматриваются как отношения между публично-правовыми образованиями.

Каждый из подходов обосновывается аргументами, подтверждающими их правомерность и целесообразность.

В отношении первого подхода следует отметить следующее. В соответствии с законодательством, а также с международными стандартами статистики, от имени публично-правового образования в гражданском обороте и иных отношениях выступает высший орган исполнительной власти (орган местного самоуправления). При этом межбюджетные отношения могут возникать в пределах одного публично-правового образования, не предусматривая разграничение и перераспределения финансовых ресурсов между различными уровнями власти (управления). Это связано с существованием двух форм финансового обеспечения обязательств РФ и субъектов РФ – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; региональный бюджет и бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования. Примером межбюджетных отношений, возникающих в пределах одного публично-правового образования, служит предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Основным аргументом в пользу выделения в качестве субъектов межбюджетных отношений публично-правовых образований является экономическое назначение категории, заключающееся в перераспределении финансовых ресурсов, прежде всего в межтерриториальном аспекте, с целью создании условий для сбалансированного развития регионов, равного доступа населения страны к общественным благам (государственным и муниципальным услугам) независимо от места его проживания. При использовании данного подхода сделан акцент, во-первых, на преобладании межуровневого характера отношений и на гражданско-правовой самостоятельности субъектов отношений; во-вторых, на обусловленности межбюджетных отношений необходимостью обеспечивать баланс интересов территорий как целостных систем.

Недостатки представленных выше определений обусловлены попыткой максимально полно отразить содержание межбюджетных отношений. Как было указано выше, формы межбюджетных отношений постоянно развиваются, уточняется понятийный аппарат. Например, за период 2000 – 2008 годов претерпели значительные изменения формы межбюджетных трансфертов, а также принципы формирования доходов и расходов бюджетов, из терминологии бюджетного законодательства были исключены понятия «регулирующих доходов», «минимальных государственных социальных стандартов» и ряд других. В подобных условиях рассмотренные определения утрачивают актуальность и перестают соответствовать действующему законодательству.

Предлагаемые многими исследователями определения в чрезмерной степени ориентированы на отражение российской практики организации межбюджетных отношений. При этом одним из методологических принципов исследования сущности любой экономической категории является выявление её объективных свойств, неизменных в различных исторических условиях и не зависимых от национальных, территориальных и иных факторов. Таким образом, определение межбюджетных отношений должно отражать лишь те их свойства, которые объективно присущи данной экономической категории и проявляются в условиях функционирования различных моделей межбюджетных отношений.

Полагаем, что отражённое в определениях целевое назначение межбюджетных отношений также является неполным. В частности, авторами сделан акцент на выравнивающую роль межбюджетных отношений, обеспечение возможностей публично-правовых образований по оказанию государственных (муниципальных) услуг населению. При этом не учтена стимулирующая составляющая межбюджетных отношений. Следует отметить, что на современном этапе расширяется практика применения межбюджетных трансфертов в качестве инструмента стимулирования публично-правовых образований к повышению эффективности функционирования органов власти (органов местного самоуправления), внедрению инновационных практик управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровне, развитию экономического потенциала территории и др.

Выравнивание бюджетной обеспеченности и возможностей публично-правового образования по исполнению возложенных на него полномочий, с одной стороны, и стимулирование повышения качества управления – с другой представляют собой два основных направления, по которым реализуется перераспределительная функция межбюджетных отношений. Их выделение в качестве приоритетных направлений соответствует агрегированному подходу. В действительности значение межбюджетных отношений и область их воздействия на пропорции и динамику воспроизводственного процесса много шире. Так, межбюджетные отношения обеспечивают единство проводимой государственной и муниципальной политики (например посредством долевого финансирования из регионального бюджета реализации муниципальных целевых программ, цели и задачи которых аналогичны утверждённым в программах регионального уровня). В условиях развитой практики делегирования полномочий немаловажное значение имеет компенсационная составляющая межбюджетных отношений, основным инструментом проявления которой является предоставление субвенций (в ряде случаев – иных межбюджетных трансфертов) для финансового обеспечения переданных полномочий.

Несколько иной методологический подход к исследованию сущности межбюджетных отношений избран А. С. Колесовым [76]. В отличие от учёных, сделавших акцент на формах организации межбюджетных отношений, А. С. Колесов рассматривает данную категорию через её взаимосвязь с бюджетной политикой. По мнению указанного автора, сущность межбюджетных отношений может быть раскрыта через совокупность следующих аспектов:

• «межбюджетные отношения являются неотъемлемой частью бюджетной политики»;

• «первичность» межбюджетных отношений по отношению к другим направлениям бюджетной политики;

• невозможность существования государства в отсутствии межбюджетных отношений;

• «межбюджетные отношения – отношения не только между органами власти различных уровней, но прежде всего между субъектами государства по поводу распределения через федеральный центр и перераспределения между их совокупностью и федеральным центром всех денежных средств, которые общество передаёт власти для выполнения ею функций, необходимых для развития страны»;

• «межбюджетные отношения – это финансовые потоки «снизу вверх» по административной иерархии, а также «сверху вниз», например, из федерального бюджета в адрес конкретного лица».

С учётом вышеизложенного А. С. Колесов резюмирует, что «сущность межбюджетных отношений состоит в том, что они представляют собой неотъемлемую часть бюджетной политики государства и являются первичным, государствообразующим и бюджетообразующим направлением этой политики, призванным обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу распределения через единый центр управления и перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным центром денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею функций на основе создания внутри её иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления» [76].

Полагаем, что представленный подход является спорным и содержит немало дискуссионных вопросов. К таковым стоит отнести правомерность рассмотрения межбюджетных отношений как финансовых потоков и как «части бюджетной политики», отнесение к их субъектам физических лиц – получателей общественных благ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт межбюджетных трансфертов. Излишним представляется включение в определение межбюджетных отношений указаний на технологию формирования доходов бюджетов бюджетной системы.

Наряду с представленными выше детализированными дефинициями в российской науке существует узкий подход к трактовке межбюджетных отношений. В соответствии с ним содержание межбюджетных отношений сводится к предоставлению межбюджетных трансфертов, форме текущей финансовой поддержке регионов. Следует отметить, что такой подход применялся, главным образом, до 20012003 годов, то есть в период, когда процессы разграничения полномочий между уровнями власти и управления были не завершены, а формы финансовых отношений между публично-правовыми образованиями – не упорядочены.

Наиболее глубокое осмысление проблема сущности межбюджетных отношений получила в работах В. Б. Шубы [113]. По его мнению, «методология исследования межбюджетных отношений предполагает выявление их <…> взаимосвязей с другими процессами, прежде всего с распределительными отношениями, возникающими в ходе реализации валового внутреннего продукта». Наряду с экономической природой межбюджетных отношений и их перераспределительным характером, необходимо учитывать взаимосвязь категории с бюджетным федерализмом, а также особенности государственного и бюджетного устройства страны.

В. Б. Шуба указывает на необоснованность сведения содержания межбюджетных отношений к «процедурным и технологическим вопросам в области формирования и исполнения бюджетов, распределения финансовой помощи, определения размеров и схемы движения финансовых межбюджетных потоков». Приведённый выше обзор понятий межбюджетных отношений показывает преобладание данного подхода.

Исходным пунктом анализа сущности межбюджетных отношений в работах В. Б. Шубы является исследование распределительных отношений в контексте проблемы дисбалансов территориального и отраслевого развития [113].

Межбюджетные отношения являются частью бюджетных, соответственно финансовых, отношений. Следовательно, межбюджетные отношения обладают всеми свойствами, присущими финансам как экономической категории: перераспределительный характер, денежная форма отношений, двойственная природа (сочетание объективной и субъективной компоненты). Формирование и развитие межбюджетных отношений обусловлено неравномерным размещением производительных сил и средств производства на территории государства и, следовательно, источников первичных доходов, а также потребителей экономических благ. Являясь компонентой общественных финансов, межбюджетные отношения не могут функционировать вне государства. При этом система государственного устройства, порядок разграничения полномочий между уровнями власти (управления), а также приоритеты социально-экономической политики определяют модель межбюджетных отношений.

Смешение понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» обусловливают необходимость исследования их взаимосвязи.

Одной из наиболее обоснованных точек зрения на данную научную проблему представляется подход В. Б. Шубы. По его мнению, бюджетный федерализм является связующим звеном идей (принципов) федерализма в государственном устройстве и основ бюджетных отношений между уровнями власти – то есть межбюджетных отношений. В. Б. Шуба лаконично определяет межбюджетные отношения как «финансовые отношения в бюджетной сфере между органами власти» и конкретизирует их сущность следующими характеристиками: «часть распределительных отношений, порождённая неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов на территории страны».

Исследованию взаимосвязи категорий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» также посвящены исследования И. В. Подпориной, А. Ю. Казака и О. А. Бойтуш.

Так, по мнению И. В. Подпориной, цели бюджетной политики достигаются через принципы бюджетного федерализма посредством методов бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование представляет собой совокупность механизмов, координирующих финансовые взаимосвязи, и имеющую достаточно сложную структуру. Одним из составных элементов бюджетного регулирования является система межбюджетных отношений [91].

В исследованиях А. Ю. Казака и О. А. Бойтуш обоснована следующая позиция: межбюджетные отношения рассмотрены как «механизм и индикатор реализации модели бюджетного федерализма». По мнению указанных авторов, межбюджетные отношения возникают в процессе бюджетного регулирования, но при этом не ограничиваются его рамками и охватывают более широкий круг вопросов взаимодействии различных уровней власти [58].

На наш взгляд, межбюджетные отношения и бюджетное регулирование следует рассматривать как взаимосвязанные, но самостоятельные категории, не соотносимые как часть и целое.

Регулирование представляет собой одну из функций управления, назначение которой в приведении системы в желаемое состояние, его корректировка с учётом изменения внешних факторов. Межбюджетные отношения – часть финансовых отношений.

Бюджетное регулирование предусматривает перераспределение финансовых ресурсов по различным направлениям, наряду с межтерриториальным аспектом, оно происходит между секторами экономики, группами населения и т.д. Межбюджетные отношения преимущественно связаны с межтерриториальным аспектом перераспределения.

На основе анализа различных подходов к трактовке межбюджетных отношений и его взаимосвязи с категориями «бюджетный федерализм» и «бюджетное регулирование» могут быть сделаны следующие выводы.

Основными свойствами межбюджетных отношений являются:

• денежный характер отношений;

• перераспределительный характер отношений, преобладает перераспределение в межтерриториальном аспекте;

• организация на основе действующей системы разграничения предметов ведения и полномочий и бюджетном устройстве. Бюджетное устройство включает три компонента – структура бюджетной системы; принципы организации бюджетных отношений; состав бюджетных полномочий публично-правовых образований;

• смена формы образования и расходования денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти (местного самоуправления) и используемых ими для выполнения возложенных на них функций.

Первое и второе свойства следуют из принадлежности межбюджетных отношений к категории финансовых отношений.

Третье свойство раскрывает организационную основу межбюджетных отношений и его связь с государственным, или более конкретно, бюджетным, устройством Мы полагаем, что корректнее рассматривать межбюджетные отношения во взаимосвязи с бюджетным устройством, нежели чем с бюджетным федерализмом. В ходе анализа различных трактовок бюджетного федерализма был сделан вывод, он представляет собой тип (систему) бюджетного устройства. При этом такая система бюджетного устройства может возникнуть только в государствах федеративного типа. Межбюджетные отношения формируются в странах с различным типом государственного устройства. В государствах унитарного типа финансовые отношения возникают между органами государственной власти и органами местного самоуправления на основе разграничения предметов ведения государственной власти и местного самоуправления и опосредуются потоками денежных средств между соответствующими бюджетами. Возможность формирования межбюджетных отношений в унитарных государствах обусловлена самостоятельностью органов местного самоуправления, что конкретизировано принципами, определёнными Европейской Хартией местного самоуправления. К ним относятся:

• соответствие объёма финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, объёму и характеру возлагаемых на них полномочий;

• формирование части финансовых ресурсов за счёт местных налогов и неналоговых доходов, в отношении которых органы местного самоуправления обладают полномочиями по регулированию размеров и условий уплаты;

• обеспечение защиты интересов населения, проживающего на территории муниципальных образований с низким уровнем социально-экономического развития и низким бюджетным потенциалом, путем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Четвёртое свойство связано с тем, что межбюджетные отношения опосредуются движением денежных средств между бюджетами бюджетной системы. При этом межбюджетные отношения могут предусматривать перераспределение денежных средств между публично-правовыми образованиями или возникать в пределах одной территории. В последнем случае материальным воплощением данных отношений являются межбюджетные трансферты из федерального (регионального) бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Мы полагаем, что межбюджетные отношения выполняют те же функции, что и бюджет. Вопрос о функциях бюджета, как и других финансовых категорий, носит дискуссионный характер. На наш взгляд, бюджету как экономической категории и межбюджетным отношениям – их составной части, присуща перераспределительная функция. Конкретные формы её проявления характеризуют роль межбюджетных отношений на соответствующем этапе исторического развития и определятся объективными и субъективными факторами.

С учётом изложенного выше предлагается следующее понятие межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения – это финансовые отношения, основанные на действующем разграничении предметов ведения органов власти и органов местного самоуправления и бюджетном устройстве, опосредуемые перераспределением денежных средств между бюджетами бюджетной системы.

Предложенное нами понятие межбюджетных отношений направлено на раскрытие его экономического содержания и носит универсальный характер.