Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение бюджетного федерализма.

2. Перечислите и раскройте содержание принципов бюджетного федерализма.

3. Дайте определение межбюджетных отношений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

4. Раскройте и сравните точки зрения различных авторов на содержание межбюджетных отношений. Какая из них представляется Вам наиболее обоснованной? Аргументируйте свой ответ.

5. Каким образом связаны понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»?

6. Перечислите основные этапы эволюции межбюджетных отношений в РФ.

7. Раскройте содержание задач, поставленных в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005, и оцените степень их решения.

8. В каких формах предоставляются межбюджетные трансферты из федерального бюджета?

9. В каких формах предоставляются межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ?

10. Перечислите формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов бюджетам бюджетной системы РФ.

11. Что понимается под межбюджетной субсидией?

12. Раскройте назначение субвенции.

13. Охарактеризуйте формы межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам, предоставляемым из федерального (общегосударственного) бюджета на примере нескольких зарубежных стран.

14. Изучив материал пятого параграфа, выделите общие черты и особенности межбюджетных отношений в государствах с федеративным типом устройства.

Глава 2. Механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе

2.1. Характеристика межбюджетных отношений на федеральном уровне

Современное состояние межбюджетных отношений в РФ в значительной степени зависит от того, как они складываются между федеральным центром и регионами.

Прежде чем рассматривать основы предоставления основных форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, необходимо обратить внимание на отдельные аспекты отражения межбюджетных трансфертов в бюджетной классификации РФ.

До 2011 года межбюджетные трансферты, выделяемые из одного бюджета другому бюджету, отражались в одиннадцатом разделе бюджетной классификации расходов бюджетов «Межбюджетные трансферты», где для каждой формы межбюджетных трансфертов был предусмотрен подраздел. Для детализации учёта межбюджетных трансфертов, как и любых других расходов бюджетов, применялись коды целевых статей и видов расходов. В 2010 году в бюджетное законодательство РФ были внесены изменения, согласно которым увеличилось число разделов бюджетной классификации расходов бюджетов. При этом предусматривалось, что межбюджетные трансферты целевого характера, функциональная направленность которых может быть определена, отражаются по соответствующему разделу и подразделу бюджетной классификации. Например, субсидии на реализацию мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями, – по разделу «Здравоохранение», субсидии на поддержку сельского хозяйства – по разделу «Национальная экономика» и т.д. Для учёта межбюджетных трансфертов, не имеющих целевой направленности, а также целевых межбюджетных трансфертов, функциональное назначение которых не может быть однозначно установлено, предусматривался раздел «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований». Данный раздел (в действующей бюджетной классификации он является четырнадцатым) включает три подраздела  «Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований»; «Иные дотации», «Прочие межбюджетные трансферты общего характера». Введённый с 2011 года порядок отражения межбюджетных трансфертов позволяет составить более достоверное представление о приоритетах расходов бюджетов бюджетной системы РФ, объёмах средств, направляемых на финансовое обеспечение развития той или иной сферы.

Основными инструментами межбюджетного взаимодействия РФ и субъектов РФ являются межбюджетные трансферты, предоставление которых позволяет решать задачи бюджетного выравнивания и регулирования сбалансированности бюджетов, стимулирования повышения качества управления общественными финансами в субъектах РФ, а также компенсации затрат, связанных с реализацией переданных полномочий РФ.

Методика предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ утверждена постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ». На современном этапе механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ продолжает совершенствоваться, и методика ежегодно корректируется, хотя эти изменения не столь радикальны, как в 1990 годах – начале 2000 годов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, образующие Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее – дотации), предусматриваются в составе федерального бюджета в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Общий объём дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ.

Минимальный уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учётом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчётной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций определяется по формуле

(1)

где  уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций;

 индекс налогового потенциала субъекта РФ;

 индекс бюджетных расходов субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала  относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учётом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчётной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчёте на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов – относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объёма бюджетных услуг в расчёте на душу населения, определяемая с учётом объективных региональных факторов и условий.

Назначение индекса бюджетных расходов состоит в обеспечении сопоставления уровней расчётной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов РФ в расчёте на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации распределяются между субъектами РФ, уровень расчётной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчётной бюджетной обеспеченности этих субъектов РФ от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности.

Объём дотаций, выделяемых субъекту РФ, рассчитывается в два этапа, причём в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности.

При формировании федерального бюджета на 2010 год и плановый период 2011–2012 годов общий объём дотаций, выделяемых субъекту РФ на очередной финансовый год, определялся по формуле

(2)

где  общий объём дотаций, выделяемых субъекту РФ на очередной финансовый год;

 объём дотации, выделяемой субъекту РФ на первом этапе;

 объём дотации, выделяемой субъекту РФ на втором этапе;

 объём дотации, выделяемой субъекту РФ на очередной финансовый год.

На первом этапе объем дотаций распределялся между субъектами РФ, уровень расчётной бюджетной обеспеченности которых до распределения дотаций не превышает уровень, установленный в качестве первого критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности, и определяется по формуле

(3)

где П  степень сокращения отставания расчётной бюджетной обеспеченности субъектов РФ от уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, принимается равной 85 процентам;

Д1 – объём средств, необходимый для доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (при условии, что Д_i¹> 0).

Объём средств, необходимый для доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, определялся по формуле

(4)

где А _ средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчёте на душу населения, рассчитанный на очередной финансовый год на основе показателей прогноза консолидированного бюджета РФ, представляемых в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете;

 уровень, установленный в качестве первого критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности, принимается равным 60 процентам;

 численность постоянного населения субъекта РФ на конец отчётного года;

На втором этапе объём дотаций распределялся между субъектами РФ, уровень расчётной бюджетной обеспеченности которых с учётом дотаций, распределённых на первом этапе, не превышал уровень, установленный в качестве второго критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности, и определялся по формуле

(5)

где  общий объём дотаций на очередной финансовый год;

 общий объём дотаций по всем субъектам РФ, распределённый на первом этапе;

 объём средств, необходимый для доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учётом дотаций, распределённых на первом этапе, до уровня, установленного в качестве второго критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности (при условии, что Д_i² > 0);

 общий объём средств, необходимый для доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности всех субъектов РФ с учётом дотаций, распределённых на первом этапе, до уровня, установленного в качестве второго критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности (при условии, что > 0).

Объём средств, необходимый для доведения уровня расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учётом дотаций, распределённых на первом этапе, до уровня, установленного в качестве второго критерия выравнивания расчётной бюджетной обеспеченности, определяется по формуле

(6)

где  уровень, установленный в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, принимается равным 100 процентам.

В состав дотаций включались дополнительные средства, необходимые для доведения объёмов дотаций на очередной финансовый год до уровня текущего финансового года, распределение которых осуществлялось по формуле

(7)

где  размер снижения дотации, рассчитанный субъекту РФ, у которого темпы роста расчётного объёма дотации на очередной финансовый год выше уровня объёма дотаций, утверждённого федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год;

 размер увеличения дотации, рассчитанный субъекту РФ, у которого расчётный объём дотации на очередной финансовый год меньше объёма дотаций, утверждённого федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год.

Выделение дополнительных средств бюджетам субъектов РФ (Т₃) осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, согласно которому объём дотаций, подлежащий утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть ниже объёма дотаций, утверждённых на текущий год. Подобная норма направлена на создание стимулов для развития налогового потенциала регионов.

Уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъектов РФ после распределения дотаций определялся по формуле

(8)

где  уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ после распределения дотаций.

При составлении федерального бюджета на 2011 год и плановый период 20122013 годов в методику были внесены коррективы, согласно которым допускалось перераспределение дотаций, предусмотренных на очередной год и плановый период, в рамках трёхлетнего бюджетного цикла. Это означало возможность предоставления бюджету субъекта РФ в очередном финансовом году не только суммы дотации, рассчитанной на соответствующий год, но и части дотации на первый (второй) год планового периода при эквивалентном снижении объёмов дотаций на плановый период. Предполагалось, что подобная мера обеспечит большую манёвренность в управлении бюджетными средствами и позволит более эффективно решать задачу выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Следует отметить, что на практике данный механизм не применялся.

В 2011 году были внесены изменения в методику расчёта налогового потенциала, в частности по налогу на прибыль организаций.

В таблице 2 представлено распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Дальневосточного федерального округа в 2008 – 2011 годах.

Таблица 2 – Динамика предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов бюджетам субъектов ДФО в 20082011 годы, тыс. рублей

Субъект ДФО	Годы
	2008	2009	2010	2011

1	2	3	4	5
Республика Саха (Якутия)	22 768 138,5	35 113 715,2	39 200 910,0	39 771 181,4
Приморский край	7 320 391,1	8 472 108,4	9 593 940,0	10 331 696,8
Хабаровский край	4 733 757,3	5 124 661,0	6 269 169,0	7 017 002,2
Амурская область	5 855 795,3	6 236 861,3	7 049 761,0	6 344 784,6
Камчатский край	6 133 080,9	10 680 706,8	22 249 700,0	29 342 236,6
Магаданская область	5 663 492,1	7 985 985,0	8 504 083,0	7 653 675,1
Сахалинская область	3 171 303,5	3 171 263,2	2 854 265,0	х
Еврейская А.О.	1 733 357,5	2 067 640,2	2 300 128,0	2 228 176,7
Корякский А.О.	1 889 242,7	х	х	Х
Чукотский А.О.	1 729 226,1	1 762 867,0	1 692 724,0	1 523 451,9
ДФО всего	60 997 785,1	80 615 808,0	99 714 680,0	104 212 205,3

Анализ приведённых в таблице 2 данных позволяет сделать вывод, что из числа субъектов Дальневосточного федерального округа наибольший объём дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности приходится на долю бюджета Республики Саха (Якутия). В рассматриваемом периоде времени бюджет данного субъекта РФ получал больше трети всех дотаций, перечисляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Дальневосточного федерального округа. Это обусловлено высоким показателем индекса бюджетных расходов, что объясняется спецификой природно-климатических условий развития Республики Саха (Якутия), влекущей удорожание стоимости стандартных государственных услуг. Например, в 2011 году уровень расчётной бюджетной обеспеченности Республики Саха (Якутия) составил 0,369 – до выравнивания, 0,660 – после выравнивания.

Тенденции предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Дальневосточного федерального округа не могут быть оценены однозначно. Так, за период 20082011 годы наблюдался поступательный рост суммы дотаций, предоставляемых бюджетам Камчатского, Приморского, Хабаровского краёв, Республики Саха (Якутия). Тенденция к росту выделяемых дотаций, наблюдавшаяся с 2008 по 2010 год, была преодолена в Амурской области, Еврейской автономной области. Сумма дотаций бюджету Сахалинской области ежегодно снижалась. В 2011 году дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджету Сахалинской области не выделялась, поскольку показатель расчётной бюджетной обеспеченности данного субъекта РФ составил 1,347.

Наряду с дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из федерального бюджета предоставляются иные виды дотаций, включая дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, а также дотации стимулирующего характера. Причины, обусловливающие необходимость предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, могут быть различными. Например, в 2009 году данные средства выделялись, главным образом, в целях сглаживания негативных последствий финансового кризиса, в 2010 году – для компенсации снижения доходов региональных бюджетов в связи с изменением бюджетного законодательства РФ в части распределения доходов от налога на добычу полезных ископаемых. В 2011 году назначение этих дотаций состояло в обеспечении сбалансированности региональных бюджетов в условиях непредвиденных ситуаций, компенсации выпадающих доходов и снижения объёмов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также дополнительных затрат, связанных с передачей объектов социальной инфраструктуры в собственность муниципальных образований субъектов РФ [94].

К дотациям стимулирующего характера относятся средства на поощрение наилучших результатов деятельности региональных органов государственной власти, формализованная оценка которых проводится в соответствии с указом Президента РФ от 28 июня 2007 № 825.

Субсидии из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов РФ в целях частичного возмещения затрат на финансовое обеспечение отдельных полномочий субъектов РФ. Ранее было указано, что общее число субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, на современном этапе составляет более 100 наименований, однако к 2014 году их количество планируется сократить до 62 видов [87].

Общие подходы к распределению и предоставлению субсидий бюджетам субъектов РФ установлены постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» [11].

В целях повышения эффективности и обоснованности распределения субсидий данным правовым актом предусмотрено формирование перечня приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, долевое финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт федерального бюджета. Перечень формируется на срок не менее трёх лет и утверждается Правительством РФ. Например, перечень приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, в отношении которых предусматривается софинансирование из федерального бюджета, на 2011–2013 годы утверждён распоряжением Правительства РФ от 13 октября 2011 № 1801-р. В перечне приоритетных направлений софинансирования устанавливаются индикаторы, характеризующие степень преодоления проблемы, на решение которой направлено предоставление субсидий, а также их целевые значения на трёхлетний период.

Правила предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ разрабатываются главными распорядителями средств федерального бюджета и утверждаются Правительством РФ. Согласно постановлению Правительства РФ от 26 мая 2008 № 392 эти правила должны содержать следующие положения:

а) целевое назначение субсидий;

б) условия предоставления и расходования субсидий, в том числе требования к программам (планам) преобразований в соответствующей сфере, если одним из условий предоставления субсидий является необходимость проведения таких преобразований;

в) критерии отбора субъектов РФ для предоставления субсидий;

г) методика распределения субсидий между субъектами РФ;

д) методика расчёта уровня софинансирования за счет средств федерального бюджета расходного обязательства в отношении каждого субъекта РФ;

е) порядок оценки эффективности использования субсидий, а также перечень показателей результативности предоставления субсидий;

ж) сроки и порядок представления отчётности об исполнении условий предоставления субсидий;

з) основание, порядок и предельный объём сокращения и перераспределения субсидий в случае невыполнения субъектами РФ условий предоставления субсидий;

и) порядок утверждения распределения субсидий между бюджетами субъектов РФ[11].

Отметим, что распределение субсидий может быть утверждено до начала очередного финансового года федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период или в течение текущего года – постановлением Правительства РФ.

В целях упорядочения процедуры предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 № 392 определены условия выделения региональным бюджетам данных межбюджетных трансфертов, дифференцированные в зависимости от характера целевой направленности субсидий. Например, условием предоставления субсидий на софинансирование публичных нормативных обязательств субъектов РФ является обязательство субъекта РФ по формированию и ведению реестра получателей социальных выплат; субсидий на софинансирование обязательств по предоставлению государственных услуг – обязательство субъектов РФ по выполнению установленных требований к повышению качества и доступности их оказания. Кроме того, в отношении субсидий бюджетам субъектам РФ независимо от характера их целевой направленности условием является утверждение в бюджете субъекта РФ бюджетных ассигнований на реализацию соответствующего обязательства.

Правилами предоставления субсидий определяется средний уровень софинансирования расходного обязательства. Размер уровня софинансирования для конкретного бюджета конкретного бюджета субъекта РФ определяется по формуле

, (9)

где Уi – уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ;

У_ср – средний уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ в соответствии с правилами предоставления субсидий;

РБОi – уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, рассчитанный в соответствии с методикой, утверждённой постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 № 670.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 № 392 уровень софинансирования может находиться в пределах от 5 до 95 процентов. При распределении субсидий на 2009 и 2010 год для субъектов РФ, уровень расчётной бюджетной обеспеченности которых ниже, равен или превышает среднее по РФ значение показателя менее чем в три раза, доля средств из федерального бюджета на софинансирование обязательств, должна была составлять не менее 40% от объёма обязательства.

Количество субсидий, выделяемых региональным бюджетам, свидетельствует о многообразии направлений софинансирования, в качестве примера которых можно привести следующие:

• на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16¹ Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий»;

• на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла в соответствии со статьями 20 и 22 Федерального закона «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года № 40-ФЗ);

• на поддержку развития консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям;

• на реализацию мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями.

В качестве примера рассмотрим методики определения объёма отдельных межбюджетных субсидий [1719].

Например, субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями, предоставляются бюджетам субъектов РФ, соответствующим следующим двум условиям:

• наличие в субъекте РФ учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, оказывающих медицинскую помощь больным с сосудистыми заболеваниями;

• наличие утверждённой уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ региональной программы по совершенствованию медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями, содержащей целевые показатели реализации мероприятий.

Размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта РФ, определяется по формуле

, (10)

где S_i  размер субсидии бюджету i-го субъекта РФ;

S_общ – размер субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов РФ в соответствующем финансовом году;

К_псоi – количество первичных сосудистых отделений, создаваемых в i-м субъекте РФ (при расчёте принимается, что региональный сосудистый центр равен 2,5 первичного сосудистого отделения);

∑К_псоi – общее количество первичных сосудистых отделений, создаваемых в субъектах РФ, принимающих участие в реализации мероприятий.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации (У_i) определяется по формуле

У_i = 0,5 / РБО_i , (11)

где: 0,5  средний уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ;

РБОi  уровень расчётной бюджетной обеспеченности субъекта РФ на очередной финансовый год, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, утверждённой постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004  № 670.

Для оценки результативности предоставления субсидий установлены три индикатора:

• смертность от болезней системы кровообращения (количество случаев на 100 тыс. человек населения);

• снижение смертности населения от болезней системы кровообращения в субъектах РФ, участвующих в реализации мероприятий (в процентах);

• смертность от цереброваскулярных болезней (количество случаев на 100 тыс. человек населения).

Субсидии на софинансирование обязательств субъектов РФ, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях, предоставляются бюджетам субъектов РФ, в которых существует сеть учреждений, оказывающих соответствующие виды медицинской помощи, и утверждена региональная целевая программа развития данного направления здравоохранения.

Расчёт размера субсидии проводится по следующей формуле

, (12)

где S_i  размер субсидии бюджету i-го субъекта РФ;

S_общ – размер субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов РФ в соответствующем финансовом году;

K_i – протяжённость федеральной автомобильной дороги, проходящей по территории i-го субъекта РФ;

∑K_i – общая протяжённость федеральных автомобильных дорог, проходящих по территориям субъектов РФ, принимающих участие в реализации мероприятий;

K_РБОi – коэффициент расчётной бюджетной обеспеченности i-го субъекта РФ;

∑К_РБОi – сумма коэффициентов расчётной бюджетной обеспеченности во всех субъектах РФ, принимающих участие в реализации мероприятий.

Средний уровень софинансирования установлен в размере 60% объёма расходных обязательств субъекта РФ, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.

Оценка результативности предоставления субсидий основана на анализе следующих показателей:

• смертность от транспортных травм всех видов (количество случаев на 100 тыс. человек населения);

• снижение смертности от дорожно-транспортных происшествий в  субъектах РФ, участвующих в реализации мероприятий (в процентах).

Следует отметить, что на современном этапе поддержка развития системы здравоохранения субъектов РФ является одним из приоритетов софинансирования.

Субсидии на поддержку развития консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям предоставляются бюджетам субъектов РФ, региональные программы которых прошли отбор на соответствие их индикаторов целевым индикаторам Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Размер субсидии бюджету субъекта рассчитывается по формуле

, (13)

где V_i  размер субсидии, предоставляемой бюджету i-го субъекта РФ;

V_о  размер субсидий, предусмотренный в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период на поддержку развития консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям;

n – количество субъектов РФ, прошедших отбор в соответствии с положениями, установленными правилами распределения соответствующих субсидий;

C_i – численность сельского населения i-го субъекта РФ по данным Федеральной службы государственной статистики;

РБО_i – уровень расчётной бюджетной обеспеченности i-го субъекта РФ на очередной финансовый год, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, утверждённой постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 № 670.

Средний уровень софинансирования установлен в размере 50% объёма расходных обязательств субъекта РФ по оказанию консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Для оценки результативности предоставления субсидий применяются следующие индикаторы:

• количество оказанных консультационных услуг (тыс. единиц);

• количество специалистов, оказывающих консультационную помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям (консультантов), в региональных и (или) муниципальных центрах (человек);

• количество руководителей сельскохозяйственных организаций, повысивших квалификацию или прошедших переподготовку в течение года (человек).

В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012–2013 годов, распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на 2011 год по функциональной направленности выглядело следующим образом. Приоритетными направлениями софинансирования являлись национальная экономика (около 43% общего объёма субсидий) и здравоохранение (около 12,7% общего объёма субсидий). Кроме того, в отношении 13,5% субсидий функциональная направленность не была однозначно определена, поскольку проекты и мероприятия, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счёт софинансирования из федерального бюджета, обеспечивали развитие инфраструктуры и (или) решение задач, имеющих значение для нескольких сфер развития региона. На 2012 год запланирован рост абсолютного объёма и доли субсидий на мероприятия в области здравоохранения, образования, а также национальной обороны и правоохранительной деятельности. Объёмы софинансирования расходных обязательств субъектов РФ в области жилищно-коммунального хозяйства и охраны окружающей среды предполагается снизить. Кроме того, предусматривается сокращение объёмов субсидий общего назначения за счёт более чёткого определения их целевой направленности. В связи с мерами, связанными с инвентаризацией субсидий и уточнением критериев их предоставления, предполагается сокращение объёмов софинансирования расходных обязательств субъектов РФ на 2013–2014 годы. Так, объём запланированных на 2014 год субсидий из федерального бюджета составляет около 55% от уровня 2011 года. При этом предусматривается значительное снижение субсидий на софинансирование расходных обязательств практически по всем направлениям социально-культурной сферы [87].

Субвенции из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения переданных субъектам РФ государственных полномочий РФ. В 2011 году из федерального бюджета предоставлялось 27 видов субвенций региональным бюджетам, к 2014 году их число предполагается сократить до 21 вида[87].

Распределение субвенций на очередной год и плановый период утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период. При этом допускается утверждение нераспределённой между бюджетами субъектов РФ субвенции в объёме не более 5% общей величины соответствующей субвенции. Эта часть субвенции распределяется в течение года, на который утверждён бюджет. При этом нераспределённый при утверждении бюджета остаток используется в соответствии с целевым назначением субвенции [2].

В качестве примера рассмотрим методику предоставления субвенций на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов. Данные субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи» [15].

Размер субвенции рассчитывается по формуле

Si = Ei x Nf x 12 месяцев, (14)

где Ei  численность граждан в субъекте РФ, которые включены в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, которые имеют право на получение государственной социальной помощи в виде социальной услуги по обеспечению необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов и которые не отказались от её получения в соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи»;

Nf  норматив финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде услуги по обеспечению необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов. Данный норматив ежегодно устанавливается федеральным законом.

Субвенции из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий РФ по предоставлению социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов предоставляются бюджетам субъектов РФ на основании соглашений, заключённых между Министерством здравоохранения и социального развития РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. В частности, данные субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в целях осуществления полномочий по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации и услугами реабилитационного характера, отдельных категорий граждан из числа ветеранов – протезами (кроме зубных), протезно-ортопедическими изделиями и услугами по их ремонту.

Объём субвенции определяется по формуле

(15)

где  размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции;

 размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации и услугами;

 размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции на обеспечение отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами, протезно-ортопедическими изделиями и услугами по их ремонту;

 размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции на административные расходы для осуществления функций в соответствии с переданными полномочиями.

Размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации и услугами определяется по формуле

Ср_инв=ПЧ_i ПС_i +ПЧУ_j ПСУ_{j ,} (16)

где ПЧ_i  численность получателей i-го технического средства реабилитации на очередной год по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

ПС_i  средняя стоимость i-го технического средства реабилитации в текущем году по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

i  конкретный вид технического средства реабилитации;

ПЧУ_j  численность получателей j-й услуги на очередной год по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

ПСУ_j  средняя стоимость j-й услуги в текущем году по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

j  конкретный вид услуги.

Размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции на обеспечение отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами, протезно-ортопедическими изделиями и услугами по их ремонту рассчитывается следующим образом:

Ср_вет=ПЧ_k ПС_k+ПЧУ_k ПСУ_k , (17)

где ПЧ_k  численность получателей k-го вида протеза (изделия) на очередной год по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

ПС_k  средняя стоимость k-го вида протеза (изделия) в текущем году по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

k  конкретный вид протеза (изделия);

ПЧУ_k  численность получателей услуг по ремонту k-го вида протеза (изделия) на очередной год по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

ПСУ_k  средняя стоимость услуги по ремонту k-го вида протеза (изделия) в текущем году по данным органа исполнительной власти субъекта РФ.

Размер предоставляемой бюджету субъекта РФ субвенции на административные расходы для осуществления функций в соответствии с переданными полномочиями определяется по формуле

, (18)

где Чс  численность сотрудников в соответствующем субъекте РФ, которая необходима для осуществления функций в соответствии с переданными полномочиями, по данным органа исполнительной власти субъекта РФ;

Zс  затраты (в год) на содержание 1 сотрудника в субъекте РФ, осуществляющем переданные полномочия, которые определяются по формуле

Zс = Zзп + Zар + Zсв + Zтр. + Zком.усл. + Zком.расх. + Zмат.обесп., (20)

где Zзп  расходы на оплату труда сотрудников, рассчитанные в соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих», включая налоговые начисления;

Zар  расходы на оплату аренды помещений;

Zсв  расходы на оплату услуг связи;

Zтр.  расходы на оплату транспортных услуг;

Zком.усл.  расходы на оплату коммунальных услуг;

Zком.расх.  командировочные расходы;

Zмат.обесп.  расходы на обеспечение мебелью, инвентарем, оргтехникой, средствами связи, расходными материалами.

По данным Федерального закона о федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 – 2013 годов в 2011 году в структуре субвенций преобладали субвенции на обеспечение переданных полномочий в области социальной политики (более 55% общего объёма субвенций региональным бюджетам). Более 30% общей величины субвенций направлялось на осуществление делегированных государственных полномочий РФ в области национальной экономики. К данной категории государственных полномочий относятся полномочия в области лесных отношений, водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, а также содействия занятости. Около 9% общего объёма субвенций приходилось на осуществление переданных полномочий в области здравоохранения. В связи с предполагаемыми изменениями в систему разграничения государственных полномочий РФ и субъектов РФ предполагается существенное изменение структуры субвенций в функциональном срезе. Так, на 20122014 год планируется снижение абсолютных объёмов и удельного веса субвенций на осуществление полномочий в области национальной экономики, здравоохранения и общегосударственных вопросов. В частности, запланирована передача субъектам РФ полномочий в области содействия занятости населения. Кроме того, в 2012 году и плановом периоде не предусматривается предоставление субвенций на проведение статистических переписей, поскольку данные мероприятия завершены. При этом (в связи с ежегодным пересмотром нормативов затрат на оказание социальных услуг, индексацией пособий) объём и доля субвенций на исполнение полномочий в области социальной политики возрастает. В среднем доля субвенций на осуществление данных полномочий составит около 86% совокупного объёма субвенций [87].

Иные межбюджетные трансферты занимают сравнительно меньший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета региональным бюджетам. В качестве примера данных межбюджетных трансфертов могут быть приведены трансферты на содержание депутатов Государственной думы и их помощников, на содержание членов Совета Федерации и их помощников, на осуществление отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения, на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек, на выплату региональной доплаты к пенсии. До 2012 года наибольший удельный вес в структуре иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета занимали трансферты на обеспечение равного с Министерством внутренних дел РФ повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности. В связи с реформой органов внутренних дел и передачей государственных полномочий по финансовому обеспечению полиции с 2012 года данные трансферты региональным бюджетам не предоставляются.

Рассмотрим динамику предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета краевому бюджету Хабаровского края за период 2008  2010 годов (Приложение В).

В первую очередь необходимо отметить, что в краевом бюджете в 2008  2010 году безвозмездные поступления занимали в среднем 34% общего объёма доходов бюджета. При этом минимальное значение (30%) отмечено в 2008 году, максимальное (37%) – в 2009 году. Удельный вес безвозмездных поступлений в собственных доходах краевого бюджета варьировался в диапазоне 25,7% (2008 год) до 32,3% (2009 год). Эта динамика позволяет сделать вывод об умеренном уровне зависимости доходной базы краевого бюджета от безвозмездных поступлений и о росте их роли в обеспечении сбалансированности бюджета в условиях неблагоприятных изменений конъюнктуры экономики.

Безвозмездные поступления из федерального бюджета занимают преобладающий удельный вес в структуре безвозмездных поступлений в краевой бюджет – на их долю в рассматриваемый период приходилось от 93% до 97,5% общего объёма безвозмездных поступлений в краевой бюджет.

Как следует из данных, представленных в таблице 3, объём безвозмездных поступлений из федерального бюджета краевому бюджету ежегодно увеличивался. При этом среднегодовой темп их роста составил 112,7 процентов. Увеличение наблюдалось практически по всем формам межбюджетных трансфертов, исключение составили только дотации, динамика которых была неравномерной. В 2009 году отмечался их значительный рост (на 30%), в 2010 году объём дотаций незначительно сократился к уровню 2009 года. Это связано с тем, что в 2010 году, в отличие от 2009 года, краевой бюджет не получал дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета. Необходимость в получении данных межбюджетных трансфертов в 2009 году обусловлена ухудшением состояния доходной базы краевого бюджета в условиях финансово-экономического кризиса, повлёкшего сокращение поступлений по налогу на прибыль организаций и ряду других источников.

Таблица 3 – Динамика безвозмездных поступлений из федерального бюджета краевому бюджету в 2008  2010 годах

Показатель	Год			Темп роста (снижения), процентов
	2008, тыс. руб.	2009, тыс. руб.	2010, тыс. руб.	2009/2008	2010/2009
Дотации	4 985 676,3	6 481 020,3	6 269 168,9	130,0	96,7
Субсидии	5 405 177,3	6 051 372,8	6 107 505,5	111,95	100,9
Субвенции	2 900 804,1	3 381 179,3	4 214 060,1	116,6	124,6
Иные межбюджетные трансферты	610 696,2	636 201,7	1 136 664,7	104,2	178,7
Безвозмездные поступления из федерального бюджета, всего	13 962 221,7	16 580 825,8	17 727 425,8	118,75	106,9

При этом объём дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности имел тенденцию к поступательному росту (в среднем темп прироста за период составил 10,5 процента). Показатели налогового потенциала, индекса бюджетных расходов и определяемой на их основе расчётной бюджетной обеспеченности были достаточно стабильны. В 2008 -2010 годах среди субъектов Дальневосточного федерального округа Хабаровский край занимал второе место по уровню расчётной бюджетной обеспеченности. Значение данного показателя находилось в пределах 0,558 – 0,589. Вместе с тем положительная динамика уровня расчётной бюджетной обеспеченности в целом по субъектам РФ обусловила рост потребности в средствах для доведения бюджетной обеспеченности Хабаровского края до показателя, установленного в качестве критерия выравнивания.

Отметим, что в 2009  2010 годах дотации занимали наибольший удельный вес в структуре безвозмездных поступлений из федерального бюджета в краевой бюджет – их доля находилась в диапазоне от 35,4% до 39,1 процента. В 2008 году в структуре безвозмездных поступлений из федерального бюджета преобладали субсидии, доля которых составила 38,7 процента. В последующем их удельный вес несколько снизился, но при этом абсолютные объёмы субсидий из федерального бюджета возросли. Среднегодовой темп их прироста составил порядка 6,3 процента.

В 2008 году число субсидий из федерального бюджета краевому бюджету составило 32 вида, в 2010 году возросло до 35 наименований. Наибольший удельный вес в структуре субсидий занимали субсидии инвестиционного характера, включая субсидии на строительство и ремонт дорог, на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов РФ и находящихся на их территории муниципальных образований, строительство объектов в рамках федеральных целевых программ. Так, в 2008 году доля субсидий инвестиционного характера (включая субсидии, предоставленные в рамках реализации федеральных целевых программ) превысила 75% общего объёма субсидий. В 2009 году доля инвестиционных субсидий существенно сократилась, что объясняется сокращением расходов на капитальное строительство и ремонт в условиях снижения доходов бюджетов. В рамках антикризисных мер субъектам РФ было рекомендовано провести инвентаризацию расходных обязательств, откорректировать их объёмы и сроки исполнения с учётом необходимости своевременного и полного финансового обеспечения социальных обязательств. В связи с этим на софинансирование расходных обязательств края было направлено около 50% субсидий из федерального бюджета. В 2010 году в условиях стабилизации экономической ситуации доля субсидий инвестиционного характера увеличилась к уровню 2009 года, но при этом не достигла показателя 2008 года. Вторым по показателю удельного веса субсидий направлением софинансирования является социальная поддержка отдельных категорий населения. В его рамках в 20082010 годах краевому бюджету предоставлялись следующие субсидии:

• на обеспечение мер социальной поддержки лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, ветеранов труда и тружеников тыла;

• на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

• на содержание ребёнка в приёмной семье и оплату труда (вознаграждение) приёмному родителю и др.

В течение рассматриваемого периода наблюдалось снижение доли субсидий на софинансирование расходных обязательств субъекта РФ в области образования, а также изменение состава мероприятий, на реализацию которых выделялись субсидии. В 2008 году доля субсидий на софинансирование данных обязательств составила около 4% общего объёма субсидий. При этом преобладающая часть субсидий на софинансирование расходных обязательств края в области образования направлялась на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство, подготовку рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств. В 2009 году новым направлением софинансирования расходных обязательств в области образования стала организация дистанционного обучения инвалидов. В 2010 году состав мероприятий, на финансовое обеспечение которых направлялись субсидии из федерального бюджета, существенно изменился и включил мероприятия, направленные на совершенствование организации питания учащихся в общеобразовательных учреждениях, на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, связанных с приобретением школьных автобусов. Подобные изменения связаны с завершением отдельных мероприятий в рамках приоритетного национального проекта «Образование» и разработкой новых направлений модернизации образования в РФ.

Абсолютный объём и удельный вес субсидий на софинансирование расходных обязательств в области здравоохранения, напротив, имели тенденцию к росту. В 2008 году их доля составила 2,7% общего объёма субсидий, в 2010 году – 18,8 процента. Это связано с появлением новых направлений софинансирования, включая предоставление субсидий на мероприятия по совершенствованию оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями и лицам, пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.

Кроме того в течение рассматриваемого периода в краевой бюджет поступали субсидии на софинансирование расходных обязательств края в области поддержки сельского хозяйства. Их удельный вес колебался в диапазоне от 2% до 4,9% общего объёма субсидий. Средства направлялись на поддержку отдельных видов сельскохозяйственного производства: северного оленеводства, табунного коневодства, животноводства, а также на компенсацию части затрат сельскохозяйственным производителям на уплату процентов по кредитам, полученных в кредитных потребительских кооперативах и затрат на приобретение топлива.

Среднегодовой темп роста субвенций за рассматриваемый период составил 20,5 процента. Количество субвенций, предоставляемых краевому бюджету, варьировалось от 18 до 23 видов, при этом наблюдалась тенденция к росту числа передаваемых государственных полномочий. Наибольший удельный вес в структуре субвенций занимали субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (около 35% общего объёма субвенций), на осуществление полномочий в области содействия занятости населения, на осуществление полномочий в области лесных отношений. Объёмы и удельный вес субвенций на осуществление полномочий в области содействия занятости населения имели тенденцию к росту. В 2008 году на исполнение данных государственных полномочий РФ в краевой бюджет поступили средства в объёме 678,3 млн рублей (23% общей суммы предоставленных краевому бюджету субвенций), в 2010 году 1 271 млн рублей (30,2% общего объёма субвенций краевому бюджету). Динамика связана с необходимостью активизации мер государственной политики в области содействия занятости населения в условиях экономического кризиса, повлёкшего за собой сокращение объёмов производства и числа рабочих мест. Рассматривая структуру субвенций, следует отметить, что в 2010 году в краевом бюджете субвенции на обеспечение жильём отдельных категорий граждан из числа ветеранов Великой Отечественной войны 1941  1945 годов занимали более 10,5% общего объёма субвенций.

Наименьший удельный вес в структуре безвозмездных поступлений из федерального бюджета в краевой бюджет занимали иные межбюджетные трансферты. Вместе с тем по данному виду межбюджетных трансфертов наблюдались наиболее высокие темпы роста. Основной причиной подобной динамики стало предоставление в 2010 году краевому бюджету трансфертов на выплату региональной доплаты к пенсии. В 2010 году объём иных межбюджетных трансфертов составил 682,4 млн рублей, или 60% общего объёма иных межбюджетных трансфертов.

На динамику объёмов и структуры безвозмездных поступлений в краевой бюджет влияют две группы факторы: во-первых, состояние доходной базы краевого бюджета и возможность самостоятельного финансового обеспечения расходных обязательств, во-вторых, проводимая федеральная финансово-бюджетная политика. Рассмотренная динамика безвозмездных поступлений в краевой бюджет иллюстрирует тенденцию к расширению практики софинансирования, которая на протяжение нескольких лет рассматривалась в качестве одного из перспективных механизмов стимулирования активной экономической и социальной политики субъектов РФ. Кроме того очевидно влияние на объёмы и структуру безвозмездных поступлений макроэкономических тенденций. Полагаем, что в данном случае изменение параметров предоставления межбюджетных трансфертов следует рассматривать как индикатор гибкости финансово-бюджетной политики РФ.