1.4. Организационные основы межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе

Действующая система межбюджетных отношений в РФ регламентирована Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми во исполнение установленных им норм правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии с разграничением бюджетных полномочий общее регулирование межбюджетных отношений (определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов, общих принципов и форм предоставления межбюджетных трансфертов) относится к компетенции РФ. К полномочиям субъектов РФ в части регулирования межбюджетных отношений относится:

• установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ;

• установление порядка предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета;

• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ.

Муниципальные районы наделены следующими полномочиями в области межбюджетного регулирования:

• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам городских и сельских поселений, расположенных на его территории;

• определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в районный бюджет на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

• установление единых нормативов отчислений в бюджеты поселений от налогов, зачисляемых в районный бюджет [2].

Поселения обладают полномочиями по определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов из соответствующих бюджетов.

Разграничение полномочий публично-правовых образований установлено Конституцией РФ, федеральными законами (в том числе Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Формирование доходов бюджетов бюджетной системы основано на разграничении и распределении доходов. Под разграничением доходов понимается закрепление налоговых и неналоговых доходов за бюджетом бюджетной системы по нормативам, установленным на неограниченный период Бюджетным кодексом РФ. При этом региональные налоги в полном объёме закреплены за региональными бюджетами, местные налоги – за бюджетами муниципальных образований. Распределение доходов связано с правом субъектов РФ устанавливать нормативы отчислений от налогов, подлежащих зачислению в их бюджеты, для бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений. Аналогичными полномочиями наделены муниципальные районы в отношении бюджетов поселений. Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность установления единых нормативов отчислений для публично-правовых образований одного типа. При этом норматив отчислений для городских округов должен устанавливаться как сумма нормативов, определённых для муниципального района и поселения соответствующего субъекта РФ. Помимо единых нормативов отчислений, допускается установление субъектом РФ дополнительных (то есть дифференцированных) нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты. Установление дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц осуществляется с целью полной или частичной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и (или) поселений. Дополнительные нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц устанавливаются законом о бюджете субъекта на очередной год (очередной год и плановый период). Полномочия субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений посредством установления дополнительных нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, заменяющих дотации, могут быть делегированы муниципальному району.

В соответствии с результатами исследования, проведённого Центром фискальной политики, перечень налогов, отчисления по которым передаются в местные бюджеты по единым, установленным законом субъекта РФ, нормативам, достаточно широк. Наибольшее распространение получила практика установления единых нормативов по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощённой системы налогообложения, налогу на имущество организаций, транспортному налогу. Кроме того в ряде субъектов РФ по единым нормативам отчислений в местные бюджеты передаются доходы по налогу на прибыль организаций, налогу на добычу полезных ископаемых, акцизам. Состав налогов, доходы по которым передаются в местные бюджеты, зависит от равномерности распределения налоговой базы по различным налогам, степени дифференциации муниципальных образований по уровню социально-экономического развития, бюджетной обеспеченности и другим параметрам. Следует отметить, что рассмотренный инструмент регулирования доходов местных бюджетов применяется преимущественно в отношении муниципальных районов и городских округов, реже – в отношении городских и сельских поселений.

Большее влияние на регулирование доходной базы бюджетов бюджетной системы и сбалансированности расходных обязательств и источников их финансового обеспечения оказывает система межбюджетных трансфертов.

Рассмотрим более детально формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджетов бюджетной системы РФ, делятся на трансферты нецелевого и целевого характера. К трансфертам нецелевого характера относятся дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений (или) условий их использования. В составе дотаций выделяются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, иные дотации.

Субсидии, субвенции и преобладающая часть иных межбюджетных трансфертов являются межбюджетными трансфертами, имеющими целевое назначение.

Экономическое назначение субсидий заключается в софинансировании расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) соответствующего публично-правового образования по предметам (вопросам), относящимся к его ведению.

Субвенции – это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемая бюджетам бюджетной системы РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных государственных полномочий.

Введение в Бюджетный кодекс РФ понятия иных межбюджетных трансфертов обусловлено необходимостью структурировать финансовые потоки, возникающие между публично-правовыми образованиями, значительным объёмом и числом межбюджетных трансфертов, по своему экономическому содержанию не соответствующих дотации, субсидии, субвенции.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в следующих формах:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• субсидии бюджетам субъектов РФ;

• субвенции бюджетам субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;

• межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов [2].

Действующим бюджетным законодательством не предусмотрено непосредственное предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета местным бюджетам. При возникновении необходимости передачи межбюджетных трансфертов местным бюджетам из федерального бюджета, соответствующие трансферты предоставляются бюджету субъекта РФ. Например, если средства федерального бюджета предусмотрены на цели софинансирования полномочий органов местного самоуправления, возникающих по вопросам местного значения, межбюджетные трансферты перечисляются в бюджет субъекта РФ и затем передаются в бюджеты муниципальных образований.

Как показывает анализ, наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета занимали межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам (59 %  в 2009 году; 67%  в 2010 году). Доля дотаций из федерального бюджета составила 16% и 12,6%; субсидий – 14,7% и 9,9%; субвенций – 7,9% и 9,2%; иных межбюджетных трансфертов – 2,4% и 1,6% от общей величины межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2009 и 2010 году соответственно.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются в следующих формах:

1. федеральному бюджету – субсидии в целях софинансирования расходных обязательств РФ, возникающих при выполнении полномочий, отнесённых к компетенции органов государственной власти РФ;

2. бюджетам муниципальных районов (городских округов):

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

• субсидии на софинансирование расходных обязательств муниципальных районов (городских округов), возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

• субвенции на финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных районов (городских округов), возникающих при выполнении ими переданных государственных полномочий РФ, субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты;

3. бюджетам городских и сельских поселений:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

• субвенции на финансовое обеспечение расходных поселений, возникающих при выполнении ими переданных государственных полномочий РФ, субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты;

4. бюджетам государственных внебюджетных фондов – иные межбюджетные трансферты [2].

Наряду со средствами регионального бюджета (сформированными за счёт налоговых, неналоговых доходов, межбюджетных трансфертов, не имеющих целевого назначения, прочих безвозмездных поступлений и поступлений источников финансирования дефицита бюджета) источниками предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета являются:

• субвенции, субсидии и иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, перечисленные в бюджет субъекта РФ в целях последующей передачи в местные бюджеты;

• субсидии из местных бюджетов для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) или региональных фондов финансовой поддержки поселений;

• безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций (например, от Фонда содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ порядок и методика расчёта и предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждается законом субъекта РФ. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований строится на следующих принципах:

• установление уровня расчётной бюджетной обеспеченности муниципального образования в качестве основного критерия распределения дотаций – в отношении дотаций муниципальным районам (городским округам);

• определение численности жителей поселения в качестве основного критерия расчёта размера дотации; право субъекта РФ установить порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из уровня расчётной бюджетной обеспеченности поселений;

• запрет использования при определении расчётной бюджетной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов за отчётный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований;

• сохранение ранга муниципального образования по уровню бюджетной обеспеченности после выравнивания;

• возможность замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями от налога на доходы физических лиц (полностью или частично) по согласованию с представительными органами муниципальных образований;

• возможность законодательного установления обязанности муниципальных образований по софинансированию обязательств субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующего типа. Обязанность по перечислению субсидий возлагается на муниципальные образования, в которых расчётные налоговые доходы (кроме получаемых по дополнительным нормативам отчислений) в отчётном году превысили установленный законом субъекта РФ уровень [2].

Следует отметить, что выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов осуществляется путем предоставления их бюджетам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (подушевой принцип, расчёт дотации исходя из численности жителей) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Из логики правового регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне следует возможность формирования двух моделей взаимодействия субъекта РФ и городских и сельских поселений.

В соответствии с первой моделью межбюджетные трансферты из регионального бюджета непосредственно предоставляются бюджетам поселений. В таком случае распределение межбюджетных трансфертов утверждается правовым актом субъекта РФ по каждому поселению и виду межбюджетных трансфертов. В частности, законом о бюджете субъекта РФ утверждается распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, распределение субвенций (по каждому виду субвенций).

Вторая модель предусматривает, что межбюджетные трансферты, предназначенные для бюджетов поселений, предоставляются из регионального бюджета в бюджеты муниципальных районов для последующей их передачи в бюджеты поселений. Полномочия по расчёту и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и субвенций на финансовое обеспечение государственных полномочий, делегированных поселениям, передаются органам местного самоуправления муниципальных районов. В таком случае указанные дотации, а также распределение субвенций не предусматривается законом о бюджете субъекта РФ. Соответствующие показатели по дотациям и субвенциям утверждаются решением о бюджете муниципального района. Финансовое обеспечение переданных полномочий осуществляется путем предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов.

Кроме того, имеет место комбинация первой и второй моделей, предусматривающая делегирование полномочий по расчёту и предоставлению бюджетам поселений либо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности либо субвенций.

Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов предоставляются в следующих формах:

1. бюджетам субъектам РФ – субсидий для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

2. бюджетам поселений:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

• иных межбюджетных трансфертов [2].

Кроме того, как было указано выше, из бюджетов муниципальных районов передаются межбюджетные трансферты в форме субвенций, предоставленные им для перечисления в бюджеты поселений.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений могут формироваться за счёт двух источников: средств регионального бюджета (региональный фонд финансовой поддержки поселений) и средств бюджета муниципального района (районный фонд финансовой поддержки поселений). Решение о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счёт средств муниципального района оформляется муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района.

Межбюджетные трансферты из бюджетов поселений предоставляются бюджету субъекта РФ в форме субсидий на формирование региональных фондов финансовой поддержки поселений; бюджету муниципального района – в форме субсидий для решения вопросов межмуниципального характера и иных межбюджетных трансфертов. Иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений предоставляются преимущественно в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления муниципального района части переданных полномочий поселений по вопросам местного значения поселений. Подобная передача полномочий оформляется соглашением между органами местного самоуправления поселений и муниципального района.

Анализ действующего порядка правовой регламентации межбюджетных отношений в РФ позволяет структурировать систему межбюджетного регулирования на региональном уровне, основанную на выделении её задач: обеспечение сбалансированности бюджетов; стимулирование; компенсация затрат (Приложение Б). В предложенную структуру включены два основных элемента межбюджетного регулирования  установление нормативов отчислений и предоставление межбюджетных трансфертов, а также элементы косвенного воздействия. К прямым (основным) инструментам регулирования отнесены те элементы, которые непосредственно связаны с движением денежных потоков. К элементам косвенного воздействия отнесены различные виды мониторинга, проводимого органами власти субъекта РФ в отношении муниципального управления, и в частности, управления общественными финансами. Косвенные элементы не обусловливают возникновения потока бюджетных средств, но могут влиять на их объёмы и структуру. Например, в случае существенных нарушений бюджетного законодательства и бездействия органов местного самоуправления в части их исправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ может быть приостановлено предоставление межбюджетных трансфертов. По решению органов власти субъекта РФ лучшие результаты муниципального управления могут быть поощрены путём предоставления грантов или субсидий. Субъект РФ вправе использовать результаты оценки в качестве дополнительной информации при принятии решения о распределении межбюджетных трансфертов. На наш взгляд, подобная систематизация форм межбюджетного регулирования может применяться при оценке достижения задач реформы межбюджетных отношений.

Реализация задачи по обеспечению сбалансированности преимущественно решается посредством использования механизмов вертикального выравнивания, в частности путём предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Горизонтальное бюджетное выравнивание – менее развитый инструмент межбюджетного регулирования в РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ оно предусматривает предоставление из бюджетов муниципальных образований, в которых в отчётном году расчётные налоговые доходы (без учёта доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ, но не ниже двукратного среднего по муниципальным образованиям соответствующего типа в расчёте на одного жителя. Как было указано выше, эти средства направляются на формирование регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований соответствующего типа. Следует отметить, что целесообразность и эффективность горизонтального бюджетного выравнивания зависит от критерия, избранного в качестве основания для предоставления так называемого «отрицательного трансферта» (в практике РФ – в форме субсидии). В частности, в исследованиях, посвящённых применению механизма горизонтального выравнивания, показано, что необоснованный выбор критерия влечёт снижение заинтересованности муниципальных образований в укреплении налоговой базы, проведении обоснованной экономической и финансово-бюджетной политики, ориентированной на экономию средств бюджета [109]. Мы полагаем, что установленный Бюджетным кодексом РФ порядок не оказывает подобного деструктивного воздействия на мотивацию муниципальных образований. Показатель расчётных налоговых доходов характеризует налоговый потенциал территории, а не фактически мобилизованный или установленный в решении о местном бюджете объём доходов. Очевидно, что показатель не зависит от усилий органов местного самоуправления в области максимально полного аккумулирования налоговых доходов или от проводимых ими мер по оптимизации расходов. Необходимо отметить, что, независимо от объективности выбора критерия, муниципальные образования, как правило, негативно воспринимают изъятие части доходов.

Задача по стимулированию муниципальных образований к укреплению налоговой базы, повышению качества управления муниципальными финансами и в целом муниципального управления, развитию инвестиционного потенциала территории решается при помощи комплекса инструментов межбюджетного регулирования: субсидий, иных межбюджетных трансфертов (в первую очередь грантов), а также установления единых и дополнительных нормативов отчислений от налогов. Следует отметить, что в методиках расчёта и распределения межбюджетных трансфертов, не имеющих целевого характера, многими субъектами РФ предусматривалась стимулирующая составляющая. Например, учитываются темпы экономического роста муниципальных образований и их вклад в формирования доходов консолидированного бюджета субъекта РФ [109].

Традиционно в качестве основных условий, обеспечивающих сбалансированность и самостоятельность бюджетов бюджетной системы, выделяют следующие аспекты политики субъектов РФ в области межбюджетных отношений [12,111]:

• проведение мониторинга социально-экономического состояния, качества управления общественными финансами и соблюдение требований бюджетного законодательства муниципальными образованиями;

• закрепление за местными бюджетами налоговых доходов (на постоянной основе) в объёмах, соответствующих потребностям в финансовом обеспечении расходных обязательств и создающих предпосылки для развития налоговой базы органами местного управления;

• уточнение методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в части обеспечения учёта максимального числа факторов, влияющих на различия в стоимости оказания муниципальных услуг;

• оптимизация практики предоставления субсидий, обеспечивающая, с одной стороны, контроль целевого и эффективного использования предоставленных средств, с другой стороны, самостоятельность муниципальных образований в рамках использования средств по установленному направлению.

На современном этапе многие из указанных направлений совершенствования межбюджетных отношений на уровне «субъект РФ – муниципальные образования» реализованы. Как было указано выше, качество управления общественными финансами субъектов РФ в части межбюджетных отношений с муниципальными образованиями варьируется от достаточно высокого до низкого. Сохраняют актуальность вопросы совершенствования системы вертикального выравнивания, а также методологии и практики долевого финансирования. Различным образом субъектами РФ решён вопрос о передаче местным бюджетам на постоянной основе части налоговых доходов, поступающих в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в региональные бюджеты. По-прежнему сохраняется дисбаланс в решении задач обеспечения сбалансированности (выравнивания) и стимулирования муниципальных образований.