1.5. Межбюджетные отношения в зарубежных странах

Формирование эффективной системы межбюджетных отношений является одной из приоритетных задач бюджетной политики РФ на современном этапе. Поскольку одним из принципов реформирования общественных финансов является учёт положительного зарубежного опыта, то вопросы организации межбюджетных отношений в зарубежных странах представляют не только определённый теоретический интерес, но и практическую значимость.

Различия систем межбюджетных отношений в зарубежных странах обусловливаются широким кругом факторов, включая организационно-правовые основы государственного строя, уровень экономического развития и распределение производительных сил, социальные, природно-климатические и исторические особенности.

Рассмотрим систему межбюджетных отношений, сформировавшуюся в США. Следует отметить, что модель бюджетного федерализма США прошла длительный путь развития, в процессе которого разграничение полномочий и механизм взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации претерпевали определённые изменения. В частности, действовавшая в первой половине ХХ века система получила название «дуалистического федерализма». Данная модель характеризовалась высокой степенью независимости публично-правовых образований, минимальным уровнем вмешательства федерального центра в государственную политику штатов, отсутствием системы выравнивания и компенсации различий в социально-экономическом развитии. Следующим этапом развития стало формирование системы «кооперативного федерализма», которая подразумевала расширение сферы взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации, основанное на разграничении вопросов ведения и координирующей роли федерального центра.

Сформировавшаяся на современном этапе в США система межбюджетных отношений сочетает элементы кооперации и конкуренции и является примером высокой степени децентрализации государственного управления.

Бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов (региональные бюджеты) и местные бюджеты, число которых превышает 87,5 тысяч единиц.

Одним из основных принципов бюджетного устройства США является принцип самостоятельности: публично-правовые образования наделены широкими бюджетными полномочиями в части разработки и проведения финансово-бюджетной и налоговой политики, организации и осуществления бюджетного процесса. Большинство вопросов, касающихся организации местного самоуправления на территории штатов, регулируется региональным законодательством, включая установление критериев для наделения населённого пункта статусом муниципального образования. Для сравнения отметим, что субъекты РФ подобными полномочиями не обладают – единые принципы определения статуса населённого пункта установлены Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Структура доходов бюджетов бюджетной системы США характеризуется преобладанием в ней налоговых поступлений. Особенностью разграничения доходов бюджетов США является то, что федеральные налоги поступают преимущественно в федеральный бюджет, региональные – в бюджеты штатов, местные – в бюджеты муниципальных образований. Распределение поступлений от одного налога по бюджетам публично-правовых образований двух или трёх уровней по установленным нормативам отчислений также имеет место, хотя распространено много меньше, чем в государствах с кооперативной или комбинированной моделью бюджетного федерализма. Штаты и муниципальные образования обладают правами по установлению налогов независимо от федерального центра. При этом возможна ситуация, когда аналогичный налог устанавливается на нескольких уровнях управления. Таким образом, обеспечивается высокий уровень автономии публично-правовых образований в вопросах налоговой политики и развития доходной базы собственных бюджетов, независимость штатов и муниципальных образований от решений федерального центра в области налогообложения.

Доходы распределяются между бюджетами бюджетной системы США следующим образом: 65% доходов поступает в федеральный бюджет, около 23% – в бюджеты штатов и 12% – в бюджеты муниципальных образований.

Доходы федерального бюджета формируются преимущественно за счёт поступлений от прямых налогов – налога на доходы физических лиц и налога на доходы корпораций. Меньшую роль в формировании доходов федерального бюджета играют поступления от акцизов. Основными источниками налоговых доходов региональных бюджетов являются поступления по налогу на доходы физических лиц, налогу с продаж, акцизов. Кроме того определённое значение для формирования доходов бюджетов штатов имеют такие неналоговые поступления как доходы от использования собственности и оказания услуг. Основу доходной базы местных бюджетов формируют доходы от поимущественного обложения, в частности от налога на собственность.

Полномочия (предметы ведения) публично-правовых образований США чётко разграничены, что обусловливает специфику состава расходов федерального, региональных и местных бюджетов. Например, в ведении федерального центра находятся национальная оборона, международная деятельность, экономическая поддержка отдельных стратегически значимых отраслей. Основными направлениями расходов федерального бюджета является национальная оборона, страхование доходов и здравоохранение, а также обслуживание федерального государственного долга.

В ведении штатов и муниципальных образований находятся вопросы образования, здравоохранения, благоустройства и коммунального обслуживания, культуры и транспорта. Финансовое обеспечение таких направлений как пожарная безопасность, содержание парков, уборка и переработка отходов, водное, электрическое и газообеспечение осуществляется преимущественно за счёт местных бюджетов.

В целом система разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями представляется достаточно традиционной и соответствующей принципам деволюции: территориального соответствия, учёта эффекта масштаба и финансовой обеспеченности.

Реализация последнего на практике доказывается тем, что пропорции распределения расходов бюджетов в США в целом соответствуют процентному соотношению их доходов. Кроме того, в США законодательно закреплены ограничения на дефицит местных бюджетов. Типичной является ситуация, когда бюджеты штатов и местные бюджеты исполняются с профицитом.

Задача по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов решается не только посредством повышения эффективности налогового администрирования, но и механизму предоставления межбюджетных трансфертов. Около 20% расходов региональных бюджетов осуществляются за счёт средств, поступивших в форме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Для местных бюджетов характерна более высокая зависимость от межбюджетных трансфертов – порядка 45% доходов бюджетов муниципальных образований. При этом источниками межбюджетных трансфертов являются средства как регионального, так и федерального бюджета.

Для США как государства с децентрализованной моделью бюджетного федерализма характерно преобладание целевых межбюджетных трансфертов, причём предоставляемых в рамках целевых программ. Основной формой межбюджетных трансфертов в США являются гранты, которые можно условно разделить на три группы. Первая – межбюджетные трансферты, которые могут быть направлены на финансовое обеспечение достаточно широкого круга расходов с установлением ограничений на распределение средств между ними. Вторая – целевые гранты, средства которых направляются на финансовое обеспечение масштабных инвестиционных проектов. Третья группа – гранты с узкой целевой направленностью, например, на финансовое обеспечение полномочий в области здравоохранения, социального обеспечения, занятости, профессиональной переподготовки и образования. На современном этапе межбюджетные трансферты предоставляются в рамках целевых программ, число которых составляет около 500. Как правило, гранты предоставляются на условиях долевого финансирования, что, с одной стороны, обеспечивает экономию средств федерального бюджета и ограничивает их ежегодный рост и обусловленный этим риск увеличения его дефицита, с другой – создаёт стимулы для получателей грантов – штатов и муниципальных образований для развития своей территории.

Следует отметить, что большая часть грантов направляется на финансовое обеспечение полномочий в области здравоохранения, причём их доля в 1990 годах – первой половине 2000-х годов имела тенденцию к росту и составила в 2004 году почти половину общего объёма межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам. Кроме того, значимыми направлениями выделения грантов являются пенсионное обеспечение, развитие транспорта, региональное развитие.

Тенденции предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета США свидетельствует о росте доли средств, выделяемых на финансовое обеспечение капитального строительства, а также о расширении программно-целевых методов распределения грантов. Последнее обеспечивает обоснованность использования средств федерального бюджета, предоставляемых в форме грантов, и содействует повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Модель межбюджетных отношений, сформировавшаяся в Канаде, имеет определённые черты сходства с системой финансовых отношений публично-правовых образований США. В определённой степени это объясняется территориальной близостью этих стран, единым типом государственного устройства, некоторой общностью исторического развития.

Канада представляет собой федерацию, бюджетная система которой представлена федеральным бюджетом, региональными бюджетами 13 субъектов – десяти провинций и трёх территорий, местными бюджетами около 5 тысяч муниципальных образований. Хотя формально все публично-правовые образования наделены определённой автономией в вопросах государственного (муниципального) управления, в действительности возможностями проведения самостоятельной финансово-бюджетной и налоговой политики обладают только субъекты Федерации. По мнению ряда исследователей, основную роль в правовом регулировании и координации многих вопросов государственного управления в Канаде играют субъекты Федерации – провинции и территории. Местное самоуправление в государстве не играет значимой роли в системе общественного управления и решает сравнительно небольшой круг вопросов в финансово-налоговой сфере.

Особенность системы межбюджетных отношений Канады связана с тем, что Канада представляет собой так называемую «асимметричную федерацию». Это проявляется в том, что отдельные субъекты Федерации наделены большими по сравнению с большинством правами, в том числе и в сфере финансово-бюджетных отношений. В Канаде примером такого субъекта является провинция Квебек. История бюджетной системы Канады свидетельствует о том, что Квебек неоднократно самостоятельно вводил новые налоги, например налог на использование водных ресурсов для производства электрической энергии, а также налог с продаж в период, когда правом его установления провинции не наделялись. Кроме того, Квебек самостоятельно осуществляет сбор подоходного налога с физических лиц, налога на доходы корпораций.

Относительно системы разграничения доходов необходимо отметить следующее. Система доходов бюджетов представлена поступлениями как от индивидуальных, так и общих налогов, разделяемых между бюджетами в соответствии с нормативами отчислений в каждый из них. В целях укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов субъектам Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право введения дополнительной ставки к базовой, предусмотренной федеральным законодательством.

В 2000-е годы пропорции распределения доходов консолидированного бюджета Канады сложились следующим образом: 48% поступлений зачислялись в федеральный бюджет, 42% – в региональные бюджеты и 10 % – в местные бюджеты.

Доходы федерального бюджета Канады формируются преимущественно за счёт поступлений от налога на доходы (личного и корпоративного), общего налога с продаж, налогов на потребление отдельных товаров (акцизов), а также таможенных пошлин и доходов от собственности. При этом доля налоговых доходов в федеральном бюджете составляет около 90%, неналоговых соответственно – в пределах 10 процентов.

Структура доходов региональных бюджетов Канады существенно различается, что обусловлено дифференциацией социально-экономического развития провинций и территорий, связанной, в свою очередь, с неравномерным размещением природных ресурсов и производительных сил на территории страны. В связи с этим в доходах бюджетов отдельных субъектов Канады преобладают безвозмездные поступления, в бюджетах других, характеризуемых более высоким уровнем развития и обеспеченности экономическими ресурсами,  превалируют налоговые доходы. Налоговые доходы провинций (территорий) формируются за счёт собственных и совместных налогов.

К доходам от совместных налогов относятся поступления от подоходного налога, налога на прибыль корпораций, акцизов. К доходам от собственных налогов относятся поступления от налогообложения природных ресурсов, от налога на сверхдоходы. Кроме того, провинции (территории) вправе вводить целевые платежи, формирующие специальные фонды.

Провинции (территории) самостоятельно устанавливают ставки налогов, а также вводят льготы для отдельных категорий налогоплательщиков. Например, в целях стимулирования развития инновационных и наукоёмких производств в некоторых провинциях Канады с середины 1990-х годов действуют льготы по налогу на прибыль корпораций для организаций, осуществляющих деятельность в сфере фармацевтики, информационных технологий, телекоммуникаций, а также аэрокосмического производства.

В целом органы власти федерального уровня в минимальной степени регулируют налоговую политику провинций (территорий), однако в ряде случаев высокий уровень децентрализации в данной сфере влечёт возникновение и усиление конкуренции между субъектами Федерации, что создаёт риски для экономической и политической целостности страны. В подобных обстоятельствах органы федеральной власти Канады предпринимают меры, направленные на предотвращение негативных последствий радикальных решений провинций (территорий) в области налогообложения.

Указанная выше асимметричность федеративного устройства обусловливает то, что для ряда провинций (например Квебека) налоги на доходы и налог с продаж также являются собственными, поскольку установление ставок и условий взимания, а также сбор доходов осуществляется провинцией самостоятельно.

Налоговые доходы местных бюджетов формируются главным образом за счёт налога на недвижимость и налога на предпринимательство. Ряд провинций предоставил муниципальным образованиям вводить дополнительные налоги, включая налог на продажу спиртных напитков, налог на услуги гостиниц и ресторанов. Налоговые доходы составляют около 4550% общей величины доходов местных бюджетов, примерно столько же средств формируется за счёт безвозмездных поступлений от бюджетов провинций (территорий). Влияние неналоговых доходов, а также безвозмездных трансфертов из федерального бюджета на состояние доходной базы местных бюджетов незначительно.

Разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями Канады представляется традиционным для государств с федеративным устройством. При этом, как и для большинства экономически развитых государств, для структуры расходов бюджетов бюджетной системы Канады характерна социальная направленность. Например, доля расходов федерального бюджета на социальное (включая пенсионное) обеспечение граждан составляет около 20% общего объёма ассигнований. Немаловажное место занимают расходы на бюджетное выравнивание и целевую финансовую поддержку провинций (территорий).

Такие направления деятельности как развитие сельского и лесного хозяйства находятся в совместном ведении федерации и провинций (территорий).

В ведении провинций (территорий) и муниципальных образований находятся вопросы здравоохранения и образования, на финансовое обеспечение которых направляется значительная часть средств их бюджетов.

Развитие инфраструктуры и благоустройство территорий практически в полном объёме относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований.

В отличие от США в Канаде система межбюджетных трансфертов имеет существенное значение не только для обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов, но и для выравнивания доходов, и соответственно, уровня жизни населения на различных территориях.

В совокупности межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета региональным бюджетам, можно выделить целевые и нецелевые («выравнивающие») трансферты.

Необходимость предоставления нецелевых трансфертов обусловлена значительной дифференциацией провинций (территорий) по параметрам социально-экономического развития. Следует отметить, что ряд субъектов Федерации расположен в северных районах со сравнительно менее благоприятными природно-климатическими условиями.

Нецелевые межбюджетные трансферты из федерального бюджета включают гранты, в основе распределения которых показатель налогового потенциала субъектов Федерации («гранты общего назначения»), и «трансферты по формуле», выделяемые субъектам Федерации, расположенным в северных районах Канады [69].

Гранты общего назначения выделяются бюджетам провинций (территорий), налоговый потенциал которых ниже среднего по субъектам Федерации уровня. В основе методики лежит «подтягивание» уровня расчётных налоговых доходов на душу населения до критерия выравнивания (среднего показателя душевых доходов). Расчёт налогового потенциала основывается на использовании репрезентативной налоговой системы, включающей 33 налога и расчётные (не фактически применяемые) налоговые ставки. В целях экономии средств федерального бюджета, а также обеспечения стабильности и прогнозируемости полученных показателей, при расчёте среднего налогового потенциала используются параметры по пяти провинциям. Субъекты Федерации с высоким налоговым потенциалом, обусловленным обеспеченностью природными ресурсами, и провинции с самыми низкими показателями расчётных налоговых доходов не учитываются при расчёте критерия выравнивания. В отличие от методик выравнивания, применяемых в ряде других государств, например, в РФ, механизм распределения грантов общего назначения в Канаде не учитывает различия в стоимости услуг, оказываемых сектором государственного управления субъектов Федерации физическим и юридическим лицам. Это обусловлено относительно невысокой степенью дифференциации провинций (территорий)¹ по уровню цен.

Учёными, изучавшими опыт бюджетного выравнивания в Канаде, дана положительная оценка установленного в этой стране механизма предоставления грантов общего назначения бюджетам провинций (территорий). В частности, исследования показали, что методика распределения грантов не снижает стимулов к укреплению налоговой базы и проведению активной, ориентированной на развитие налоговой политики провинциями. При этом, несмотря на получение грантов, субъекты Федерации со сравнительно низкими показателями налогового потенциала прилагают большие фискальные усилия по обеспечению собираемости налоговых доходов, чем наиболее обеспеченные провинции.

Трём субъектам Федерации (Юкон, Нунавут, Северо-Западная территория) помимо грантов общего назначения предоставляются средства в рамках территориального финансирования по формуле. В отличие от общей системы выравнивания, основанной на оценке налогового потенциала, распределение трансфертов по формуле учитывает особенности в стоимости оказания услуг. При расчёте объёмов трансфертов в рамках территориального финансирования по формуле учитываются налоговые и неналоговые доходы провинций (территорий), а также величина грантов общего назначения. Сопоставление объёмов средств, предоставляемых субъектам Федерации по программе территориального финансирования по формуле, и грантов на выравнивание показывает, что предоставление первого из указанных видов нецелевой финансовой поддержки оказывает существенно большее влияние на формирование доходов северных территорий.

Межбюджетные трансферты целевого характера могут получать все провинции (территории), в том числе и те, уровень налогового потенциала которых превышает среднее по субъектам Федерации значение. Большая часть целевых трансфертов направляется на финансовое обеспечение расходов социального характера, главным образом, здравоохранения и социального страхования. Трансферты предоставляются в форме блочных грантов, то есть при их выделении определяется только общее направление использования средств без детализации задач и мероприятий. Необходимость дополнительного финансового обеспечения полномочий провинций в области здравоохранения связано с приоритетами государственной социальной политики, а также тенденциями демографического развития страны. В основе расчёта величины межбюджетных трансфертов, как правило, лежит принцип душевого финансирования.

Модель межбюджетных отношений, принципиально отличающаяся от сложившихся в США и Канаде, получила развитие в Германии.

Германия представляет собой федеративное государство с централизованной (кооперативной) моделью бюджетного федерализма, основные черты которой были кратко охарактеризованы выше.

Бюджетная система Германии включает федеральный бюджет, бюджеты 16 субъектов Федерации (13 федеральных земель и трёх городов, наделённых статусом федеральных земель), местные бюджеты (бюджеты общин), число которых превышает 10 тысяч единиц. В Германии, как и в Канаде, местное самоуправление наделено сравнительно небольшим объёмом полномочий и муниципальная политика в значительной мере определяется приоритетами, установленными на региональном уровне.

В то время как для государств с децентрализованной или комбинированной моделью бюджетного федерализма (например, рассмотренных выше США и Канады) характерно достаточно чёткое разграничение предметов ведения Федерации и субъектов Федерации, в Германии многие вопросы государственного управления находятся в совместном ведении федерации и земель. Законодательством Германии определён исчерпывающий перечень полномочий Федерации и полномочий, находящихся в совместном ведении Федерации и земель. При этом субъекты Федерации наделены достаточно широкими расходными полномочиями, для финансового обеспечения которых широко применяется система бюджетного выравнивания.

Рассматривая вопрос разграничения полномочий публично-правовых образований, необходимо упомянуть, что сферы их компетенции и расходные обязательства могут не совпадать. Например, строительство объектов инфраструктуры находится в ведении муниципальных образований, вопросы социальной политики – в компетенции земель и муниципальных образований, но финансовое обеспечение мероприятий в данных сферах осуществляется из бюджетов публично-правовых образований всех уровней [84].

Разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Германии имеет свои особенности. Система налогов Германии включает индивидуальные (то есть зачисляемые в бюджеты публично-правовых образований только одного уровня) и совместные налоги.

Доходы от совместных налогов распределяются между бюджетами публично-правовых образований двух или трёх уровней. При этом нормативы отчислений могут быть установлены как на бессрочный период, так и на среднесрочный, то есть периодически корректироваться.

Доходы от индивидуальных налогов занимают сравнительно небольшой удельный вес в общей величине доходов консолидированного бюджета Германии. В полном объёме в федеральный бюджет зачисляются поступления от таких федеральных налогов, как акцизы на ряд товаров, включая алкогольную продукцию, кофе, табак, нефть сырую, налог на страховые сборы. Также к налоговым доходам федерального бюджета в Германии относятся таможенные пошлины. В бюджеты федеральных земель поступают доходы от следующих региональных налогов: налога на наследование, на продажу недвижимости, транспортного налога, налога на игорный бизнес и налога на содержание пожарной службы. Муниципальные образования вправе вводить широкий перечень индивидуальных налогов, в связи с чем системы местных налогов в различных общинах (муниципалитетах) различаются. В частности, в местные бюджеты подлежат зачислению доходы от индивидуальных (местных) налогов на собственность, на право торговли, с гостиниц и отелей, с владельцев собак, на рыбалку и охоту, различных сборов.

Регулирующие налоги (то есть налоги, поступления от которых распределяются между бюджетами бюджетной системы) занимают наибольший удельный вес в общем объёме налоговых доходов консолидированного бюджета Германии и являются одним из основных инструментов регулирования бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджетов. Поступления от подоходного налога зачисляются в федеральный бюджет и региональный бюджеты по нормативам 42,5%, в местный бюджет – по нормативу 15 процентов. Доходы от налога на корпорации распределяется в равных пропорциях между федеральным бюджетом и бюджетами земель. Налог на добавленную стоимость является регулирующим налогом, нормативы отчислений от которого в федеральный, региональный и местный бюджет подлежат периодическому пересмотру. Целесообразность применения данного инструмента обусловлена необходимостью адаптации бюджетной системы к динамичному развитию внешней среды, изменению потребности публично-правовых образований в средствах для финансового обеспечения обязательств. Механизм регулирующих налогов позволяет в определённой степени сократить потоки межбюджетных трансфертов, хотя данный инструмент также широко используется для обеспечения сбалансированности бюджетов [69,84].

До 2004 года в Германии широко применялся механизм горизонтального выравнивания, основанный на перераспределении поступлений от налога на добавленную стоимость между бюджетами наиболее и наименее обеспеченных федеральных земель. В целях обеспечения социальной справедливости законодательно был установлен критерий выравнивания – достижение всеми землями 95% среднего по Германии уровня доходов бюджета на душу населения. Выравнивание осуществлялось в несколько этапов. Для обеспечения 92% среднего уровня душевых бюджетных доходов 75% величины поступлений от налога на добавленную стоимость, подлежащего зачислению в региональные бюджеты, распределялось между бюджетами провинций пропорционально численности населения. 25% поступлений от данного налога распределялось между бюджетами провинций, уровень душевых доходов которых не достигал 92% среднего по Германии уровня. Преодоление 3% разрыва между фактически полученным уровнем бюджетных доходов и критерием выравнивания обеспечивалось путём предоставления необусловленных (нецелевых) трансфертов [69].

В Германии была установлена прогрессивная шкала отчислений от доходов наиболее обеспеченных федеральных земель в пользу земель с низким налоговым потенциалом. Если показатель доходов бюджета земли превышал среднее значение на 1%, федеральная земля была обязана перечислить 15% этого превышения в пользу наименее обеспеченных земель; если превышение составляло до 10%, то перечислению подлежало около 66% от этой величины. В случае, если доходы регионального бюджета были более чем на 10% выше среднего по стране уровня, то федеральная земля отчисляла 80% этой суммы в пользу земель с низким налоговым потенциалом. Для перераспределения поступлений от налога на добавленную стоимость предусматривалось формирование специального фонда, средства которого передавались в бюджеты земель с низким уровнем доходов.

Применение механизма участия наиболее обеспеченных субъектов Федерации в укреплении доходной базы наименее обеспеченных федеральных земель было оправдано высоким уровнем дифференциации территорий Германии, в особенности восточных и западных земель и необходимостью создание предпосылок и финансовых основ развития инфраструктуры и конкурентных преимуществ депрессивных регионов. В масштабе потоков средств, перераспределяемых между бюджетами бюджетной системы Германии, объёмы средств, передаваемых в рамках горизонтального выравнивания, были сравнительно невелики, но при этом обеспечили определённый экономический рост восточных земель и сокращение разрыва в уровне развития экономики регионов. Данные обстоятельства доказывают целесообразность и обоснованность применения данного инструмента на соответствующем этапе развития государства. Вместе с тем необходимость отчислять часть средств, полученных на территории динамично развивающейся и обладающей высоким экономическим потенциалом федеральной земли – донора в пользу экономически слабого реципиента вызывало негативную реакцию первой категории субъектов Федерации и привело к отказу от использования рассмотренного выше механизма.

В связи с этим подходы к горизонтальному выравниванию были существенно пересмотрены. В этих целях был разработан и с 01 января 2005 года вступил в действие Закон «О бюджетном выравнивании». Данным законодательным актом определены принципы и подходы к определению земель, имеющих право на получение межбюджетных трансфертов, а также земель – реципиенты. Основное назначение перераспределения заключается не только в выравнивании уровня доходов федеральных земель, но и улучшении инвестиционного климата менее развитых территорий.

Наряду с механизмом «отрицательных трансфертов» в Германии развивается система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам земель. Как и в большинстве государств, межбюджетные трансферты делятся на трансферты нецелевого характера (необусловленные) и целевые, в том числе имеющие компенсационное назначение. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются бюджетам земель на реализацию инвестиционных проектов, главным образом тех, которые способствуют укреплению экономического и соответственно финансового потенциала конкретной федеральной земли и создают основу для обеспечения сбалансированного территориального развития государства в целом. Достаточно активно осуществляется софинансирование социальных направлений, связанных с развитием инфраструктуры, строительством жилья для отдельных категорий населения, развитием транспортного комплекса. Имеют место некоторые особенности предоставления трансфертов бюджетам городов, имеющих статус федеральных земель. Бюджеты федеральных земель, затраты на государственное управление в которых превышают средний уровень по объективным причинам, также получают дополнительные межбюджетные трансферты, независимо от уровня их обеспеченности налоговыми доходами.

В Германии, как и в РФ, межбюджетные потоки подчиняются принципу иерархичности: практика непосредственного межбюджетного взаимодействия муниципальных образований и федерального центра ограничена. В основном межбюджетные трансферты бюджеты муниципальных образований Германии получают от бюджетов земель. Дотации (необусловленные трансферты) и целевые субсидии выделяются местным бюджетов в случае недостатка налоговых и неналоговых доходов с учётом перераспределения налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы. Целевые субсидии предоставляются местным бюджетам как на финансовое обеспечение мероприятий текущего характера, так и осуществление капитальных вложений.

Как следует из изложенного выше описания системы межбюджетных отношений Германии, принцип кооперации присутствует во всех её элементах: разграничении и исполнении полномочий, распределении налоговых доходов, механизмах выравнивания. При этом выравнивание посредством перераспределения налоговых доходов является преобладающим инструментом регулирования бюджетной обеспеченности и сбалансированности по сравнению с системой межбюджетных трансфертов.

Необходимо отметить, что, по мнению большинства российских и зарубежных исследователей, опыт Германии представляет определённый практический интерес для РФ, продолжающей совершенствование системы межбюджетных отношений. При этом значимость представляют не только эффективно применяемые инструменты межбюджетного регулирования, но и проблемы и недостатки системы, которых, с учётом анализа зарубежного опыта, можно избежать в ходе развития межбюджетных отношений в РФ.

Тип государственного устройства РФ и рассмотренных выше государств, а также их сходство по таким параметрам как масштабы территории и обусловленная этим дифференциация природно-климатических условий, уровня экономического развития, особенности исторически сложившейся производственной специализации и неравномерность размещения экономических ресурсов определяют первоочередную значимость их опыта для развития системы бюджетного федерализма в РФ. Несмотря на это изучение практики организации межбюджетных отношений в государствах унитарного устройства также позволяет сделать выводы, представляющие определённый интерес для реформирования межбюджетных отношений в РФ.

В качестве примера рассмотрим систему межбюджетных отношений в Великобритании.

Великобритания является унитарным государством, включающим четыре административно-политических части, обладающей определённой спецификой. Последняя проявляется в особенностях организации местного самоуправления в каждой из частей. Например, в Англии и Уэльсе сформирована двухуровневая система местного самоуправления, в Шотландии – одноуровневая система. Административно-политические части Великобритании различаются по уровню экономического развития, демографическим характеристикам, особенностям управления, включая сферу общественных финансов.

Бюджетная система Великобритании имеет два уровня – государственный бюджет и местные бюджеты. В зависимости от структуры местного самоуправления в той или иной части Великобритании различается состав местных бюджетов, состав и объём их доходов и расходов [69].

Для Великобритании характерен достаточно высокий уровень централизации бюджетной системы как по доходам, так и по расходам. В процессе эволюции системы общественного управления в Великобритании осуществлялась концентрация полномочий на государственном уровне при одновременном сокращении полномочий местного самоуправления. Например, на современном этапе в ведении органов местного самоуправления Великобритании находятся охрана окружающей среды, коммунальное хозяйство, общественный транспорт, отдельные вопросы образования, пожарная безопасность, обеспечение общественного правопорядка (полиция). При этом органы местного самоуправления не обладают правами на капитальное строительство или приобретение ряда объектов, что ограничивает состав их расходных обязательств.

В Великобритании преобладают индивидуальные, то есть общегосударственные и местные налоги. В федеральный бюджет зачисляются поступления от подоходного налога, налога на капитал, налога на прибыль корпораций, косвенных налогов (акцизов, налога на добавленную стоимость и др.). В местные бюджеты зачисляются доходы от муниципального налога и налога на имущества, а также сборы, вводимые органами местного самоуправления. В совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не превышают 25% общего объёма их доходов. Соответственно не менее чем на ¾ доходы местных бюджетов формируются за счёт безвозмездных поступлений из государственного бюджета.

Основными видами межбюджетных трансфертов являются блочные гранты (не имеющие строго установленного целевого назначения использования) и специфические (целевые) гранты. В терминологии других источников первый из указанных видов трансфертов носит название дотаций или дотаций на финансовую поддержку муниципалитета, второй – субвенций. При этом следует принять во внимание, что понимание субвенции в англосаксонской теории и практики межбюджетного регулирования не соответствует терминологии российского бюджетного законодательства.

В основе определения общего объёма межбюджетных трансфертов местным бюджетам и их распределения лежит оценка доходов местных бюджетов и расходных обязательств муниципальных образований, проводимая по формализованной методике с использованием нормативов расходов. Подходы к расчёту экономически обоснованных потребностей в источниках финансового обеспечения расходов подлежат периодическому пересмотру. В определённой степени это связано с тем, что бюджетная система Великобритании в настоящее время находится в процессе реформирования и органы местного самоуправления активизируют политику, направленную на повышение финансовой самостоятельности.

Дотации не имеют целевого назначения, и наряду с собственными доходами местного бюджета, служат источником финансового обеспечения любых полномочий органов местного самоуправления по вопросам, отнесённым к их компетенции. Назначение данных дотаций заключается в выравнивании, во-первых, объёма расходных обязательств и источников их финансового обеспечения, во-вторых, возможностей муниципальных образований по предоставлению населению предусмотренных законодательством услуг. Определение величины дотации основан на оценке расчётного дефицита, то есть разницы между стандартным объёмом расходов и расчётных налоговых доходов. В оценке объёма расходов учитывается объективная (основанная на использовании нормативов) стоимость расходных обязательств, определённая исходя из перечня услуг, находящихся в ведении муниципальных образований. Методика предусматривает учёт специфики численности и структуры населения муниципального образования, а также других факторов, влияющих на различие в стоимости услуг. В состав услуг, расходы по которым включены в расчёт, входят услуги по направлениям «образование», «социальная помощь», «полиция», «пожарная безопасность», «содержание дорог», а также так называемые прочие услуги. Кроме того, в составе объективно необходимых расходов учитываются расходы на обслуживание и погашение займов, привлечённых в инвестиционных целях.

Фактический объём расходов, как правило, отличается от расчётного показателя. Это обусловлено тем, что муниципальные образования могут принять обязательства, которые, согласно методике, не включаются в расчёт и не относятся к объективно необходимым.

Объём фактических доходов также может отличаться от расчётного показателя, причём в обоих направлениях. Это обусловлено тем, что в методике применяются стандартизированные показатели, а на практике налоговые ставки существенно различаются, поскольку их установление находится в компетенции муниципальных образований.

Отклонение фактических показателей от расчётных не влияют на размер дотации, в связи с чем её предоставление обеспечивает не полное, а только частичное выравнивание.

Наряду с рассмотренной выше дотацией, превалирующей по объёму в общей величине нецелевых межбюджетных трансфертов, допускается предоставление так называемых специальных дотаций. Но практика их применения ограничена, а механизм расчёта в меньшей степени формализован. Решение о предоставление финансовой поддержке муниципальному образованию в подобной форме принимается на основе рассмотрения конкретной ситуации и оценке целесообразности дополнительных расходов, для финансового обеспечения которых требуются дополнительные средства.

Ранее было указано, что понятие субвенций в Великобритании не совпадает с содержанием данного вида трансфертов в российском законодательстве. В Великобритании субвенции представляют собой вид межбюджетных трансфертов целевого назначения, предоставляемых на конкурсной основе и направленных на частичное и много реже полное финансовое обеспечение проекта. Специфика целевого назначения конкретных видов субвенций обусловливает особенности критериев их предоставления.

Соотношение целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов из государственного бюджета Великобритании ежегодно меняется, но, как правило, их доли в общем объёме средств, передаваемых местным бюджетам, примерно равны, то есть преобладания одного типа финансовой поддержки над вторым отсутствует.

Как показала представленная выше характеристика систем межбюджетных отношений в зарубежных странах, существует многообразие вариантов разграничения полномочий и источников их финансового обеспечения между публично-правовыми образованиями, а также альтернативных возможностей регулирования бюджетной сбалансированности и обеспеченности субъектов Федерации и (или) муниципальных образований. Следует отметить, что хотя история формирования межбюджетных отношений в рассмотренных государствах более длительная, чем в РФ, оптимальный механизм финансового взаимодействия публично-правовых образований в этих странах не найден. В связи с этим экономически развитые государства продолжают реформирование межбюджетных отношений с учётом таких приоритетов, как расширение использования программно-целевых методов предоставления трансфертов и повышение прозрачности и объективности методик их распределения.

Учёт зарубежного опыта в определённой степени облегчает поиск наиболее приемлемого варианта организации межбюджетных отношений, а также позволяет избежать ошибок, допущенных иностранными государствами в ходе реформирования. Необходимо понимать, что ни одна система межбюджетного взаимодействия не может рассматриваться в качестве эталона, поскольку наряду с преимуществами имеет недостатки, а также специфику, применение которой в других экономических, исторических и политических условиях не обеспечит предполагаемого результата.