1.3. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

Необходимость поиска оптимальных форм и механизмов организации межбюджетных отношений в РФ обусловливает актуальность исследования истории их становления и развития, анализа недостатков и преимуществ альтернативных инструментов межбюджетного регулирования, применявшихся в 19902010 годах. Анализ работ, посвящённых эволюции межбюджетных отношений в РФ, позволяет сделать вывод о существовании различных подходов к её структурированию. Как правило, выделение этапов эволюции основывается на комплексе критериев, включающем цели развития межбюджетных отношений в соответствующий период, преобладающие инструменты межбюджетного регулирования, уровень развития бюджетного федерализма с точки зрения соответствия базовым принципам.

Мы разделяем позицию учёных, выделяющих следующие основные этапы становления и развития межбюджетных отношений в РФ:

• 19911993 годы – период «стихийной децентрализации»;

• 19941998 годы – период «экспериментального бюджетного федерализма»/ «трансфертный период»/ период становления межбюджетных отношений на уровне «РФ – субъект РФ»;

• 19992005 годы – реформа межбюджетных отношений;

• 20062010 годы – период совершенствования межбюджетных отношений на принципах внедрения элементов «управления по результатам».

Рассмотрим особенности периодов и результаты, достигнутые в рамках каждого из них.

Следует отметить, что вопрос о корректности рассмотрения периода 19911993 годов в качестве этапа эволюции межбюджетных отношений в РФ носит дискуссионный характер. По мнению ряда исследователей (О. Г. Бежаев, Т. В. Грицюк), началом становления системы межбюджетных отношений обоснованнее считать 1994 год, когда был осуществлён переход к формализованным механизмам распределения межбюджетных трансфертов.

Мы разделяем позицию авторов, полагающих, что период 19911993 годов может рассматриваться как этап формирования предпосылок и основ становления межбюджетных отношений. Как было указано выше, межбюджетные отношения основываются на бюджетном устройстве, то есть определяются структурой бюджетной системы, принципами её функционирования, правами и обязанностями публично-правовых образований в области организации и регулирования бюджетных отношений.

Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» была определена структура бюджетной системы РСФСР, основные принципы формирования бюджетных отношений.

В соответствии с этим законом бюджетная система РСФСР включала республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты посёлков и сельских населённых пунктов.

Бюджеты бюджетной системы РСФСР наделялись самостоятельностью, которая должна была обеспечиваться разграничением источников доходов между бюджетами бюджетной системы, их долгосрочным закреплением за соответствующими бюджетами. В качестве основы обеспечения единства бюджетной системы РСФСР (РФ) рассматривалось, во-первых, бюджетное законодательство, во-вторых, система перераспределения бюджетных средств между бюджетами. Перераспределение осуществлялось посредством механизма регулирующих доходов и предоставления средств из республиканского бюджета РСФСР (РФ) региональным бюджетам.

При этом порядок распределения доходов между республиканским и региональными бюджетами, формы, принципы, критерии предоставления трансфертов из республиканского бюджета РСФСР (РФ) не были чётко установлены законодательством. В условиях неполноты нормативной правовой базы формирование межбюджетных отношений осуществлялось бессистемно, преимущественно под влиянием субъективных факторов. Базовые принципы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений принцип равенства бюджетных прав, принцип самостоятельности бюджетов, принцип экономической эффективности, принцип территориальной интеграции, – не соблюдались. Предоставление межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета РСФСР (РФ), а также определение нормативов распределения регулирующих доходов основывалось на индивидуальном согласовании с региональными органами власти; отсутствовала правовая основа разграничения государственных полномочий. Следствием подобной неупорядоченности межбюджетных отношений являлись нарушения РФ и субъектами РФ обязательств соответственно по предоставлению межбюджетных трансфертов и своевременному и полному перечислению налоговых доходов республиканского бюджета РФ, аккумулируемых на их территории. В целях обеспечения соблюдения субъектами РФ обязательств по перечислению платежей в республиканский бюджет РФ была введена система ограничений и санкций в отношении субъектов РФ, допускавших нарушения порядка перечисления платежей.

Принятые органами государственной власти РФ меры содействовали повышению ответственности субъектов РФ по исполнению обязательств по перечислению налоговых платежей в республиканский бюджет РФ. Вместе с тем для упорядочения межбюджетных отношений было необходимо формирование полной нормативной правовой базы, чётко определяющей бюджетные полномочия РФ и субъектов РФ, а также процедуры межбюджетного регулирования.

В этих целях был принят ряд законов, в том числе:

• Закон РФ от 05 марта 1992 г. № 2249-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»;

• Закон РФ от 15 июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»;

• Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Законом РФ от 05 марта 1992 г. № 2249-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» устанавливалось, что бюджетам субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты в форме дотации, субсидии, субвенции из республиканского бюджета в целях обеспечения их сбалансированности. Согласно этому закону, в случае принятия РФ решения, влекущего рост расходов или снижение доходов бюджета субъекта РФ, предусматривалась обязанность РФ компенсации указанных последствий за счёт республиканского бюджета.

Закон РФ от 15 июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» обеспечил упорядочение практики предоставления межбюджетных трансфертов в форме субвенций. Законом было закреплено понятие субвенции, установлены условия их предоставления и использования. В соответствии с указанным законом предусматривалось предоставление двух видов субвенций  текущего и инвестиционного характера. В целях предоставления субвенций в составе расходов республиканского бюджета РФ формировался Фонд субвенций, объём и распределение средств которого утверждались при утверждении Закона РФ о бюджете на очередной год.

Принятие закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» было направлено на обеспечение гарантий бюджетной устойчивости и самостоятельности региональных и местных бюджетов, а также формирование правовых основ межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Указанным законом были введены понятия закреплённых и регулирующих доходов, минимального бюджета, которые стали основой системы регулирования бюджетной обеспеченности территорий в рассматриваемый период. Под закреплёнными доходами понимались доходы, которые в полном объёме на постоянной основе или в фиксированном размере (доле) на долговременной (не менее 5 лет) зачисляются в бюджет субъекта РФ (муниципального образования). Регулирующие доходы – доходы, поступающие в бюджеты нижестоящего уровня в виде процентных отчислений от налоговых и иных платежей по нормативам, установленным на срок 1 год. Органы власти наделялись правами по установлению единых или дифференцированных нормативов отчислений по регулирующим доходам в отношении нижестоящих бюджетов. Для обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов законом устанавливалось требование по минимальному уровню закреплённых доходов. В полномочия вышестоящих органов власти входило обеспечение соблюдения данного требования в отношении нижестоящих бюджетов, в том числе посредством расширения перечня доходов, закрепляемых за указанными бюджетами на долговременной основе.

Следует отметить, что на практике требование по минимальному уровню закреплённых доходов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований не соблюдалось. Значительная часть финансовых ресурсов региональных и особенно местных бюджетов формировалась за счёт регулирующих доходов и межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов. При этом созданная к концу 1993 года правовая база межбюджетных отношений не обеспечила решение проблемы установления принципов расчёта и предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, отсутствие системного правового регулирования, несоблюдение установленных бюджетным законодательством требований, превалирование субъективных факторов в формировании межбюджетных отношений привело к углублению в 19911993 годов диспропорций территориального развития.

В течение второго периода развития межбюджетных отношений в РФ (19941998 годах) был реализован ряд мер в области законодательного регулирования и формирования практики межбюджетного регулирования, направленных на упорядочение финансовых отношений РФ и субъектов РФ, а также обеспечения финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов.

В целях упорядочения механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета региональным бюджетам было предусмотрено формирование Фонда финансовой поддержки регионов (далее – ФФПР) в составе расходов республиканского бюджета. Следует отметить, что принципы формирования ФФПР, порядок распределения трансфертов, формы их предоставления претерпевали значительные изменения как в течение 19941998 годов, так и в последующем. Методика расчёта и распределения средств ФФПР развивалась по пути усложнения, расширения числа факторов, учитываемых при определении размера трансферта в целях снижения субъективности распределения.

Рассмотрению методики и практики формирования и распределения ФФПР посвящён широкий круг научных работ; системный её анализ в разрезе основных признаков и элементов дан в исследованиях Института «Восток-Запад», В. Б. Христенко, А. М. Лаврова [107,112] (Приложение А).

По мере совершенствования методики формирования и распределения ФФПР были достигнуты следующие результаты:

• обеспечена независимость финансовой основы формирования ФФПР от влияния колебаний конъюнктуры;

• предусмотрены отдельные элементы механизма стимулирования субъектов РФ к наиболее полной мобилизации финансовых ресурсов и рациональном их использовании;

• повышена объективность расчётов за счёт оптимизации выбора исходных данных, применения корректирующих коэффициентов, группировки субъектов РФ, основанной на особенностях их экономико-географического положения и факторах, определяющих специфику формирования доходов и расходов их бюджетов, а также использования «трёхступенчатой» процедуры расчёта.

Основным преимуществом созданного механизма распределения средств ФФПР по сравнению с ранее действовавшим порядком индивидуального согласования объёмов трансфертов стал его формализованный характер, обеспечивший большую справедливость распределения средств, возможность отказа от проведения субъектами РФ ежегодной работы по проведению и предоставлению в Министерство финансов РФ многочисленных расчётов, обосновывающих потребность в финансовой помощи.

В то же время, несмотря на ежегодную корректировку методики, сохранялся высокий уровень субъективности расчётов, что не позволяло решить задачу выравнивания возможностей субъектов РФ по исполнению возлагаемых на них полномочий, обеспечить сбалансированность и устойчивость их бюджетов. Среди основных проблем и недостатков, присущих методике, следует выделить:

• применение при расчётах отчётных данных по доходам и расходам бюджетов (не позволяло учитывать объективные возможности субъектов по мобилизации доходов и потребности в средствах для осуществления расходов; углубляло сформировавшиеся диспропорции);

• учёт ограниченного числа факторов, влияющих на стоимость оказания государственных услуг на территории субъектов РФ;

• допущение пересчёта размера трансфертов в течение года, в том числе по неформализованным методам;

• предусмотренные методикой элементы, направленные на стимулирование субъектов РФ к оздоровлению государственных финансов, не обеспечили заинтересованность субъектов РФ в развитии налогового потенциала территории и повышении эффективности управления бюджетными средствами [92].

Кроме трансфертов из ФФПР бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета предоставлялись дотации, субвенции, субсидии, а также ссуды и средства, передаваемые по взаимным расчётам. Предоставление указанных межбюджетных трансфертов осуществлялось преимущественно на субъективной основе: чёткие условия и критерии их расчёта и распределения не были установлены. За период 19941998 годов доля трансфертов из ФФПР в общем объёме средств, передаваемых в бюджеты субъектов РФ из федерального бюджета, увеличилась с 10 до 70 процентов. В то же время на высоком уровне сохранились перечисления в форме средств, передаваемых по взаимным расчётам (74%  в 1994 году; 35%  в 1996; 22%  в 1998 году).

Наряду с формированием формализованной системы распределения трансфертов из ФФПР в целях упорядочения межбюджетных отношений были установлены единые для субъектов РФ нормативы отчислений от федеральных налогов. При этом ежегодное изменение нормативов распределения федеральных налогов не обеспечивало необходимую для стабилизации финансового положения регионов прозрачность бюджетной политики, осложняло возможности достоверного прогнозирования поступлений доходов. Для преодоления указанной проблемы с 1996 года была введена практика установления пропорций распределения налоговых доходов между бюджетами на трёхлетний период.

В 19941998 годах были активизированы процессы передачи государственных полномочий РФ на региональный уровень, не сопровождаемые перераспределением доходов, позволяющим формировать финансовую основу исполнения указанных полномочий. Следствием этого стала проблема несбалансированности региональных бюджетов, невозможность своевременного исполнения значительной части обязательств, в том числе социального характера, снижение уровня жизни населения. Созданная в рассматриваемый период система межбюджетного регулирования не содержала механизмов, позволяющих преодолеть или компенсировать сложившиеся диспропорции.

В отношении развития межбюджетных отношений на региональном уровне необходимо отметить следующее. В течение рассматриваемого периода в РФ сформировалось 4 модели бюджетного устройства на субфедеральном уровне, соответствующие одно- и двухуровневой системе управления на муниципальном уровне:

• формирование бюджетов на уровне городов краевого (областного) значения и районов. Муниципальные образования второго уровня не наделены бюджетными полномочиями, финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления этих муниципальных образований организовано на основе сметы;

• формирование бюджетов на уровне муниципальных образований обоих уровней. При этом муниципальные образования первого уровня (города краевого (областного) значения и районы) и второго уровня (например, сельские населённые пункты) наделяются равными бюджетными полномочиями и вступают в финансовые (межбюджетные) отношения непосредственно с субъектом РФ, на территории которого находятся;

• двухуровневая модель бюджетного устройства, предусматривающая формирование бюджетов муниципальных образований двух уровней. В зависимости от уровня различаются бюджетные полномочия муниципальных образований и механизм межбюджетных отношений. Органы местного самоуправления второго уровня непосредственно не взаимодействуют с органами государственной власти субъекта РФ, то есть межбюджетные отношения возникают между муниципальными образованиями первого и второго уровня;

• формирование бюджетов муниципальных образований второго уровня и наделение их бюджетными полномочиями. Такая модель соответствует двухуровневой системе муниципального управления, при которой первый уровень образуют территориальные органы государственной власти субъекта, не обладающие бюджетными полномочиями (финансовое обеспечение организовано на основе сметы). Данная модель противоречила действовавшему законодательству о местном самоуправлении, но имела место в практике 9 субъектов РФ [110].

Наибольшее распространение получила первая модель, в 22 субъектах РФ сформировалась третья модель; менее широко представлены вторая и четвёртая модели. Следует отметить, что в ряде субъектов РФ, отнесённых к регионам с моделью бюджетного устройства третьего типа (включая Хабаровский край), фактически действовала комбинированная система, представлявшая синтез первой и третьей моделей. В ряде районов муниципальные образования второго (т.н. поселенческого) уровня формировали и исполняли собственные бюджеты, в других – находились на сметном финансировании. Подобная практика была связана, во-первых, с неупорядоченностью бюджетного законодательства, оставляющего возможности для организации подобных асимметричных систем, во-вторых, с объективными различиями в социально-экономических характеристиках муниципальных образований поселенческого уровня.

Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» были определены источники доходов местных бюджетов, минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за местными бюджетами. При этом полномочиями по установлению нормативов отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты наделялись субъекты РФ в отношении муниципальных образований, расположенных на их территории. Также законом были определены общие подходы к предоставлению межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам.

В целом развитие межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в 1994  1998 годах носило бессистемный характер, что связано с незавершённостью процессов разграничения полномочий между уровнями власти и местным самоуправлением, противоречивостью и неполнотой законодательства, отсутствием единой методологии и методических рекомендаций субъектам РФ по межбюджетному регулированию.

Для организации межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований были характерны те же проблемы, что и на федеральном уровне:

• отсутствие комплексной и непротиворечивой регламентации вопросов формирования доходной базы местных бюджетов;

• высокая доля межбюджетных трансфертов, распределяемых без использования формализованных методик; преобладание субъективных подходов к предоставлению финансовой помощи;

• дисбаланс переданных муниципальным образованиям полномочий, с одной стороны, и возможностей по мобилизации финансовых ресурсов для их исполнения – с другой.

Результатом дисбаланса в распределении полномочий и источников их финансового обеспечения стало углубление кризисных тенденций в состоянии общественных финансов субъектов РФ и муниципальных образований. В целях их преодоления необходимо было радикальным образом изменить принципы расчёта и распределения трансфертов ФФПР, минимизировать долю финансовой помощи, предоставляемой на неформализованной основе; обеспечить сбалансированность полномочий и источников их финансового обеспечения и в первую очередь создать комплексную систему правовой регламентации бюджетных отношений.

Упорядочению системы межбюджетных отношений в РФ содействовало принятие Бюджетного кодекса РФ, определявшего и систематизировавшего правовые основы бюджетного устройства, порядок формирования доходов и расходов бюджетов, бюджетного процесса. Бюджетный кодекс РФ вводил понятие межбюджетных отношений, а также основных форм межбюджетных трансфертов, устанавливал общие подходы к предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в первоначальной редакции межбюджетные отношения опосредовались бюджетными потоками в следующих формах: дотации, субсидии, субвенции, средства, передаваемые по взаимным расчётам, бюджетные ссуды. При этом особенностью бюджетных ссуд являлся возвратный характер их предоставления.

Третий этап эволюции межбюджетных отношений представляет собой период интенсивных преобразований, ориентированных на создание целостной системы бюджетного федерализма и модели межбюджетных отношений, соответствующей мировой практике и обеспечивающей основу внедрения управления по «результатам» на всех уровнях власти.

Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999  2001 годах были определены основные направления совершенствования межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочий и ответственности органов власти (управления) различных уровней; разграничение источников доходов между бюджетами бюджетной системы РФ; оказание инвестиционной поддержки регионов; оптимизация порядка формирования и распределения ФФПР [7].

Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999  2001 годах была поставлена задача по проведению инвентаризации расходов бюджетов бюджетной системы. При этом особое внимание предполагалось уделить стоимостной оценке исполнения полномочий, переданных с федерального на региональный и местный уровни власти (управления). Для обеспечения её объективности было необходимо разработать систему нормативов расходов по основным направлениям. Предусматривался постепенный переход на нормативную основу планирования расходов бюджетов бюджетной системы, что повышало обоснованность расчётов, позволяло точно оценить объёмы средств, объективно необходимых для осуществления тех или иных полномочий, разработке на этой основе формализованных методик распределения межбюджетных трансфертов. Несмотря на значительную работу по расчёту нормативов расходов, задача не была решена в полной мере. Методологические подходы к формированию расходов в последующем (с 2005 года) были изменены, нормативный метод получил распространение преимущественно в сфере планирования расходов на социальное обеспечение населения.

С другой стороны, проведённая инвентаризация позволила сделать количественно подтверждённые выводы о необходимости принципиального изменения подходов к разграничению полномочий между уровнями власти (управления).

По второму направлению Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999  2001 годах был разработан закрытый перечень налогов, подлежащих закреплению за бюджетами бюджетной системы, а также перечень федеральных регулирующих налогов, по которым предусматривалось определение пропорций распределения не чаще чем раз в три года.

В рамках третьего направления предусматривалось упорядочение бюджетных потоков, возникающих в процессе финансового обеспечения инвестиционных проектов и программ, путём создания Фонда регионального развития. Указанный Фонд был сформирован в составе расходов федерального бюджета в 2000 году, в последующем методические подходы к его использованию претерпели радикальные изменения. В целях активизации реформ в области общественных финансов в субъектах РФ Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999  2001 годах предлагалось формирование Фонда развития региональных финансов. Предусматривалось, что средства Фонда будут предоставляться на конкурсной основе субъектам РФ, разработавшим программы реформирования региональных финансов. Фонд был создан в 2000 году.

Основными изменениями в порядке распределения ФФПР (четвёртое направление) стали: переход от использования отчётных данных к расчёту величины трансферта на основе индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов; расширение перечня факторов, учитываемых в расчётах; определение размера трансферта в абсолютных величинах и отказ от пересчёта в течение года; корректировка критериев распределения трансфертов. В ходе реформирования методики распределения ФФПР было обеспечено повышение объективности расчётов, прозрачности распределения финансовой помощи, стабильности межбюджетных отношений между РФ и субъектами РФ.

Результатом реализации задач, поставленных Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ в 19992001 годах, стало создание правовых основ межбюджетных отношений; внедрение элементов стимулирования субъектов РФ к повышению качества управления общественными финансами; расширение практики применения формализованных подходов к распределению межбюджетных трансфертов; становление системы разграничения полномочий и источников их финансового обеспечения. Но при этом реализованные меры не обеспечили сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ, устойчивость доходной базы региональных и местных бюджетов, создание основ для развития финансового потенциала и экономического роста территорий. На решение этих и других задач была направлена Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года [8].

Программой было предусмотрено пять основных направлений развития бюджетного федерализма  упорядочение бюджетного устройства; разграничение расходных полномочий; разграничение налоговых полномочий и источников доходов; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов; повышение качества управления региональными и местными финансами.

Следует отметить, что в период 20002005 годов активизируется процесс развития межбюджетных отношений на региональном уровне. При этом субъекты РФ руководствуются опытом федерального уровня, а также разработанными Министерством финансов РФ методическими рекомендациями.

В результате реализации мер, предусмотренных Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, было обеспечено упорядочение межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне, сформирована основа развития финансовых отношений на муниципальном уровне, созданы предпосылки для повышения качества управления общественными финансами субъектов РФ и муниципальных образований. В таблице 1 систематизированы результаты реализации Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

Таблица 1 – Задачи и результаты реализации Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года

Направление реформы	Принятый нормативный правовой акт	Результат реализации мер
Упорядочение бюджетного устройства	Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»; Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений»	Упорядочение системы организации местного самоуправления: формирование двухуровневой системы местного самоуправления. Установление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях различных типов. Приведение структуры бюджетной системы РФ в соответствие с устройством местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований различных типов бюджетными полномочиями
Разграничение расходных полномочий	Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ; Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ; Федеральный закон от 04.07.2004 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов РФ»	Законодательное закрепление института расходных обязательств как основы формирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ. Определение правовых основ возникновения расход­ных обязательств публично-правовых образований. Установление вопросов местного значения муниципальных об­разований различных типов. Уточнение сферы предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ
Разграничение налоговых пол­номочий и ис­точников доходов	Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ	Переход от принципа «расщепления» на­логовых поступлений к разграничению источников доходов на постоянной основе. Закрепление БК РФ источников доходов бюджетов бюджетной системы РФ с установлением постоянного норматива. Закрепление за региональными (местными) бюджетами доходов от уплаты региональ- ных (местных) налогов в полном объёме. Наделение субъектов РФ полномочиями по установлению нормативов отчислений в местные бюджеты по налогам, зачисля- емым в региональный бюджет
Финансовая помощь бюджетам	Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ	Упорядочение принципов и форм пре­доставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Переход к предоставлению межбюджетных транс- фертов из федерального бюджета через систему 5 фондов: ФФПР, Фонд компен- саций, Фонд софинансирования социаль- ных расходов, Фонд регионального разви- тия, Фонд реформирования региональных финансов. Увеличение доли межбюджет- тных трансфертов, предоставляемых на формализованной основе. Совершенст- вование методики расчета и предостав- ления дотаций из ФФПР
Управление общественными финансами на региональном и местном уровне	Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ Приказ Министерства финансов РФ от 02.08.2004 № 223 «О мониторинге финансового положе- ния и качества управления финан- сами субъектов РФ и муниципаль- ных образований»	Уточнение требований и ограничений для субъектов РФ и муниципальных образований в части предельного размера дефицита бюджета. Переход на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через органы Федерального казначейства. Создание и развитие системы мониторинга общественных финансов субъектов РФ и муниципаль- ных образований

Опыт применения закреплённых Бюджетным кодексом РФ норм обусловил необходимость дальнейшего развития правовой и методической базы межбюджетных отношений. Основные направления их дальнейшего совершенствования были определены Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 20062008 годах (далее – Концепция) [10].

В соответствии с указанным документом, повышение эффективности межбюджетных отношений и уровня управления общественными финансами обеспечивается посредством комплекса мер по следующим направлениям:

• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;

• создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;

• повышение прозрачности государственных и муниципальных финансов;

• оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами и реализации реформы местного самоуправления.

Отличительной особенностью Концепции от ранее принятых программных документов является комплексное рассмотрение вопросов внедрения элементов управления по результатам, повышения эффективности деятельности органов государственной власти и финансовых отношений между публично-правовыми образованиями [10].

В рамках мер, осуществляемых по первому направлению, были достигнуты следующие результаты: установлены ограничения по срокам внесения изменений в налоговое законодательство; уточнены принципы бюджетной классификации, полномочия публично-правовых образований в части её установления и детализации; обеспечен переход к планированию межбюджетных трансфертов на трёхлетний период. Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» были изменены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы. С 2001 по 2007 год в качестве основных форм превалировала фондовая форма предоставления межбюджетных трансфертов (ФФПР, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития и др.). Исходным пунктом формирования межбюджетных трансфертов являлся расчёт общей величины соответствующего фонда (как правило, с учётом ранее сложившихся пропорций распределения средств бюджета и прогноза макроэкономических показателей). Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ было уточнено понятие межбюджетных трансфертов, содержание и назначение их форм – дотаций, субсидий и субвенций. Межбюджетные трансферты, содержание которых не соответствует понятию дотации, субсидии либо субвенции, были определены Бюджетным кодексом РФ как иные межбюджетные трансферты. Бюджетные кредиты были исключены из состава межбюджетных трансфертов. Указанные формы межбюджетных трансфертов стали основой для структурирования (систематизации) средств, передаваемых в порядке межбюджетных отношений. Основой для формирования межбюджетных трансфертов стала оценка потребности по каждому из видов трансфертов (расходному обязательству, финансовое обеспечение которого осуществляется за счёт межбюджетных трансфертов), проводимая по формализованной методике. Объединение соответствующих межбюджетных трансфертов в фонды (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности – в ФФПР; субсидии – Фонд софинансирования расходов; субвенции – в Фонд компенсаций) преимущественно осуществляется в аналитических целях.

Были уточнены подходы к финансовому обеспечению инвестиций, осуществление которых ведёт к увеличению федеральной и региональной государственной собственности.

В качестве перспективного направления стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к осуществлению реформ, направленных на развитие экономического потенциала, повышение качества государственных (муниципальных) услуг, а также качественному осуществлению собственных полномочий в Концепции рассматривалось предоставление субсидий. В целях обеспечения контроля за эффективностью исполнения полномочий, финансовое обеспечение которых осуществлялось на условиях долевого финансирования, была обеспечена детализация (узкая специализация) направлений предоставления субсидий. Предполагалось, что подобный подход позволит более чётко оценить результат использования средств, предоставленных в форме субсидии. В результате за несколько лет развития данной практики число субсидий из федерального бюджета возросло до 125 [50]. Проведённый Министерством финансов РФ анализ показал, что расширение практики долевого финансирования противоречит цели выравнивания возможностей публично-правовых образований по предоставлению гарантированных общественных благ.

Основным результатом по второму направлению Концепции стало закрепление в Бюджетном кодексе РФ особенностей (ограничений) в организации бюджетного процесса для субъектов РФ и муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета.

В рамках третьего направления была усовершенствована и расширена практика содействия реформированию региональных финансов. Помимо субъектов РФ, в число получателей субсидий на реформирование общественных финансов были включены муниципальные образования. Претерпел изменения порядок распределения субсидий, включая критерии оценки исходного состояния государственных (муниципальных) финансов, программ их реформирования.

Меры, реализованные по четвёртому и пятому направлению, обеспечили формирование правового регулирования внедрения в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

К концу 2008 года был завершён переходный период, установленный для практического внедрения норм Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, в большинстве субъектов РФ создана правовая база предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, основы регулирования межбюджетных отношений на муниципальном уровне.

Необходимо отметить, что ряд задач, поставленных в Концепции, не был решён в 20062008 годах:

• не была создана система мониторинга качества управления общественными финансами на региональном уровне, обеспечивающая оценку не только соблюдения требований Бюджетного кодекса РФ, но и внедрения элементов БОР;

• не был утверждён порядок определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств субъектов РФ и не определены целевые показатели использования субсидий. В результате этого не обеспечена связь между объёмами предоставления субсидий, с одной стороны, приоритетами государственной политики, состоянием общественных финансов получателя субсидий и результатами расходования средств, полученных в порядке софинансирования из федерального бюджета;

• не созданы эффективные механизмы мониторинга исполнения переданных государственных полномочий.

Результатом реформ 19992008 годов стало формирование системы межбюджетных отношений, в целом соответствующей мировой практике организации финансовых отношений между публично-правовыми образованиями. На наш взгляд, в течение рассмотренного периода был апробирован широкий спектр механизмов и инструментов межбюджетного регулирования, оценена целесообразность и эффективность их применения. На современном этапе реформирование межбюджетных отношений продолжается, основные направления их совершенствования определены Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года и Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В рамках их реализации к концу 2010 года были разработаны и апробированы механизмы мониторинга качества управления общественными финансами субъектов РФ, оценки деятельности органов государственной власти, внесены изменения в систему правового регулирования предоставления субсидий из федерального бюджета. Аналогичная работа осуществлялась на региональном уровне.