Глава 1. Теоретические подходы к организации межбюджетных отношений

1.1. Бюджетный федерализм: понятие, содержание, модели

Актуальность рассмотрения категории «бюджетный федерализм» обусловлена причинами теоретического и практического характера. Во-первых, несмотря на наличие широкого круга научных работ, посвящённых сущности бюджетного федерализма, непротиворечивый и однозначный подход к трактовке данной категории не выработан. Во-вторых, на современном этапе процесс формирования бюджетного федерализма в РФ не завершён, сохраняют актуальность вопросы разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями и источников финансового обеспечения расходных обязательств. В-третьих, категории «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» тесно связаны, соответственно системное представление о содержании межбюджетных отношений не может быть составлено без исследования вопросов бюджетного федерализма.

Теория федерализма возникла в XVII веке. Её основоположником считается И. Альтузиус, сформулировавший основополагающий принцип федерализма – принцип согласия (союза). На протяжении XVII–XIX веков основным предметом научных исследований в области федерализма были его политические и организационные аспекты. Во второй половине XX века возрос интерес к его экономическим и финансово-бюджетным аспектам [64].

Термин «бюджетный федерализм» – русскоязычный синоним английского «fiscal federalism», наряду с которым используются такие варианты перевода данного понятия, как «фискальный федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансовый федерализм». Вопрос о соотношении указанных выше понятий носит дискуссионный характер. Ряд исследователей рассматривает их как определённым образом соподчинённые элементы единой системы. Другие авторы рассматривают эти термины как синонимы. В научном (финансово-экономическом) лексиконе некоторых государств нет понятия, тождественного вышеназванным терминам. Например, в Германии для обозначения финансово-бюджетного аспекта федерализма используется понятие «бюджетное выравнивание», которое может рассматриваться в широком и в узком смысле [64].

Бюджетным кодексом РФ в действующей редакции не закреплено понятие бюджетного федерализма. Но в 1990-е годы оно употреблялось в научном лексиконе много чаще, чем термин «межбюджетные отношения», а в проекте Бюджетного кодекса РФ предлагалось его правовое закрепление. Однако в ходе обсуждения проекта Бюджетного кодекса РФ было принято решение о нецелесообразности включения дефиниции бюджетного федерализма в основной правовой акт, регламентирующий бюджетные отношения.

Единственным нормативным правовым актом РФ, определяющим содержание категории «бюджетный федерализм», является Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, утверждённая постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584. Хотя данный документ также не даёт определения бюджетного федерализма, из его содержания следует, что под бюджетным федерализмом понимается «система бюджетного устройства, позволяющая региональным властям проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленных бюджетных полномочий» [8].

Трактовки, предлагаемые российскими и зарубежными учёными, в определённой степени отличаются от закреплённой в российском законодательстве дефиниции и отражают дискуссионный характер вопроса о содержании бюджетного федерализма.

По мнению О. Богачёвой, бюджетный федерализм – автономное функционирование бюджетов бюджетной системы и взаимоотношения бюджетов, основанные на чётко сформулированных нормах [113].

А. Г. Игудин определяет бюджетный федерализм как отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ. При этом неотъемлемыми принципами таких отношений, по мнению этого учёного, должны быть высокая степень самостоятельности бюджетов субъектов РФ, сохранение единства общегосударственных интересов [73].

В энциклопедическом словаре «Федерализм» Института экономики РАН предложено определение: «бюджетный федерализм – многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплённых за ним полномочий» [113].

И. В. Подпорина предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «форму бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагающую реальное участие всех бюджетов в бюджетном процессе и в равной степени ориентированную на учёт интересов всех участников бюджетного процесса» [91].

По мнению А. С. Колесова, бюджетный федерализм – распределение прав и полномочий по распоряжению финансовыми ресурсами государства [76].

Г. Б. Поляк в своих работах использует термин «финансово-бюджетный федерализм» и определяет его как «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов РФ, органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в финансово-бюджетной сфере» [60].

По мнению В. Б. Шубы, «сущность бюджетного федерализма связана с формированием системы экономических (денежных) отношений между федеральными органами власти, субъектами РФ и муниципальными образованиями в бюджетно-налоговой сфере». Вместе с тем отождествление бюджетного федерализма и финансовых отношений между публично-правовыми образованиями не вполне корректно и точно отражает содержание рассматриваемой категории. С учётом этого В. Б. Шуба предлагает определить бюджетный федерализм как основополагающую концепцию (идеологию) формирования системы взаимоотношений между бюджетами различных уровней. Иными словами, по мнению В. Б. Шубы, бюджетный федерализм может рассматриваться как система принципов, на основе которых организуются бюджетные отношения [113].

В работах Р. У. Рефьюза бюджетный федерализм рассматривается как совокупность трёх составляющих: «распределение расходных функций; распределение функций по обеспечению бюджетных доходов; межбюджетные отношения (взаимодействие органов власти различных уровней и организация финансовых потоков)» [113].

С учётом изложенного выше могут быть выявлены следующие основные подходы к трактовке бюджетного федерализма:

• бюджетный федерализм как отношения между органами власти (публично-правовыми образованиями) (А. Г. Игудин, М. В. Романовский, О. В. Врублевская);

• бюджетный федерализм как форма бюджетного устройства (И. В. Подпорина, В. В. Иванов) или форма организации бюджетов (В. М. Родионова, О. Богачёва);

• бюджетный федерализм как разделение полномочий между органами власти (управления) различных уровней (Г. Б. Поляк, А. С. Колесов);

• бюджетный федерализм как концепция (идеология) формирования системы бюджетных взаимоотношений (В. Б. Шуба).

Безусловно, существование различных подходов к определению бюджетного федерализма является следствием сложного, комплексного характера данной категории. Не отрицая научного интереса, который представляет каждая из трактовок бюджетного федерализма, отметим, что многие из выдвинутых и обоснованных положений не бесспорны.

Во-первых, представляется не вполне корректным определение бюджетного федерализма как общественных отношений. Подобный подход противоречит понятию федерализма, который рассматривается как форма государственного устройства. Более логично и методологически верно говорить о влиянии формы государственного устройства на систему общественных, в том числе экономических отношений, формируемых в государстве.

Во-вторых, включение бюджетов бюджетной системы в состав участников отношений, возникающих в рамках бюджетного федерализма, также является достаточно спорным. В отечественной науке бюджет рассматривается с различных позиций: как экономическая категория; как финансовый план публично-правового образования; как поток финансовых ресурсов; с политических и правовых позиций. Очевидно, что подход, согласно которому бюджетный федерализм представляет собой систему отношений между бюджетами бюджетной системы, не соответствует ни одному из аспектов бюджета.

Мы разделяем позицию учёных, рассматривающих бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, и предлагаем следующее его определение.

Бюджетный федерализм – форма построения бюджетной системы государства и совокупность законодательно закреплённых принципов организации бюджетных отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения их исполнения, ориентированных на достижение сбалансированного экономического развития и создания условий для качественного выполнения публично-правовыми образованиями задач и функций.

Для формирования более полного представления о содержании бюджетного федерализма, необходимо рассмотреть его принципы. Данный вопрос, равно как и трактовка понятия бюджетного федерализма, носит дискуссионный характер.

Поскольку бюджетный федерализм является компонентой федерализма, то основополагающие аспекты, определяющие организацию последнего, в полной мере справедливы для бюджетного федерализма. Раскроем содержание наиболее значимых из них применительно к бюджетному федерализму.

1. Принцип единства означает существование единого стратегического курса развития, наличие основ законодательства, нормами которого руководствуются как федеральный центр, так субъекты Федерации и муниципальные образования. Например, любой из субъектов РФ, разрабатывая собственную бюджетную политику, учитывает приоритеты социально-экономического развития РФ, требования Бюджетного кодекса РФ, курс реформ в сфере общественных финансов.

2. Принцип автономности (самостоятельности) – наделение публично-правовых образований полномочиями по самостоятельному регулированию и решению вопросов, отнесённых к предметам их ведения. При этом недопустимо вмешательство со стороны иных публично-правовых образований, направленное на ограничение его прав в соответствующей сфере. Например, согласно Бюджетному кодексу РФ, каждое публично-правовое образование самостоятельно в вопросах составления, исполнения, регулирования соответствующих бюджетов. Это означает, что в рамках единого бюджетного законодательства РФ, субъекты РФ, муниципальные образования формируют собственную нормативную правовую базу организации бюджетного процесса, вводят налоги и неналоговые платежи.

3. С принципом самостоятельности непосредственно связан принцип равноправия сторон в вопросах, отнесённых к их компетенции. Его реализация обеспечивается запретом предоставления каких-либо привилегий отдельным участникам отношений и дискриминации в отношении других. На практике это означает недопустимость заключения соглашений по экономическим, политическим или иным вопросам, условия которых дают сторонам дополнительные права, обеспечивают более благоприятный режим или, напротив, налагают дополнительные обязательства. Однако следует отметить существование асимметричных федераций, особенностью которых является неравный политический статус субъектов, что предусматривает дифференцированный подход федерального центра к членам федерации. В асимметричных федерациях отдельные субъекты наделяются более широкими правами, как правило, и в сфере финансово-бюджетных отношений. Это формирует благоприятные предпосылки для развития экономического, бюджетного и налогового потенциала, конкурентных преимуществ территории, обеспечивает более высокий уровень жизни населения благодаря расширенным возможностям субъекта федерации по предоставлению общественных услуг и т.д. Часто нарушение данного принципа осуществляется с целью поддержания политического единства государства, однако последствия таких управленческих решений не могут быть оценены однозначно.

4. Принцип экономической самодостаточности – обеспечение расходных обязательств публично-правовых образований необходимыми источниками финансовых ресурсов. Очевидно, что такие источники должны быть стабильны, а регулирование поступлений из этих источников должны осуществляться органами власти (управления), бюджет которого они формируют [98].

Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года были определены следующие его принципы:

• экономическая эффективность – создание долгосрочных стимулов для органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в части проведения структурных реформ, содействующих повышению доходов населения и экономическому развитию территории;

• бюджетная ответственность – управление общественными финансами в интересах населения, повышение ответственности органов государственной власти при разработке и проведении бюджетной политики;

• социальная справедливость – обеспечение равного доступа населения к общественным благам независимо от места их проживания. Это достигается за счёт оптимального разграничения полномочий с учётом принципа субсидиарности, внешних эффектов и территориальной дифференциации;

• территориальная интеграция – бюджетный федерализм должен содействовать развитию конкурентных преимуществ территорий при одновременном решении задачи минимизации дисбалансов регионального развития, преодоления дифференциации в социально-экономических показателях.

• политическая консолидация – бюджетный федерализм, формируясь в рамках определенной модели государственного устройства, определяет условия реализации политики органов государственной власти в различных сферах общественной жизни. Система бюджетного федерализма должна содействовать формированию оптимальных условий для выполнения публично-правовыми образованиями полномочий и конструктивного взаимодействия органов государственной власти (управления).

Несколько иной подход отражён в работах А.Г. Игудина, по мнению которого в состав принципов бюджетного федерализма необходимо включить:

1. единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов трёх уровней власти (управления);

2. сочетание принципов централизма и децентрализации при разграничении налоговых и бюджетных полномочий, доходов и расходов, распределении и перераспределении источников доходов между бюджетами бюджетной системы;

3. высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти (управления) всех уровней в вопросах организации общественных финансов;

4. активное участие административно-территориальных образований в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства.

Наряду принципами, едиными для систем бюджетного федерализма различных государств, имеют место существенные особенности, анализ и обобщение которых позволил выделить несколько моделей бюджетного федерализма.

Существуют различные типологии моделей бюджетного федерализма. Наиболее распространённой и известной является выделение двух моделей бюджетного федерализма – децентрализованной и кооперативной.

Децентрализованная модель бюджетного федерализма характеризуется высокой степенью автономности (самостоятельности) региональных органов власти в вопросах управления соответствующей территорией, и в том числе формирования бюджетов, налогово-бюджетного регулирования и т.д. Полномочия органов власти различных уровней чётко разграничены, а круг вопросов, отнесённых к совместной компетенции – минимален. Регулирование доходов бюджетов строится на принципе «один налог – один бюджет» (принцип раздельных налогов). Органы власти субъектов Федерации наделены широкими полномочиями по разработке и реализации фискальной политики, в том числе установлению налогов на доходы, оборот – независимо от мер федерального правительства, предпринимаемых в этой сфере; регулированию ставок налогов, предоставлению налоговых льгот и преференций.

Система выравнивания бюджетной обеспеченности отсутствует, а межбюджетные трансферты играют незначительную роль в формировании доходов региональных бюджетов. Обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, достижение субъектами федерации равного (среднего) уровня бюджетной обеспеченности – не входит в задачи федерального центра. Формирование доходной базы деятельности органов государственной власти регионов, преодоление негативных тенденций в сфере управления общественными финансами – вопрос, решение которого находится в исключительной компетенции региональных органов власти.

Выделение межбюджетных трансфертов в малой степени зависит от показателей экономического развития и бюджетных характеристик и осуществляется на основе программно-целевого метода – на цели реализации программ развития на конкурсных началах. Иными словами, при решении вопроса о предоставлении межбюджетных трансфертов во внимание принимается качество обоснования целесообразности мероприятий программы и бюджетных ассигнований на её реализацию.

Таким образом, межбюджетные трансферты выполняют преимущество стимулирующую, а не выравнивающую роль, а идеологической основой модели децентрализованного бюджетного федерализма являются принципы конкуренции.

Подобная концепция легла в основу системы бюджетного федерализма в США. Необходимыми условиями её успешной реализации служат экономическая и политическая стабильность государства, прозрачность законодательства, высокое качество управления общественными финансами.

Модель кооперативного бюджетного федерализма предполагает много меньшую самостоятельность органов власти регионального уровня. Решение многих вопросов, например разработка и принятие налогового законодательства, осуществляется в ходе взаимодействия органов власти различных уровней, что обеспечивает учёт интересов субъектов Федерации. Сфера совместной компетенции шире, чем в условиях децентрализованного бюджетного федерализма. Это означает распространённую практику совместного решения (долевого финансирования) как проектов регионального развития и с другой стороны, общенациональных задач.

Органы власти регионального уровня обладают минимальными полномочиями по бюджетно-налоговому регулированию: они не вправе самостоятельно определять условия взимания налогов (в том числе регулировать ставки налогообложения). В системе налогов преобладают «совместные» налоги, которые распределяются между бюджетами бюджетной системы по нормативам, установленным на 1 год или долгосрочный период. При этом формирование доходов бюджетов предполагает их централизацию на федеральном уровне с последующим распределением пропорционально установленным нормативам между бюджетами бюджетной системы.

Важную роль в регулировании бюджетов имеет система межбюджетных трансфертов, в частности горизонтальное и вертикальное выравнивание. Механизмы горизонтального выравнивания имеют целью преодоление дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности регионов. Для этого используются такие инструменты, как «отрицательные трансферты», дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, гранты целевого характера.

Классическим примером кооперативной модели бюджетного федерализма принято считать систему, сформированную в Германии.

Необходимо учитывать, что любая классификация носит в определённой мере условный характер. На практике большее распространение получила комбинированная модель, характеризуемая сочетанием свойств обеих рассмотренных выше моделей и предусматривающая:

• разграничение полномочий с учётом критериев субсидиарности и внешних эффектов;

• сочетание раздельных и совместных налогов;

• установление налогов на федеральном уровне и наделение органов власти регионов полномочиями по регулированию ставок налогов, установлению налоговых льгот, надбавок и иных условий налогообложения;

• применение механизмов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, использование конкурсных принципов распределения межбюджетных трансфертов.

Определённый теоретический интерес представляет следующая классификация, включающая восемь моделей бюджетного федерализма.

Политически асимметричная модель бюджетного федерализма предусматривает предоставление особого статуса отдельным субъектам Федерации, что предусматривает более благоприятный режим в области налогово-бюджетного регулирования, преференции во взаимоотношениях с федеральным центром. Например, более высокие нормативы отчислений, учёт дополнительных факторов при предоставлении межбюджетных трансфертов, финансирование за счёт ассигнований из федерального бюджета программ развития территории, наделение органов власти этих членов федерации более широкими полномочиями в вопросах экономического регулирования.

Экономически асимметричная модель бюджетного федерализма предполагает разделение регионов в зависимости от уровня экономического развития и применения в бюджетных отношениях с ними различных схем и методов. Например, использование различных подходов при предоставлении межбюджетных трансфертов, распределении налоговых доходов и др.

Одноканальная модель бюджетного федерализма предусматривает, что все доходы, аккумулируемые на территории субъекта Федерации, зачисляются в его бюджет с последующим перечислением установленной суммы в федеральный бюджет. Эта модель не обеспечивает оптимизацию бюджетных потоков и её применение приводит к удлинению сроков формирования доходов бюджетов, что снижает оперативность выполнения публично-правовыми образованиями расходных обязательств.

Четвёртая модель основывается на установлении дифференцированных нормативов отчислений от налогов для различных публично-правовых образований, что призвано заменить систему выравнивания бюджетной обеспеченности посредством дотаций.

Пятая модель предусматривает установление гарантий бюджетной обеспеченности для публично-правовых образований – определение минимальной доли налогов, аккумулируемых на территории региона, которые должны остаться в его распоряжении после межбюджетного распределения.

Шестая модель характеризуется наделением федерального центра широкими полномочиями не только в области регулирования бюджетной обеспеченности субъектов федерации, но и сбалансированности региональных бюджетов. Очевидно, это предполагает перераспределение значительного объёма бюджетных средств в пользу региональных бюджетов. Эта модель практически не используется на практике, во-первых, ввиду отсутствия финансовых возможностей, во-вторых, по причине явного противоречия принципам федерализма.

Седьмая модель предусматривает использование широкого перечня инструментов регулирования бюджетной обеспеченности посредством формирования фондов межбюджетных трансфертов на федеральном уровне. Каждый из фондов имеет свою целевую направленность; в основе распределения межбюджетных трансфертов – формализованные методики.

Восьмая модель в значительной мере повторяет седьмую, но в отличие от неё предполагает менее разветвлённую систему межбюджетных трансфертов, обеспечивающую не полное, а частичное выравнивание.

Недостатком такой классификации выступает отсутствие комплексного подхода к пониманию бюджетного федерализма. Очевидно, что в каждой из моделей затронут лишь один из его аспектов: система разграничения и распределения доходов, предоставления межбюджетных трансфертов. Кроме того, как отмечает сам автор классификации, многие из представленных моделей имеют исключительно теоретическое значение и не могут получить развитие на практике в силу объективных ограничений либо их очевидной неэффективности.