2Вопрос) Государственная регламентация уровней образования в рф. Государственный контроль (надзор) в сфере образования.

В соответствии со ст. 6 комментируемого Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования отнесен государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью:

- организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;

- федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, Перечень которых утверждается Правительством РФ <895>; 

- российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;

- иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации;

- органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.

При этом отдельные полномочия Российской Федерации в сфере образования могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям, в соответствии со ст. 7 комментируемого Закона, могут быть отнесены полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, которые были указаны выше как организации, контроль за деятельностью которых отнесен законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории.

Государственный контроль (надзор) в сфере образования является одним из направлений, по которым осуществляется управление системой образования в Российской Федерации (ст. 89 комментируемого Закона), и в соответствии со ст. 93 включает в себя:

1) федеральный государственный контроль качества образования;

2) федеральный государственный надзор в сфере образования.

Федеральный государственный контроль качества образования - деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия мер, предусмотренных законодательством.

Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования утвержден Приказом Минобрнауки России от 2 мая 2012 г. N 370 <896> (действует в настоящее время в части, не противоречащей положениям Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (далее - органы по контролю и надзору в сфере образования).

Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов.

Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность (далее - органы и организации), требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

В Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлены (ст. 3) основные принципы защиты прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при осуществлении государственного контроля (надзора):

- преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

- презумпция добросовестности юридических лиц (индивидуальных предпринимателей);

- открытость и доступность для юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;

- недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица (одного индивидуального предпринимателя) несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований;

- недопустимость требования о получении юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

- ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора);

- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) платы за проведение мероприятий по контролю;

- финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора) проверок, в том числе мероприятий по контролю;

- разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Основными формами проведения государственного контроля (надзора) являются проверки, представляющие собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица (индивидуального предпринимателя) мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров, выполняемых работ, предоставляемых услуг обязательным требованиям (п. 6 ст. 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Проводимые проверки могут быть плановыми и внеплановыми.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, (индивидуальным предпринимателем) в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (ст. 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Законодатель устанавливает, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено законодательством. Нормы, предусматривающие иную частотность плановых проверок, содержатся, например, в ч. 9 ст. 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В соответствии с этими положениями, в отношении юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.

Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью" <902>). В этом нормативном правовом акте определено, что в отношении юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), реализующих образовательные программы дошкольного и начального образования, а также основного общего и среднего общего образования, плановые проверки проводятся органами, осуществляющими лицензирование образовательной деятельности, не чаще одного раза в два года.

Плановые проверки проводятся на основании ежегодных планов, разрабатываемых органами государственного контроля (надзора) в соответствии с их полномочиями.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц.

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора) направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры.

Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок.

Органы государственного контроля (надзора) рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок.

Правительство РФ устанавливает порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовую форму ежегодного плана проведения плановых проверок (Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <903>.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

- государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

- окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

- начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

- истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

- поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

При этом законодатель особо указывает, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, являющихся основаниями для проведения внеплановой проверки, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) может быть проведена после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц (индивидуальных предпринимателей).

Порядок согласования органом государственного контроля (надзора) с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливаются Приказом Генерального прокурора Российской Федерации (Приказ Генпрокуратуры России от 27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <904>).

Плановые и внеплановые проверки, в свою очередь, проводятся в форме документарной проверки и выездной проверки.

Документарные проверки проводятся по месту нахождения уполномоченного органа (Рособрнадзора, органа, осуществляющего переданные полномочия) путем изучения документов и сведений, имеющихся в уполномоченном органе и представленных проверяемыми органами управления, организациями и другими лицами, а также путем анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов управления в сети Интернет, и информации, размещенной на официальных сайтах образовательных организаций в сети Интернет.

Понятие документарной проверки раскрывается в ст. 11 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В ней, в частности, определено, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица (индивидуального предпринимателя), устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора).

В Законе устанавливается также, что в ходе документарной проверки орган государственного контроля (надзора) может направить в адрес юридического лица (индивидуального предпринимателя) мотивированный запрос с требованием представить иные (дополнительные) документы в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) обязательных требований.

Если же в ходе документарной проверки выявлены ошибки и противоречия в представленных документах либо установлено несоответствие сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у органа государственного контроля (надзора), или полученным в ходе осуществления государственного контроля (надзора), информация об этом направляется юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) с требованием представить в течение десяти рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме.

При проведении документарной проверки орган государственного контроля (надзора) не вправе требовать у юридического лица (индивидуального предпринимателя) сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов государственного контроля (надзора).

Выездные проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемых органов управления и организаций. При осуществлении полномочия по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в части обеспечения и проведения единого государственного экзамена проверки проводятся федеральным органом по контролю и надзору также в местах расположения пунктов проведения единого государственного экзамена и региональных центров обработки информации.

Выездной проверке посвящена статья 12 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В ней определено, что предметом выездной проверки являются:

- сведения, содержащиеся в документах юридического лица (индивидуального предпринимателя);

- соответствие их работников;

- состояние используемых указанными лицами территорий, зданий, помещений, оборудования, транспортных средств;

- производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары, а также выполняемая работа и предоставляемые услуги;

- принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

во-первых, удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора) документах юридического лица (индивидуального предпринимателя);

во-вторых, оценить соответствие деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя) обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица (индивидуальный предприниматель или его уполномоченный представитель) обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки. Кроме того, они обязаны обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) при осуществлении деятельности здания, помещения, к используемым оборудованию, транспортным средствам и т.п.

Проверка может проводиться только теми должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора).

В статье 93 комментируемого Закона все установленные особенности процедуры государственного контроля (надзора) можно свести к следующим моментам:

1. Дополнительные основания для проведения внеплановых проверок. В соответствии с ч. 5 ст. 93 Федерального закона об образовании основаниями для проведения внеплановых проверок организаций, осуществляющих образовательную деятельность, наряду с основаниями, предусмотренными Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", являются:

- выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности;

- выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании, в том числе требований федеральных государственных образовательных стандартов, на основе данных мониторинга в системе образования.

2. Выдача предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства об образовании. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев (ч. 6 комментируемой статьи).

3. Санкции за неисполнение предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства об образовании. В случае неисполнения такого предписания орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном в главе 28 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Одновременно он выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично. При этом срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца (ч. 7 комментируемой статьи).

Законодатель приравнивает к неисполнению выданного предписания случаи, когда отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен.

4. Санкции за неисполнение повторного предписания. Орган или организация, получившие повторное предписание, должны уведомить орган по контролю и надзору в сфере образования об устранении всех случаев нарушения требований законодательства об образовании до истечения срока исполнения выданного повторного предписания.

В течение 30 дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. В том случае, если все замечания устранены, то орган по контролю и надзору в сфере образования принимает решение о возобновления приема в организацию, осуществляющую деятельность.

Фактом, подтверждающим устранение всех ранее сформулированных замечаний, является подписание акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. На следующий день после подписания акта проверки возобновляется прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность.

Прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, возобновляется также со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях ("невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства").

Если же в соответствии с решением суда организация, осуществляющая образовательную деятельность, и (или) должностные лица этой организации были привлечены к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания, выданного органом по контролю и надзору в сфере образования в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании (ст. 19.5 КоАП), а впоследствии они не устранили нарушения в установленный срок для исполнения выданного повторно предписания, то в такой ситуации орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии (ч. 8 ст. 93 комментируемого Закона). В этом случае действие лицензии приостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда.

В том случае, если после вынесения судом решения о привлечении к административной ответственности органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, осуществляющих государственное управление в сфере образования, должностных лиц этих органов указанные лица не устранят нарушения в срок, установленный для исполнения повторно выданного предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.