взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

--------------------------------

<43> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730; 2012. N 53 (ч. II). Ст. 7868

В законодательстве субъектов РФ сдержки и противовесы обозначаются в нормативном определении таких категорий, как "согласование", "согласие" и "несогласие". Так, в Законе города Москвы от 20.12.2000 N 45 "О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве" (ред. от 14.04.2004) <44> содержатся понятия "согласование", "представление", "согласие". Согласование - это процедура рассмотрения Думой и/или мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которой Дума и/или мэр выражают свое согласие или несогласие на назначение кандидатуры на должность или освобождение от должности должностного лица. Представление - официальная информация в письменной форме, содержащая сведения о кандидатуре, подлежащей согласованию, и предложение согласовать кандидатуру на назначение на должность либо освобождение от должности указанного в представлении должностного лица. Согласие - одобрение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица, а несогласие - отклонение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица.

--------------------------------

<44> Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 5. Ст. 67.

§ 2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

2.1. Общие характеристики

Словосочетание "законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ" соответствует принятой в Конституции РФ терминологии и предполагает равнозначность терминов "законодательный" и "представительный" <45>.

--------------------------------

<45> Подробно об определяющей роли и ценностных характеристиках конституционной терминологии см.: Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М.: Норма, 2013.

Характеристика "законодательный" указывает на законотворчество, т.е. разработку и принятие законов, как основную функцию соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Характеристика "представительный" указывает на социальное назначение органа - представлять интересы населения субъекта РФ. Такой орган состоит из избираемых депутатов, которые являются представителями избирателей субъектов РФ.

Правовой статус, организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ регулируется небольшим количеством норм федеральной Конституции и достаточно объемным блоком норм Федерального закона "Об общих принципах...". На региональном уровне подробное регулирование предусмотрено в конституциях и уставах субъектов РФ. Как уже говорилось, в большинстве, но не во всех, субъектов РФ действуют также и специальные законы о законодательных (представительных) органах государственной власти. Принимать или не принимать специальный закон (т.е. исходить только из норм основных законов), это вопрос концепции регулирования

вконкретном субъекте РФ.

Восновных законах многих субъектов РФ (вслед за статьей 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание как парламент РФ) содержатся прямые характеристики региональных законодательных органов как парламента. Допустимость нормативного названия "парламент" обусловлена постоянным характером деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, переходом всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, присущих парламенту, включая законотворчество и парламентский контроль.

Федеральный и региональный уровень регулирования статуса законодательных (представительных) органов свидетельствуют о наличии парламентских правоотношений в субъектах РФ.

Гарантией становления и развития парламентаризма на региональном уровне является признание верховенства Конституции РФ на всей территории России. Анализ конституционно-правовых норм свидетельствует о том, что парламентаризм присущ государственному устройству субъектов РФ. Тот факт, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ не характеризуются как парламенты

в Конституции РФ и федеральном законодательстве, не может служить аргументом в пользу его отрицания <46>.

--------------------------------

<46> Гранкин И.В. Особенности становления парламентаризма в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 12. С. 16 - 18.

Традиционно парламентаризм понимается как система организации и функционирования государственной власти, которая структурно и функционально основана на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента <47>.

--------------------------------

<47> Саидов А.Х., Хабриева Т.Я. Парламентский глоссарий. М.: Норма, 2008. С. 234 - 235.

Сложившиеся на федеральном уровне взаимоотношения между органами государственной власти стимулируют развитие парламентаризма в субъектах РФ в его российской интерпретации.

Современный региональный парламентаризм характеризуется следующими особенностями: 1) расстановка политических сил такова, что центр власти в субъектах РФ фокусируется на их высших должностных лицах; 2) региональный парламентаризм складывается не по воле избирателей, всего населения соответствующих субъектов РФ, а инициируется "сверху" и гарантируется федеральным законодательством.

Федеральный закон "Об общих принципах..." содержит характеристику законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которую воспроизводят в своих основных законах все субъекты РФ, как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. Характеристика "высший" указывает на место соответствующего органа в системе органов государственной власти и его способности и возможности оказывать влияние на весь государственный аппарат субъекта РФ. Характеристика "единственный" означает, что исключается выполнение законодательной функции иными органами. Характеристика "постоянно действующий" означает осуществление полномочий законодательным (представительным) органом субъекта РФ в течение всего времени с момента создания такого органа до прекращения полномочий в порядке, установленном законом. Характеристика "постоянно действующий орган" имеет различные модификации в законодательстве субъектов РФ: все депутаты работают на постоянной основе; только часть депутатов (различные пропорции) работает на постоянной основе, а остальные депутаты - на непостоянной основе. Так, в Законе города Москвы от 13.07.1994 N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" (ред. от 16.07.2014) установлено, что депутат Думы осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом председатель Думы, заместители председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе на профессиональной постоянной основе. Наконец, депутат Думы, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата Думы, со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации. Подобного рода разнообразие предусмотрено законодательством и других субъектов Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти каждый субъект РФ определяет самостоятельно с учетом исторических, национальных и иных традиций, не допуская словосочетаний, составляющих основу наименования федеральных органов. Тем не менее, наиболее распространенными названиями являются такие названия, как "законодательное собрание" и "дума".

Законодательный (представительный) орган как парламент субъекта РФ, обладая представительскими и законодательными функциями, наделен также реальными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, исполнением бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью регионов. В настоящее время во всех субъектах РФ законодательные органы заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти. Однако практика показывает, что пока еще обсуждение таких отчетов не всегда сопровождается должной оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий.

В юридической литературе <48> предлагается закрепить статус законодательного органа субъекта РФ в субъектах не только как представительного и законодательного органа государственной власти, но и определить его в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти

по соблюдению и исполнению законов.

--------------------------------

<48> Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 33.

2.2. Законодательная деятельность

Право на собственное законотворчество субъектов РФ закреплено в статье 5 Конституции РФ. За 20 лет (начиная с 1994 года) законодательными органами субъектов РФ было принято 158 тысяч законов <49>. Самое большое количество законов (3493) приняла Томская область, а меньше всего законов (486) приняла Чеченская Республика. Москва, на законодательство которой вначале ориентировались другие территориальные субъекты РФ (республики в составе России всегда обладали правом собственного законотворчества и имели соответствующий законодательный опыт - в отличие от территориальных субъектов РФ, получивших такое право только в связи с приобретением статуса субъекта РФ), приняла 1155 законов <50>. Из девяти существующих краев наибольшее число - 3361 закон приняли законодатели Красноярского края, а из четырех автономных округов - Ханты-Мансийского автономного округа (2386 законов).

--------------------------------

<49> Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 119.

<50> Количественные данные о принятых законах всех субъектов РФ содержатся во 2-м томе Материалов к отчету "Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации". М., 2013.

Анализируя эти цифры, следует иметь в виду, что наличие двухуровневой системы законодательства не исключает противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству относится принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов, нарушающих принципы организации государственной власти на региональном уровне. Признаками противоречия правового акта субъекта РФ являются: отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта; принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу; нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта; запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом; разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом; изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений; иные признаки <51>.

--------------------------------

<51> Приказ Минюста России от 31.05.2012 N 87 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (ред. от 04.07.2014) // Бюллетень Минюста РФ. 2013. N 1.

Состояние современного этапа предопределяет и базовые черты, присущие деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов: в субъектах РФ создано многоотраслевое региональное законодательство (конституционное, административное, бюджетное, налоговое, муниципальное, экологическое); преобладающее число законов субъектов РФ принимается в сфере совместного ведения; обозначилась тенденция к кодификации законодательства субъектов: 26 субъектов РФ имеют свои кодексы различного профиля, принятые в сферах совместного ведения; в некоторых отношениях региональный законодатель опережает федерального законодателя. Так, в субъектах приняты отдельные законы о законодательных органах государственной власти субъектов РФ, в то время как на федеральном уровне нет закона о Федеральном Собрании. Кроме того, более чем в 30 субъектах действуют законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые способствуют повышению уровня регионального правотворчества и правоприменения, в то время как аналогичный федеральный закон до сих пор существует только в виде проекта.