организацией власти в Италии на основе Конституции 1978 г. Можно ли говорить о наличии определенной преемственности и образовании конституционной традиции?

2.Какую форму правления получила Испания на основе Конституции 1978 г.? Какими полномочиями обладает каждый из учреждаемых Конституцией органов?

3.Продемонстрируйте механизмы взаимодействия, взаимовлияния, формирования, ответственности, сдержек и противовесов и т.п., действующие между органами, учрежденными Конституцией 1978 г.

4.Какую форму территориального устройства получила Испания на основе Конституции 1978 г.? Охарактеризуйте ее особенности. В каком порядке происходит получение самоуправления и образование автономных сообществ и принятие их статутов? Как происходит разграничение компетенции между государством и автономными сообществами? Какие органы создаются в них? Возможны ли механизмы контроля и воздействия государства на автономные сообщества?

Глава 11. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ПОЛЬШЕ

А.А.ТРОИЦКАЯ

§1. Становление и развитие конституционной государственности в Польше

Польша представляет собой государство, воплотившее в себе черты сразу обеих наиболее распространенных конституционно-правовых моделей разделения властей, существовавших в демократическом мире, - президентской и парламентской. С одной стороны, глава государства - президент Республики - избирается в соответствии с Конституцией 1997 года народом непосредственно и имеет фиксированный (пятилетний) срок полномочий; с другой стороны, Совету министров, руководимому председателем, может быть выражено недоверие парламентом. Ни президентская, ни парламентарная формы правления, взятые "в чистом виде" не содержат этих черт одновременно; между тем их сочетание накладывает серьезный отпечаток на функционирование всей системы государственной власти <222>. Определенная специфика присуща и польской модели вертикального разделения властей: закрепленный в преамбуле Конституции принцип субсидиарности и в статье 15 принцип децентрализации власти воплощаются в трехзвенной системе политико-территориального устройства, наборе переданных на уровень территориальных единиц полномочий и особых правилах их взаимодействия с центральной властью.

--------------------------------

<222> Соответствующий опыт тем более интересен, что полупрезидентская форма правления в принципе получила достаточно широкое распространение в результате принятия конституций последнего поколения; формально полупрезидентской является и Российская Федерация. См.: Skach C. The "Newest" Separation of Powers: Semipresidentialism // International Journal of Constitutional Law. 2007. N 1. P. 93 - 121.

Появление указанных специфических черт, предопределяющих современную конфигурацию публичной власти в Польше, следует связывать с историческим контекстом эволюции польской конституционной государственности, прошедшей непростой путь. Кроме того, характеризуя властные механизмы, существующие в Республике Польша на современном этапе, необходимо акцентировать проблемные точки присущей ей системы разделения властей и представить актуальные пути выстраивания взаимоотношений между различными органами и уровнями публичной власти.

Речь Посполитая <223> как общее польско-литовское государство была создана Люблинской унией в 1569 году. Это была сословно-представительная монархия с элементами дворянского управления: феодальные землевладельцы - шляхта - были представлены в Сейме, избиравшем монарха.

--------------------------------

<223> Rzeczpospolte. Сейчас этот термин, производный от латинского respublica ("общее дело") и сохранившийся в названии государства, переводится как "республика". См.: Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001. Т. 2. С. 675.

3 мая 1791 года законодательный орган, вошедший в историю как Четырехлетний, или Великий, Сейм, принял первую польскую Конституцию. Официально она называлась правительственным уставом (Ustawa Rzadowa), но поскольку этот документ закреплял устройство государственной власти и регулировал права и обязанности граждан, он представлял собой конституцию по сути <224>. Это был важный шаг в формировании польского народа, развития патриотических позиций, создания климата

борьбы за целостность и вольность Речи Посполитой <225>. Эта Конституция действовала чуть больше года <226>, но, хотя исторически была лишь эпизодом <227>, она оказала серьезное содержательное влияние на дальнейшее развитие государства, транслировав для Польши <228> стандарт единого писаного основного закона, определенного рода политический манифест, ставший лейтмотивом борьбы поляков за свою независимость и сохранение национальных ценностей.

--------------------------------

<224> См.: Чехарина В.И. Основы конституционного права Республики Польша // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2006. С. 617.

<225> См.: Баев В.Г., Ковальски Е.С.Ч. Европейский конституционализм Германии и Польши / Под ред. С.А. Комарова. СПб., 2011. С. 64 - 65.

<226> В контексте общего развития региона ее принятие пришлось на время разделов Польши (1772, 1793, 1795).

<227> См.: Баев В.Г., Ковальски Е.С. Указ. соч. С. 69.

<228> А также для Европы в целом: польская конституция - первая писаная конституция в Европе; французская конституция была принята в сентябре того же года, то есть на несколько месяцев позже.

В частности, в Конституции прозвучали следующие идеи <229>:

--------------------------------

<229> Конституция от 3 мая 1791 года // http://www.vostlit.info/Texts/Dokumenty/Polen/XVIII/1780-1800/Verfassung_1791/text.phtml?id=10904.

-всякая власть проистекает из воли народа (причем имелась в виду не только шляхта, но и мещане

скрестьянами, хотя первая занимала главенствующее положение);

-при принципиальном сохранении монархии король наделен весьма ограниченными полномочиями;

-установлен принцип разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная) при главенствующей роли дворянского двухпалатного Сейма (и преимуществе нижней из его палат, палаты послов, по сравнению с верхней палатой сенаторов), который, однако, становится представителем всего народа, а не только шляхты, и наказы избравших депутата дворян перестают для него действовать. Сейм мог осуществлять не только законодательную деятельность (причем отменен институт liberumveto, вместо которого введен принцип большинства), но и контроль за правительством. Примечательно, что здесь можно различать начальные элементы юридической конституционной ответственности, поскольку министров можно было привлекать к сеймовому суду за нарушение ими норм Конституции, и политической ответственности, существовавшей в виде вотума недоверия. Вопросы бюджета, в том числе контроль за его выполнением, также были закреплены за Сеймом;

-Конституция установила ряд личных и политических прав и свобод (личная безопасность и свобода, право собственности, избирательные права). В основном соответствующими правомочиями наделялась шляхта, однако в отношении крестьян государство приняло под свою охрану соблюдение договоров между ними и феодалами, а включенный в Конституцию в качестве органической ее части Закон о городах от 17 апреля 1791 г. значительно расширил права имущей части мещан, владевших недвижимостью в городах (право неприкосновенности личности, право занимать некоторые административные, судебные и духовные должности, выступать в качестве адвокатов в судах всех инстанций, право на получение низших офицерских чинов, право нобилитации).

Таким образом, для своего времени Конституция 1791 года была достаточно радикальным документом <230>; она заняла достойное место в числе правовых памятников эпохи Просвещения <231>.

--------------------------------

<230> Документ настолько радикальный, что против него и устанавливаемого им режима был даже организован заговор. Группа магнатов, стремившихся отстоять шляхетские привилегии, собравшись в городке Тарговица, объявила о создании конфедерации и призвала на помощь российскую императрицу Екатерину II. Это дало повод ко второму разделу Польши. С тех пор слово "тарговица" на польском политическом жаргоне означает предательство // http://poland.eu/RU/HistoryAgeofCollapse.html.

<231> См.: Чехарина В.И. Основы конституционного строя Республики Польша. М., 2004. С. 12.

По результатам третьего раздела польское государство на определенное время перестало существовать. Конституционное развитие первой Речи Посполитой было прервано, а на территории трех частей бывшего польского государства, попавших к Пруссии, Австрии и России, действовали различные системы права <232>.

--------------------------------

<232> Поэтому, кстати, в литературе различаются термины "польские конституции" (принятые в суверенные периоды) и "конституции для земель польских" (дарованные им монархами иных государств).

См.: Баев В.Г., Ковальски Е.С.Ч. Указ. соч. С. 70.

Восстановление польской государственности связывается с началом XX века. В Первой мировой войне польское население оказалось проживающим в странах-противниках (Германия и Австро-Венгрия против России), обещавших полякам в обмен на поддержку самую широкую автономию, что способствовало возрождению национально-освободительного движения, одним из лидеров которого стал Юзеф Пилсудский. Решающую роль сыграли революции в России (собственно, уже в период Первой мировой войны, в 1916 году случился поворот в истории польского вопроса, но здесь речь шла скорее о политике Германии и Австрии; лишь в 1917 году и Временное правительство, и Петроградский совет рабочих и крестьянских депутатов признали право на полную государственную самостоятельность) <233>. В ходе мирных переговоров по итогам Первой мировой войны было признано восстановление польского государства.

--------------------------------

<233> Кроме того, в 1917 году в войну вступили США, а В. Вильсон высказался за восстановление объединенной Польши, то есть американская позиция совпадала с российской. См.: Польша в XX веке. Очерки политической истории / Отв. ред. А.Ф. Носкова. М., 2012. С. 79 - 90.

Первым нормативным актом конституционного характера в этот период стал Декрет от 22 ноября 1918 года о высшей представительной власти Польской республики. 20 февраля 1919 года Учредительный сейм принял так называемую малую Конституцию, установившую основы политического устройства до утверждения Конституции и сохранившую пост начальника государства за Юзефом Пилсудским. В марте 1921 года была принята Конституция возрожденной Польши. В ней была сделана отсылка к Конституции 3 мая и звучали все основные принципы демократического государства: суверенитет народа, разделение властей, гарантированность прав граждан (причем уже не только личные и политические, но и некоторые социальные права - охрана труда, материнства, социальное обеспечение, бесплатное обучение в государственных школах и др.), парламентаризм <234>. Была введена парламентарная республика со всеми ее признаками (президент избирался парламентом, при назначении правительства он должен был учитывать расстановку сил в Сейме, правительство несло ответственность перед Сеймом, президент объявлял войну и заключал мир только с согласия Сейма, все его акты подлежали контрасигнатуре и т.д.).

--------------------------------

<234> См.: Чехарина В.И. Основы конституционного права Республики Польша. С. 619.

В 1926 году Ю. Пилсудский совершил нечто, что вернее всего можно было бы назвать государственным переворотом. Это была вооруженная акция по свержению легального правительства, имевшего поддержку парламента, формально - с целью установления режима "санации" политической и общественной жизни, но на практике означавшего замену парламентской формы правления на авторитарный квазипрезидентский режим в результате внесения целого ряда поправок в Конституцию, направленных на усиление исполнительной власти <235>. Значение имеет, однако, не только констатация этого действия, но и указание его причин. Отчасти оно стало ответом на ситуацию, складывавшуюся на основе Конституции 1921 года. В условиях пропорциональных выборов и становления партийной системы в парламенте был представлен широкий спектр политических сил, которым трудно было сформировать устойчивую коалицию и правительство; последнее испытывало затруднения с тем, чтобы проводить какую-либо политическую линию. Так что идея усиления исполнительной власти и президента была уже актуальной безотносительно чьих-либо авторитарных устремлений <236>.

--------------------------------

<235> Реальной властью обладал не избираемый Национальным собранием президент, а стоявший за ним Ю. Пилсудский, назначенный на должность генерального инспектора вооруженных сил. См.: История южных и западных славян: В 2 т. / Под ред. Г.Ф. Матвеева, З.С. Ненашевой. М., 2008. Т. 2: Новейшее время. С. 31 - 32.

<236> См.: Польша в XX веке. С. 145 - 163; Булахтин М.А. Парламентская демократия в Польше в 1919 - 1926 гг. (становление, функционирование, кризис): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 11, 14, 20 - 21.

Позднее была выдвинута идея о том, что в современном прочтении разделение властей означает не противостояние их, а равновесие. Поскольку в XX веке государство выполняет уже не те задачи, что в XVIII, оно должно демонстрировать мощь и согласованность действий. Конституция 1935 года выразила эту идею, закрепив, что источником и носителем государственной власти является президент, причем за все свои действия он отвечал только перед богом и историей, а роль парламента была сильно сужена.

Права человека подчинены интересам коллектива, от имени которого выступает государство <237>.

--------------------------------

<237> См.: История южных и западных славян. С. 33. Примечательно, что из-за смерти Пилсудского в мае 1935 года и отсутствия равнозначной фигуры в польской политике эта авторитарная по сути Конституция не смогла дать полного своего эффекта. В частности, из-за постоянной смены у власти различных политических группировок в Польше, в отличие от некоторых ее соседей, не было создано тоталитарное государство. См.: Loewenstein K. Militant Democracy and Fundamental Rights // The American Political Science Review. 1937. N 3. P. 417 - 432.

1 сентября 1939 года Германия напала на Польшу, и уже 27 сентября польская армия фактически не контролировала сколько-нибудь значимую территорию государства. К этому нужно добавить, что 17 сентября СССР ввел войска на территорию Западной Украины и Западной Белоруссии, с тем, чтобы обеспечить защиту населения этих территорий; подобная риторика не помешала СССР и Германии 28 сентября подписать договор о дружбе и границе между этими странами, фактически означавший раздел Польши. Тем не менее сопротивление Польши не было подавлено. Созданная в подполье к 1942 году Армия Крайова подчинялась польскому правительству в эмиграции. Вторым блоком сопротивления, которым руководила созданная в январе 1942 года Польская рабочая партия, стала Армия Людова. По окончании войны Польская рабочая партия при поддержке Советского Союза постепенно фактически захватила всю власть в государстве; будучи объединена со всеми рабочими политическими силами, она получила наименование Польской объединенной рабочей партии (ПОРП). Принятая в 1947 году Малая конституция еще сохраняла принцип разделения властей, однако она осталась "фасадным документом" с учетом ликвидации оппозиции <238>.

--------------------------------

<238> Чехарина В.И. Основы конституционного права Республики Польша. С. 623.

В 1952 году Сеймом была принята новая Конституция Польской народной республики, которая объявлялась государством народной демократии, строящим социализм. Было утверждено единство государственной власти, Сейм был объявлен верховным ее органом и выразителем воли трудящихся города и деревни. Закреплялась подчиненность Сейму иных органов, в том числе судов. Институт президента был ликвидирован, его полномочия возлагались на Государственный совет. Правительство назначалось и отзывалось Сеймом. Сессии Сейма были краткосрочны, в промежутках между ними его полномочия выполнял Государственный совет, формирование исполнительной власти он тоже мог взять на себя <239>.

--------------------------------

<239> Там же. С. 623 - 624.

Нужно отметить, что строительство социализма в польских условиях имело значительную специфику по сравнению с режимом в Союзе <240>. Однако это не означало возможности избежать системного кризиса командной экономики и партийного патроната в экономической и духовной сфере <241>.

--------------------------------

<240> В частности, в стране не был ликвидирован частный сектор, не произошло коллективизации сельского хозяйства (напротив, в статье 10 Конституции указывалось, что Польская народная республика окружает заботой индивидуальные хозяйства трудящихся крестьян, и позже это сыграло положительную роль при переходе к рынку), существовали еще две партии, кроме ПОРП, - Объединенная крестьянская и Демократическая, сохраняла влияние в обществе польская католическая церковь (и особенно оно возросло после избрания в 1978 году папой краковского кардинала Кароля Войтылы), и др. См.: Баев В.Г., Ковальски Е.С.Ч. Указ. соч. С. 529 - 534.

<241> Волнения 1968 года были подавлены; к улучшению положения граждан они не привели. В 1976 году была принята новая редакция Конституции, усилившие черты авторитаризма; среди прочего ею устанавливалась руководящая роль Польской объединенной рабочей партии в строительстве социализма.

Серьезные изменения в жизни страны связываются с появлением в начале 80-х годов независимого профсоюзного объединения "Солидарность", возглавляемого Лехом Валенсой и постепенно получившего политический характер и организовавшего миллионные выступления трудящихся против режима. Первоначально власть реагировала путем введения военного положения, причем председатель ЦК ПОРП В. Ярузельский позднее аргументировал это решение стремлением не допустить ввода советских войск. Однако силовой способ решения проблемы не дал результата, и властные структуры были вынуждены

идти на уступки и проводить реформирование политической системы. Уже в этот период были восстановлены или введены некоторые демократические институты (Высший административный суд, Конституционный трибунал и Государственный трибунал как органы конституционного контроля, институт Уполномоченного по правам человека <242>).

--------------------------------

<242> См.: Грудзинска-Гросс И. Истоки польского конституционализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 3 - 4. С. 51.

Важнейшим событием, в результате которого ПОРП отказалась от монополии на власть, был круглый стол 1989 года, представлявший собой процесс переговоров между партией власти и оппозицией, направленный на демократизацию государства. Этот процесс достиг в Польше успеха, но важно представлять себе, какие особенности переговоров определили этот успех. В их числе называют структурированность и единство оппозиции, согласованный состав участников диалога, изоляцию деструктивных сил с обеих сторон, определенный круг обсуждаемых тем, выполнение своего рода посреднических функций католической церковью, выступавшей за продолжение диалога; решение вопроса о судьбе политических заключенных <243>. По итогам круглого стола в Польше была проведена апрельская конституционная реформа: восстановлена двухпалатная структура парламента путем возвращения Сената в составе 100 человек, избиравшихся от воеводств, а также пост президента <244>; проведены досрочные выборы в Сейм, на которых "Солидарность" успешно выступила; сформировано новое правительство; установлен принцип несменяемости судей <245>. В конце 1989 года положения Конституции были снова уточнены: исключены нормы о руководящей роли ПОРП и о дружбе с Советским Союзом, устранено слово "народная" из названия республики, удалены положения о социализме; республика определялась теперь как демократическое правовое государство; добавились нормы о политическом плюрализме, защите собственности, свободе хозяйственной деятельности. В 1990 году в Конституцию была внесена норма о прямых выборах президента; на первых таких выборах, проведенных в том же году, победу одержал Лех Валенса.

--------------------------------

<243> См.: Макаркин А. Круглый стол: польский опыт // http://www.ej.ru/?a=note&id=11685; польский "круглый стол" положил начало политической культуре: Интервью с А. Михником // http://www.mn.ru/world_europe/20120524/318738527.html.

<244> Первоначально Президент должен был быть избираем косвенным путем; значение этого поста определялось тем, что он предназначался для генерала Ярузельского и должен был выступать своего рода гарантией преемственности власти коммунистов. См.: Гарлицкий Л. Институт президентства в новой Конституции Польши // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 3 - 4. С. 67.

<245> См.: История южных и западных славян. С. 185.

При разработке новой Конституции ее создатели столкнулись с рядом трудностей, обусловленных, в частности, тем, что процесс подготовки текста основного закона и текущая политика не были разграничены - конституционные комиссии были созданы в рамках Сейма и Сената; кроме того, что все политические разногласия переносились и на содержание Конституции, тексты, разрабатываемые двумя палатами, были мало совместимы друг с другом. Из-за затянувшегося процесса обсуждения новая конституция не могла быть принята к 3 мая 1991 года (к двухсотлетию первой польской Конституции), как это сначала ожидалось; в 1992 году была принята Малая конституция, регулировавшая главным образом вопросы отношений законодательной и исполнительной властей, а также территориального самоуправления. Процесс же принятия "основной" Конституции существенно осложнялся необходимостью проведения тройной трансформации - одновременного создания основ демократии, рыночной экономики и конституционного правопорядка <246>. Среди ключевых вопросов, требовавших решения, но одновременно провоцировавших политические конфликты, "разыгрываемые" многочисленными вновь созданными и представленными в парламенте политическими партиями, стремившимися к упрочению своих позиций перед избирателями, был выбор модели прав человека, характер взаимоотношений между государством и церковью, а также форма правления и особенно роль президента в системе властей <247>. В итоге Конституция, установившая основы конституционного строя нового государства, права личности и систему организации власти, была принята лишь в 1997 году.

--------------------------------

<246> См.: Осятыньский В. Краткая история Конституции // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. N 3 - 4. С. 54.

<247> См.: Там же. С. 55 - 56.