самоуправления формируется по новому принципу. При этом подобный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы нового представительного органа муниципального района. Данный порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала его работы.

В городских округах с внутригородскими районами представительный орган может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа городского округа.

Важно подчеркнуть, что созданная любым из описанных выше способов структура органов местного самоуправления является самостоятельной. И эта самостоятельность обеспечивается не только нормативно (положения Конституции и федерального законодательства) или политически (избрание местным населением или его представителями), но и экономически: финансирование расходов на содержание любых органов, входящих в структуру органов местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

§ 2. Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования - это выборный орган, который официально, на основе положений закона, уполномочен выражать интересы населения муниципального образования (то есть осуществлять функцию представительства) и принимать в коллегиальном порядке решения по вопросам местного значения (то есть реализовывать правотворческую функцию). Следует отметить, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" используют различную терминологию при регулировании отношений, в которых участвует представительный орган. Конституция Российской Федерации (часть 2 ст. 97) говорит о представительном органе местного самоуправления. Федеральный закон - о представительном органе муниципального образования. Вполне очевидно, что данная терминология является не противоречащей, а, скорее, взаимодополняющей, то есть на практике возможно применение как термина "представительный орган местного самоуправления", так и "представительный орган муниципального образования".

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (исключение может составлять описанный выше порядок формирования представительного органа местного самоуправления муниципального района). Деятельность представительного органа, как правило, основывается на принципах законности, гласности, коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, относящихся к его компетенции, ответственности и подотчетности населению муниципального образования.

Согласно части 3 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Закон достаточно широко регламентирует правовой статус представительного органа муниципального образования. Определена его минимальная численность - согласно частям 6, 7 и 8 ст. 35 Федерального закона она изменяется от 7 до 35 человек в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения, установлено наделение данного органа правами юридического лица, закреплены основания и последствия досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, зафиксированы вопросы его исключительной компетенции. Принципиальной новацией регулирования компетенции стало закрепление за представительным органом контрольных полномочий и полномочий по проведению конкурса при назначении главы местной администрации по контракту. Особенностью регулирования компетенции представительного органа муниципального образования является также то, что уставы муниципальных образований не могут ее произвольно расширять: согласно части 11 ст. 35 Закона полномочия представительных органов определяются федеральными законами и затем уже принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Как известно, государство признает право принятия муниципальных нормативных актов

представительным и иными органами местного самоуправления, поэтому при определении статуса представительного органа местного самоуправления закрепляется правотворческая функция местного самоуправления. Ряд нормативных правовых актов может быть принят только представительным органом муниципального образования: к ним относятся устав муниципального образования, решения о местных налогах, решения о местном бюджете, планы и программы социального и экономического развития муниципального образования и т.д. Еще одна важная задача данного органа местного самоуправления как института, наиболее приближенного к населению, по сравнению с другими уровнями публичной власти, должна заключаться в реализации норм права, в решении вопросов местного значения, поэтому многие правовые акты, принимаемые представительным органом, носят правоприменительный характер (о реализации программ, о проведении мероприятий, о мерах контроля и пр.).

Федеральный закон упорядочивает виды правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. К ним относятся устав муниципального образования, решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, председатель представительного органа местного самоуправления наделен правом издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

2.1. Структура представительного органа местного самоуправления

Многие представительные органы муниципальных образований не имеют внутренней структуры или имеют крайне простую внутреннюю организацию, включающую председателя и (возможно) его заместителя, и в таком случае в подготовке и рассмотрении любых проектов решений по вопросам местного значения участвуют все его депутаты. Таковы представительные органы сел, поселков, небольших городов, других поселений, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа.

Следует учитывать влияние на формирование структуры представительных органов положений абзаца 3 части 5 ст. 40 Федерального закона, которые указывают, что на постоянной основе в нем могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если его численность составляет менее 10 человек, на постоянной основе в нем может работать только 1 депутат. Но в крупных муниципальных образованиях (прежде всего

вбольших городах) со значительным количественным составом депутатов во внутренней структуре представительного органа местного самоуправления создаются специальные структурные подразделения.

Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель либо глава муниципального образования. Соответствующее должностное лицо организует и работу представительного органа. Председатель представительного органа, как правило, работает на штатной оплачиваемой основе. Председатель представительного органа избирается из числа его депутатов (обычно тайным голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов). Уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов наделяют председателя собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия председателя истекают с истечением срока полномочий представительного органа. Но, кроме того, они могут и досрочно прекратиться, например, в случае их добровольного сложения, отзыва этих полномочий представительным органом, а также в случаях, предусмотренных для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа.

Заместитель председателя представительного органа избирается по предложению председателя представительного органа в том же порядке и на тот же срок, который предусмотрен для избрания председателя представительного органа местного самоуправления. Заместитель председателя представительного органа исполняет по поручению председателя отдельные полномочия, а в случаях отсутствия председателя или временной невозможности выполнения им своих обязанностей - замещает его. Вопросы, отнесенные к ведению заместителя председателя представительного органа, определяются

вуставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления. Следующим элементом структуры представительного органа являются депутатские объединения,

которые образуют депутаты представительного органа на основе свободного волеизъявления. К депутатским объединениям относятся фракции, блоки и другие структуры. Регламент представительного органа может установить минимальную численность депутатского объединения, а также решить вопрос о возможности одновременного нахождения депутата в нескольких депутатских объединениях. Как правило, цель создания депутатского объединения - отражение и преследование общих политических интересов.

Следует отметить что, начиная с конца 2011 года вопрос о фракциях представительного органа муниципального образования достаточно подробно регулируется положениями Федерального закона. Связано это с тем, что Федеральный закон от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" <60> ввел принцип, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов должны были распределяться в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Данное регулирование было признано избыточным, и Федеральный закон от 2 ноября 2013 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <61> его отменил, однако возможность создания фракций в представительном органе муниципального образования осталась. Так, Федеральный закон от 16 октября 2012 г. N 173-ФЗ о внесении изменений в статью 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 23 Федерального закона N 131-ФЗ" <62> включил в ст. 23 часть 3.3, согласно которой, в случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

--------------------------------

<60> Собрание законодательства РФ. 2011. N 13. Ст. 1685.

<61> Собрание законодательства РФ. 2013. N 44. Ст. 5642.

<62> Собрание законодательства РФ. 2012. N 43. Ст. 5786.

И, в случае, если пропорциональная система на выборах представительного органа муниципального образования применяется, депутаты, избранные по спискам избирательных объединений, подчиняются определенным правилам, которые закреплены федеральным законом. Так, депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), обязаны входить в депутатские объединения (во фракции), за исключением случая прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией. Деятельность фракции такой ликвидируемой или реорганизуемой партии, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов реорганизованной или ликвидированной политической партии (то есть последние обязаны распустить свою фракцию и могут перейти в другие).

В целом порядок деятельности фракций представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации и, как уже отмечалось выше, регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит (т.е. не вправе перестать быть представителем данной партии в представительном органе муниципального образования). И он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, которая затем была реорганизована или ликвидирована, и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Данное требование, конечно, не запрещает депутату оставаться и беспартийным. Речь идет лишь о членстве: нельзя находиться во фракции, созданной одной партией, будучи при этом членом другой политической партии. Но при этом депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, которая затем была реорганизована или ликвидирована, и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в

представительном органе муниципального образования, должен будет войти в данную фракцию и не вправе выйти из нее. Несоблюдение любого из вышеперечисленных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий нарушителя.

Структура представительного органа может включать комитеты и (или) комиссии. Включение депутатов в состав комитетов и комиссий осуществляется на основе их волеизъявления. Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими структурными подразделениями представительного органа и осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности, свободы обсуждения, гласности. На их заседания могут приглашаться представители средств массовой информации.

Основные цели образования комитетов (комиссий):

-разработка и рассмотрение проектов решений, иных правовых актов представительного органа;

-подготовка заключений по проектам решений;

-внесение проектов решений на рассмотрение представительного органа;

-участие в разработке проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования;

-участие в подготовке и проведении публичных слушаний;

-решение организационных вопросов.

Как правило, депутату представительного органа муниципального образования предоставляется право одновременно входить в состав нескольких комитетов (комиссий). Основной формой работы комитета (комиссии) является заседание. Комитеты (комиссии) могут быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь срок полномочий представительного органа, и временными, т.е. создаваемыми на определенный срок или для решения определенной задачи, например проведения депутатского расследования.

Для обеспечения деятельности представительного органа может быть создан (и соответственно включен в его структуру) аппарат представительного органа муниципального образования. Основные задачи аппарата:

-создание условий для эффективной работы представительного органа;

-оказание практической помощи депутатам при осуществлении ими своих полномочий;

-ведение работы с обращениями физических, юридических лиц, иных субъектов права.

Положение об аппарате, его структура и штат утверждаются депутатами представительного органа, равно как и решаются вопросы финансового, материального, организационного и иного обеспечения деятельности его сотрудников.

2.2. Организация деятельности представительного органа муниципального образования

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа определяются уставом муниципального образования и регламентом самого представительного органа. Представительный орган решает вопросы, отнесенные к его компетенции, на заседаниях. Одно или несколько заседаний, посвященных обсуждению единой повестки дня, составляют сессию.

В промежутках между сессиями депутаты представительного органа муниципального образования работают в его постоянных и временных комитетах и комиссиях (если они предусмотрены регламентом представительного органа) и в своих избирательных округах (в случае если для формирования представительного органа территория муниципального образования делится на избирательные округа).

Сессии представительного органа подразделяются на очередные и внеочередные (иногда, помимо очередных, регламент предусматривает и возможность созыва чрезвычайной сессии). Очередные сессии созываются, как правило, председателем представительного органа по мере необходимости (обычно один раз в три месяца). Внеочередная сессия в соответствии с регламентом может созываться или по инициативе председателя представительного органа, или по инициативе главы муниципального образования, или по инициативе группы депутатов. Внеочередная сессия созывается в сокращенные сроки, и на ней рассматриваются только те вопросы, которые определены ее повесткой дня.

Чрезвычайная сессия иногда предусматривается регламентом как разовое внеочередное заседание представительного органа местного самоуправления в случаях, требующих принятия немедленных оперативных решений. После рассмотрения вопросов, указанных в повестке дня, чрезвычайная сессия подлежит закрытию.

Заседание представительного органа является правомочным, если в нем принимает участие количество депутатов, достаточное для принятия решения по обсуждаемому на данном заседании вопросу. Как правило, заседания представительного органа носят открытый характер: под этим понимается либо возможность ознакомления со всеми документами, рассмотренными на заседании, а также с его стенограммой, либо (это гораздо реже) как возможность каждого жителя муниципального

образования лично присутствовать на заседании представительного органа. Как правило, в заседании вправе участвовать глава муниципального образования, его заместители, прокуроры и их заместители, депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации и иные лица. В принципе, представительный орган вправе пригласить и любых других лиц на свое заседание.

Помимо открытого, представительный орган вправе провести также закрытое заседание. Закрытое заседание проводится в отсутствие представителей средств массовой информации и приглашенных лиц. Стенограмма закрытого заседания, как правило, не предоставляется для ознакомления жителям (или предоставляется с изъятиями). В абсолютном большинстве муниципальных образований устанавливается перечень вопросов местного значения, решения по которым не могут приниматься на закрытых заседаниях. В частности, закрытое заседание, как правило, не может быть проведено для рассмотрения и принятия устава (изменений в устав) муниципального образования, назначения местного референдума, обсуждения правотворческой инициативы жителей муниципального образования, по вопросам утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении, установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, установления порядка и условий приватизации собственности, установления местных налогов и льгот по их уплате и т.п.

Председательствующим на заседании обычно является председатель представительного органа или его заместитель, а в случае их отсутствия - депутат, избранный большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов представительного органа. Председательствующий на заседании обязан обеспечить беспрепятственное выражение мнений депутатов и других лиц, имеющих право на выступление, а также поддержание порядка при проведении заседания.

Депутат, участвующий в заседании представительного органа, пользуется следующими основными правами: избирать и быть избранным в структурные подразделения представительного органа, предлагать кандидатов (в том числе и себя) в эти структурные подразделения, заявлять отвод кандидатам; вносить предложения по повестке дня, порядку ведения заседания; вносить поправки к проектам документов; участвовать в прениях, задавать вопросы докладчику (содокладчику), выступать по мотивам голосования; требовать постановки своих предложений на голосование; требовать повторного голосования в случаях, установленных регламентом представительного органа; вносить депутатский запрос; вносить предложения о заслушивании на заседании представительного органа отчета или информации должностных лиц местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования; вносить предложения о проведении проверок и депутатских расследований в целях реализации контрольных функций представительного органа; оглашать обращения, имеющие общественное значение.

Основные обязанности депутата представительного органа во время заседания: регистрация на каждом заседании и участие в работе заседания; соблюдение регламента, повестки дня и требований председательствующего на заседании; выступление только с разрешения председательствующего на заседании; недопущение оскорбительных выражений.

Основными формами деятельности депутата в представительном органе местного самоуправления являются: участие в заседаниях; участие в работе структурных подразделений представительного органа; взаимодействие с органами государственной власти; выполнение поручений представительного органа; взаимодействие с органами местного самоуправления других муниципальных образований; участие в депутатских слушаниях; обращение с депутатским запросом; участие в депутатских объединениях; работа

сизбирателями (прием избирателей, работа с письменными обращениями избирателей); взаимодействие

сместной администрацией в составе совместных комиссий, экспертных органов и пр.

Деятельность депутата представительного органа может осуществляться в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также уставом муниципального образования. Депутат, как правило, обязан участвовать в заседаниях представительного органа и тех структурных подразделений, членом которых он является.

Представительный орган вправе проводить депутатские слушания. На депутатских слушаниях обычно обсуждаются проекты решений, требующие публичного обсуждения, например, местный бюджет или другие важные вопросы местного значения.

Депутат или группа депутатов представительного органа вправе обратиться с запросом к главе муниципального образования, его заместителям, должностным лицам местной администрации, иным субъектам, расположенным на территории муниципального образования, по вопросам, связанным с депутатской деятельностью. Депутатский запрос, как правило, оглашается на заседании представительного органа в письменной форме и содержит требование представить письменное объяснение об исследуемых фактах или обстоятельствах и сообщить о мерах, которые принимаются уполномоченными лицами в связи с этими фактами или обстоятельствами. Должностные лица муниципального образования, получившие депутатский запрос, обязаны дать депутату письменный ответ в течение срока, определенного действующим законодательством (обычно он устанавливается в