обращений граждан Российской Федерации" <66>, так и с устными. С устным обращением гражданин вправе обратиться к любому должностному лицу местной администрации, придя на личный прием.

--------------------------------

<66> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

7. Контроль исполнения документов, решений, поручений.

Принятие решений по особо значимым вопросам, исполнение отдельных правовых актов, а также исполнение имеющих общественное значение поручений главы и других должностных лиц местной администрации, как правило, ставится на контроль. Организация контроля обычно возлагается на специальное должностное лицо или структурное подразделение. Осуществление контроля исполнения включает следующие этапы: постановку на контроль, текущий контроль за исполнением (возможный, т.е. необязательный этап), продление срока исполнения, снятие с контроля исполнения и анализ результатов исполнения документа.

8. Организация дежурств.

Дежурство организуется с целью координации работы структурных и территориальных подразделений местной администрации, а также муниципальных организаций по участию в предупреждении и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций в муниципальном образовании в рабочие, выходные и нерабочие праздничные дни. Перечень подразделений, в которых осуществляется дежурство, утверждается решением главы местной администрации.

§ 5. Иные органы местного самоуправления, муниципальные органы

В числе иных органов местного самоуправления Федеральный закон N 131-ФЗ упоминает контрольный орган муниципального образования. Формальное толкование ст. 34 Федерального закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может этот орган не создавать. Статья 38 Федерального закона содержит нормы о том, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие).

Перечень иных органов местного самоуправления в Федеральном законе не является закрытым. Как уже отмечалось, любые, не названные в законах органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и включены в структуру органов местного самоуправления. Однако практика показывает, что органы местного самоуправления практически не используют эти возможности, предоставленные им федеральным законом, ограничиваясь включением в свою структуру лишь тех органов местного самоуправления, которые были рассмотрены выше.

Статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом муниципального образования, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называют его не органом местного самоуправления, а муниципальным органом. Что именно означает данный термин и чем муниципальный орган отличается от органа местного самоуправления, ни данные нормативные акты, ни какие-либо иные не объясняют. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Наличие такого указания представляется не вполне корректным. Цель создания избирательной комиссии муниципального образования согласно части 1 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - организация подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. Формируется она представительным органом местного самоуправления, действует только на уровне муниципального образования. Сама логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм Федерального закона: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - федеральный государственный орган (часть 1 ст. 21 Федерального закона), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации - государственные органы субъектов Российской Федерации (часть 1 ст. 23 Федерального закона), приводит к выводу: если избирательная комиссия муниципального образования входит в единую систему с государственными органами, в таком случае федеральному законодателю надо включать в систему государственных органов также и органы местного самоуправления, участвующие в создании такой избирательной комиссии, что прямо противоречило бы ст. 12 Конституции

Российской Федерации. Решение, предложенное федеральным законодателем, на практике привело к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались "вырванными" из структуры органов местного самоуправления и не стали полностью частью системы государственных органов. А введение понятия "муниципальный орган" (как якобы отличающегося от понятий и государственного органа, и органа местного самоуправления) только создало "размытость" и некорректность применения терминологии в действующем законодательстве, поскольку понятия "орган местного самоуправления" и "муниципальный орган" тождественны.

Решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления не выглядит оправданным и с практической точки зрения: на уровне муниципальных образований могут создаваться и часто существуют территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно части 1 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государственными органами. То есть данное законодательное решение создает два вида одинаковых, по сути, комиссий, которые должны будут дублировать друг друга в своей деятельности. Таким образом, и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти, как представляется, требуют уточнения в нормах законодательства. И сделать это без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть, и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Нельзя не отметить, что в ряде случаев действующий Федеральный закон N 131-ФЗ, регулируя систему органов местного самоуправления, воспроизвел отдельные неточности Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, согласно ст. 41 действующего Федерального закона (и норме ст. 20 Федерального закона 1995 г.) органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это положение не корреспондирует с нормами Гражданского кодекса РФ, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях. Это противоречие нормы нового Федерального закона пытаются сгладить (прямого указания "органы местного самоуправления - юридические лица" в новом Законе нет). Но в тексте ст. 41 содержатся положения (например, о том, что органы местного самоуправления подлежат регистрации в качестве юридических лиц), позволяющие утверждать, что и новый Федеральный закон, в отличие от статей 124 - 127 Гражданского кодекса РФ, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами.

§ 6. Муниципальная служба

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Федеральный закон определяет круг субъектов, имеющих право поступления на муниципальную службу, - это граждане Российской Федерации и граждане иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (на настоящий момент ни одного такого договора не заключено).

Муниципальная служба построена на основе целого ряда принципов, большинство из которых отражают общедемократические требования к организации деятельности публичной власти. Так, в качестве первого принципа в федеральном законе указывается принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина перед всеми иными интересами публичных субъектов. Именно защита прав и свобод человека является целью (одной из важнейших целей) и смыслом существования государства, поэтому организация всей системы публичной власти в государстве во главу угла ставит именно данный принцип. И данный принцип органически связан с другим - равным доступом граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равными условиями ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Это своего рода проецирование принципа приоритета прав и свобод человека на саму систему муниципальной службы.

Федеральный закон закрепляет и ряд специальных принципов организации муниципальной службы,

вчисле которых профессионализм и компетентность муниципальных служащих; это положение позволяет предъявлять ряд особых требований к гражданам, претендующим на должности муниципальной службы, а также требовать от действующих служащих постоянного повышения уровня своей профессиональной подготовки), стабильность муниципальной службы связана с постоянным характером ее осуществления. Отдельно следует отметить принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих и обязательность осуществления взаимодействия с общественными объединениями и гражданами - данные нормы направлены на обеспечение открытости публичной власти, ее реальной подконтрольности населению. Основные требования к муниципальной службе являются едиными и определяются федеральным законом, что дополнительно обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к муниципальной службе, но в связи с тем, что в каждом муниципальном образовании формируется собственная система местного самоуправления, Федеральный закон признает возможность учета исторических и иных местных традиций, связанных с прохождением муниципальной службы. Государство, а вслед за ним субъекты Российской Федерации и сами муниципальные образования гарантируют состояние правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, но при этом устанавливают и меры их юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Наконец, следует отметить, что муниципальная служба является внепартийной. Данный принцип не означает невозможности для муниципального служащего являться членом какой-либо политической партии, он лишь свидетельствует о невозможности формирования аппарата муниципальной службы по партийному принципу или его подчинения интересам какой-либо политической партии.

Итак, лицо, поступившее на муниципальную службу, занимает муниципальную должность и становится муниципальным служащим. Часть 1 ст. 6 Федерального закона говорит о том, что должность муниципальной службы - это должность в органе местного самоуправления, аппарате

избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. А часть 1 ст. 10 Федерального закона определяет, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий

впорядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом следует отметить, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими. Но они занимают муниципальные должности (не относящиеся к должностям муниципальной службы), т.е. являются должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальный служащий, поступая на муниципальную службу, заключает трудовой договор, и в этом его принципиальное отличие от государственного гражданского служащего, который исполняет свои обязанности на основе служебного контракта. Нанимателем муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого принимает на работу гражданина, поступающего на муниципальную службу, представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять соответствующие обязанности (по предоставлению работы служащим).

Законы субъектов Российской Федерации устанавливают квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Основных видов таких требований три: уровень профессионального образования, стаж муниципальной или государственной службы и стаж (опыт) работы по специальности. Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации не содержит единых требований для поступления на муниципальную службу: региональные законы разграничивают виды должностей (главные, старшие, младшие и т.п.); соответственно разграничиваются и требования к замещению должности того или иного вида. Так, для замещения высших или главных должностей обычно необходимо иметь высшее профессиональное образование, а для младших должностей достаточно иметь среднее (полное) общее образование. Таким же образом разграничиваются и требования к стажу муниципальной или государственной службы и стажу (опыту) работы по специальности.

Федеральный закон, регулируя правовое положение (статус) муниципального служащего, определяет его основные права (ст. 11), основные обязанности (ст. 12), ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13), - это условия, наличие которых препятствует поступлению на муниципальную службу, а равно является основанием для смещения с должности муниципальной службы. Также Федеральный закон содержит запреты, связанные с муниципальной службой (ст. 14): в

специальных нормах определяется перечень видов деятельности или статусов, наличие которых несовместимо с нахождением на муниципальной службе.

Повседневная деятельность муниципального служащего всегда осуществляется в соответствии с должностной инструкцией, утверждаемой представителем нанимателя (работодателем). Если поступление на муниципальную службу осуществляется на конкурсной основе, положения должностной инструкции становятся критериями оценки при отборе кандидатов.

В целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы периодически должна проводиться аттестация муниципального служащего. Положение о проведении аттестации утверждается правовым актом соответствующего органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Федеральным законом от 22.12.2008 N 267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" <67> в систему законодательства, регулирующего муниципальную службу, впервые было включено понятие "ы". Под конфликтом интересов федеральный закон понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. И результатом такого противоречия является возможность причинения вреда законным интересам указанных субъектов. Понятие личной заинтересованности муниципального служащего означает возможность получения при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц, определенных законом, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

--------------------------------

<67> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52. Ст. 6222.

Представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения муниципального служащего от замещаемой должности на период урегулирования конфликта интересов. При этом в случае отстранения муниципального служащего от работы он полностью сохраняет денежное содержание. Для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, могут образовываться специальные комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Федеральный закон определяет особенности дисциплинарной ответственности муниципального служащего (основания наступления иных видов юридической ответственности и соответствующие санкции определяются отраслевым законодательством - уголовным, административным и др.). За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить в качестве дисциплинарных взысканий замечание, выговор и увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. При этом муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Вопросы поощрения муниципального служащего не регулируются федеральным законодательством - регламентацию этого вопроса должны осуществлять муниципальные образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Как правило, основаниями поощрения являются успешное и добросовестное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, а также выполнение заданий особой важности и сложности. К числу поощрений относится: награждение благодарственным письмом; объявление благодарности; награждение почетной грамотой; выплата денежной премии; награждение ценным подарком.

Зачастую субъекты Российской Федерации предоставляют исключительное право введения поощрений и определения порядка их применения органам местного самоуправления. Кроме того, за особые заслуги при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации, а также наградами субъекта Российской Федерации и муниципального образования, если таковые предусмотрены