самоуправления передаются полномочия по выполнению отдельных государственных функций и задач.

Вопросы

1.Каковы исторические предпосылки принятия действующей Конституции Германии?

2.В чем состоит система сдержек в немецкой конституционной модели?

3.Каков механизм формирования Федерального правительства Германии?

4.Является ли Бундесрат верхней палатой немецкого парламента? Обоснуйте свою позицию.

5.Каким образом организованы органы публичной власти на земельном и местном уровне в Германии?

Глава 7. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ШВЕЙЦАРИИ

А.М. АРБУЗКИН

§ 1. Становление современной организации власти в стране

Швейцария - государство в Центральной Европе. Территория - 41,3 тыс. кв. км. Население 7,8 млн. человек (2012 г.). Доля городского населения - 60%. Официальные языки - немецкий (говорят 65% населения), французский (18,4%), итальянский (9,8%) и ретороманский (0,8%). Верующие в основном католики и протестанты, но есть представители и многих других конфессий. Столица - г. Берн, в то же время федеральные судебные органы находятся в Лозанне.

С X века территория Швейцарии находилась под властью "Священной Римской империи". Отстаивая свою независимость от австрийских правителей Габсбургов, швейцарские лесные кантоны Швиц, Ури и Унтервальден 1 августа 1291 года заключили "Вечный союз", заложивший основы Швейцарской Конфедерации как самостоятельного государства в составе "Священной Римской империи". В 1499 Швейцария получила фактическую независимость от империи, что было формально закреплено Версальским договором 1648 г.

В свое время швейцарские города Женева и Цюрих являлись центрами Реформации. Знала Швейцария и оккупацию. Во времена Наполеона страна была под властью императора, который провозгласил здесь Гельветическую республику. Имела место в Швейцарии и гражданская война. В 30 - 40-х годах XIX столетия развернулась борьба между радикально настроенными либералами, выступавшими за преобразование устройства государства на федеративных началах, и консервативно настроенными католическими кантонами, объединившимися вокруг кантона Люцерн, заключившими военнооборонительный пакт и объединившимися в Зондербунд. Сторонники Зондербунда выступали за сохранение прежней самостоятельности кантонов, противились протестантским настроениями и готовы были обратиться за помощью к иностранным державам. В конце 1847 года вспыхнула гражданская война, продолжавшаяся недолго и закончившаяся победой сторонников федерализации. В 1848 году была принята новая Конституция Швейцарии, которая закрепляла федеративное устройство. Как отмечается в литературе: "Конституция 1848 года стала компромиссом между католическо-консервативной и протестантско-радикальной частями общества и обеспечила культурное многообразие кантонов" <169>.

--------------------------------

<169> Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий: Монография. М.: МГИМО

(У) МИД РФ, 2003. С. 46.

Еще после окончания наполеоновских войн Венский конгресс (1814 - 1815 гг.) провозгласил постоянный нейтралитет Швейцарии, который удавалось сохранить во время 1-й и 2-й мировых войн. Ссылаясь на суверенитет, Швейцария долгое время не желала войти в ООН, но на референдуме 2002 года большинство швейцарцев проголосовало за вступление в эту организацию, и Швейцария стала членом ООН.

Конституционная история Швейцарии также богата событиями. Безусловно, актом конституционного значения следует считать договор "О вечном союзе" от 1 августа 1291 года. Общины, заключившие союз "на вечные времена", обязались оказывать друг другу помощь в борьбе против внешнего врага, для разбора внутренних споров устанавливали систему третейского суда <170>.

--------------------------------

<170> Источник: Советская историческая энциклопедия // http://dic.academic.ru/dic.nsf/sie/3277.

Что касается собственно конституций, то в 1789 году Наполеон образовал здесь Гельветическую

республику и навязал Конституцию, закреплявшую унитарную форму государственного устройства. Однако сопротивление швейцарского народа, не признавшего и не принявшего чужеродную конституцию, привело к принятию второй наполеоновской - Мальмезонской Конституции (по названию города, где она была принята) 1802 года. Но и эта Конституция была неприемлема для швейцарцев.

Третья по счету, но первая собственно национальная Конституция Швейцарии была принята, как уже было отмечено, в 1848 году. Конституция преобразовывала Союз суверенных государств в федерацию, хотя прежнее название - конфедерация - сохранялось. Эта Конституция закрепила систему федеральных органов государственной власти, которая сохранилась в своих основных чертах до настоящего времени.

В 1874 году была принята еще одна Конституция, которая действовала до вступления в силу в 2000 году новой конституции. Конституция 1874 года, имея сложный порядок внесения поправок, претерпела все же множество изменений (было исключено около десяти статей и добавлено свыше полусотни новых), что затрудняло ее применение. Наряду с этим многие положения, имеющие конституционный характер в большинстве современных стран, не находили отражения в данной конституции. Это, видимо, и вызвало необходимость проведения конституционной реформы, которая осуществлялась без каких-либо трансформаций в соотношении общественных сил современной Швейцарии.

Новая Конституция Швейцарии была одобрена парламентом 18 декабря 1998 года и затем вынесена на референдум, который состоялся в апреле 1999 года. Следует отметить, что для принятия решения на референдуме требовалось так называемое "двойное большинство", т.е. за это решение должны были высказаться более половины участников референдума более чем в половине кантонов. Принятая таким образом Конституция вступила в силу 1 января 2000 года.

Отличительными особенностями новой Конституции является то, что она лучше структурирована, содержит преамбулу, 6 разделов, 13 глав, 196 статей и заключительные положения. Значительно расширены положения, регулирующие права и свободы личности. Более детально урегулированы федеративные отношения, этому посвящено 94 статьи.

По Конституции 1999 года данное государство именуется Швейцарской Конфедерацией, хотя фактически представляет собой федерацию, состоящую из 26 кантонов. Своеобразным является положение о суверенитете кантонов: "Кантоны суверенны; их суверенитет не ограничен Союзной конституцией, и они осуществляют все права, которые не переданы Конфедерации" (ст. 3).

Конституция 1999 года фактически сохранила ту же систему органов государственной власти, которая сложилась еще в соответствии с Конституцией 1848 г.

Законодательная власть осуществляется Федеральным Собранием, состоящим из двух палат: Национального Совета и Совета Кантонов. Палаты равноправны. Совет кантонов является представительным органом субъектов федерации и включает 46 делегатов. 20 кантонов избирают по 2 делегата и 6 - по 1. Национальный Совет представляет интересы различных политических сил страны. Он состоит из 200 депутатов, избираемых прямыми выборами на основе пропорциональной системы по избирательным округам. Срок полномочий каждой из палат составляет 4 года. Особенностью статуса членов швейцарского парламента является то, что они совмещают депутатский мандат со своей основной профессиональной деятельностью и не получают за выполнение депутатских обязанностей никакой оплаты, кроме возмещения необходимых расходов <171>.

--------------------------------

<171> См.: Петрова М.А. Органы центральной власти современной Швейцарии: тенденции развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 16.

Исполнительная власть осуществляется Федеральным Советом, состоящим из 7 членов, избираемых Национальным Советом после его переизбрания. В состав правительства входят депутаты от разных кантонов. Главой Федерального Совета является Президент Конфедерации, избираемый Федеральным Собранием из числа членов Федерального Совета на один год. Следует, однако, отметить, что юридически и фактически функции главы швейцарского государства осуществляет Федеральный Совет, т.е. имеет место коллегиальный глава государства. Каждый член Федерального Совета избирается индивидуально из числа швейцарских граждан, обладающих правом быть избранными в Национальный Совет. Избираются советники на четыре года и не могут быть отозваны в течение всего срока полномочий.

При формировании Федерального Совета с 1959 г. используется так называемая "магическая формула". От трех партий, получивших большее число голосов на выборах в Национальный Совет, в состав Федерального Совета избираются по два представителя. От партии, занявшей четвертое место по числу голосов избирателей, избирается один представитель. Долгое время ведущие места в партийной системе Швейцарии занимали три партии: Радикально-демократическая, Социал-демократическая и Христианско-демократическая народная партия. Но в последние годы все большую популярность

приобретает Швейцарская народная партия, от которой в состав Федерального совета избирается два представителя.

"Магическая формула" предписывает также недопустимость вхождения в состав Федерального Совета более одного представителя от кантона, а также соблюдение языкового многообразия в стране <172>.

--------------------------------

<172> См.: Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: В 4 т. / МГИМО (У) МИД России. ИНОП; гл. редактор А.В. Торкунов; науч. редактор А.Ю. Мельвиль; отв. редактор М.Г. Миронюк. М.: ОАО "Московские учебники и Картолитография", 2009. Т. 1: Европа. С. 587.

Судебная власть в Швейцарии осуществляется федеральными и кантональными судами. Нормативную основу функционирования судов составляют Конституция Федерации, а также Федеральный закон от 16 декабря 1943 г. "Об организации судебных органов". Принципы судебной власти в Конституции не сконцентрированы, а разбросаны по различным статьям и главам: запрет чрезвычайных судов (ст. 30), обязательность решений суда (ст. 122).

Судебная система предопределена федеративным устройством государства, поэтому действуют федеральные суды и кантональные. К федеральным судам относятся Федеральный суд (трибунал), Федеральный страховой суд. К кантональным судам относятся суды по уголовным делам, суды по гражданским делам, административные суды.

Во главе всей судебной системы стоит Федеральный суд, статус которого определен Конституцией и Законом 2005 г. Судьи Федерального суда избираются парламентом на 6 лет с возможностью переизбрания. Количественный состав определен в 35 - 45 судей, действующих на постоянной основе, еще до 2/3 от этого числа осуществляют свою деятельность на условиях совместительства. Резиденция Федерального суда находится в Лозанне.

Вчисло полномочий Федерального суда входят и полномочия по осуществлению конституционного контроля. Статья 189 Конституции устанавливает, что Федеральный суд разрешает:

"a) жалобы на нарушение конституционных прав;

b) жалобы на нарушение автономии общин и других гарантий кантонов в пользу публично-правовых корпораций;

c) жалобы на нарушение государственных договоров или договоров кантонов; d) публично-правовые споры между Союзом и кантонами или между кантонами".

Вцелом же в научной литературе отмечается, что конституционная юстиция в Швейцарии (как и во Франции) выстроена слабее, чем в Германии и других государствах <173>.

--------------------------------

<173> Walter Haller, . Allgemeines Staatsrecht. Dritte, neu und

Auflage. HELBING & LICHTEN HAHN. 2004. S. 190. В отдельных научных публикациях отмечается, что конституционный контроль в Швейцарии осуществляет Федеральное Собрание, а Федеральный суд лишь рассматривает жалобы на нарушения конституционных прав граждан, допущенные кантональными органами. См. об этом: Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий: Монография. М.: МГИМО (У) МИД РФ, 2003. С. 102.

§ 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами публичной власти общегосударственного (федерального) уровня

В действующей Конституции Швейцарии принцип разделения властей прямо не закреплен. Но его действие проявляется через отраженные в Конституции принципы правового государства (ст. 5 Конституции Швейцарии), а также через содержание статуса органов власти. Согласно Конституции, верховным органом власти в данной стране является Федеральное Собрание, состоящее из двух равноправных палат - Национального Совета и Совета Кантонов (ст. 148). Федеральное Собрание осуществляет высший надзор за Федеральным Советом и федеральной администрацией, судами Конфедерации и другими федеральными органами (ст. 169). Федеральный Совет является верховной руководящей и исполнительной властью Союза (ст. 174). Федеральный Совет руководит федеральной администрацией. Он заботится о ее целесообразной организации и о целенаправленном выполнении задач (ст. 178). Судебную власть возглавляет Федеральный суд (ст. 188). Таким образом, в тексте швейцарской Конституции указывается, какой орган уполномочен осуществлять ту или иную ветвь власти.

Каждая из ветвей власти действует самостоятельно. Конституция устанавливает, что члены Национального Совета, Совета Кантонов, Федерального Совета, а также судьи Федерального суда не могут одновременно входить в состав другого из этих органов (ст. 144).

Взаимоотношения между органами публичной власти в Швейцарии можно оценить через ряд следующих наиболее существенных вопросов. Сначала рассмотрим взаимодействие органов власти Швейцарии по таким направлениям, как формирование органов власти, принятие и исполнение законов, бюджетный процесс, а затем будет раскрыта система сдержек и противовесов, закрепленная в действующей Конституции Швейцарии.

Важную роль в формировании органов власти играет Федеральное Собрание. Согласно Конституции Швейцарии, Федеральное Собрание избирает членов Федерального Совета, Федерального президента и вице-президента, Федерального канцлера, судей Федерального суда, а также иные органы или иных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом (ст. 168).

Федеральный Совет состоит из семи членов, которые избираются Федеральным Собранием после каждого полного обновления Национального Совета. В состав Федерального Совета могут быть избраны швейцарские граждане, обладающие пассивным избирательным правом на выборах Национального Совета сроком на четыре года. Состав Федерального Совета должен учитывать представительство территориальных и языковых регионов (ст. 175). Статус правительства регулируется федеральной Конституцией и Федеральным законом от 21 марта 1997 г. "Об организации правительства и органов управления" <174>.

--------------------------------

<174> См.: Авраменко С.Л. Указ. соч. С. 86.

Председательствует в Федеральном Совете Федеральный президент, который избирается Федеральным Собранием из числа членов Федерального Совета сроком на один год. Федеральное Собрание избирает также и вице-президента из числа членов Федерального Совета на тот же срок (ст. 176).

Каждый член Федерального Совета возглавляет один из департаментов. Все департаменты в своей совокупности образуют федеральную администрацию, руководство которой осуществляет Федеральный Совет.

Судьи Федерального суда также избираются Федеральным Собранием, которое учитывает при этом представительство официальных языков (ст. 188).

Взаимодействие органов власти в законодательном процессе. Правом законодательной инициативы обладают каждая из палат, депутаты обеих палат, партийные фракции, Федеральное правительство и кантоны. Следует отметить, что важную роль в законотворческом процессе играет швейцарский народ. Во-первых, имеет место законодательная народная инициатива, 50 тысяч избирателей могут инициировать принятие закона на федеральном уровне. Кроме того, в течение 90 дней после принятия закона федеральным парламентом его противники, собрав 50 тыс. подписей, могут вынести этот закон на консультативный референдум, который может отклонить принятый закон.

Швейцарская конституционно-правовая практика знает и институт делегированного законодательства: "Правотворческие полномочия могут союзным законом передаваться, поскольку это не исключается Союзной конституцией" (часть вторая статьи 164 Конституции Швейцарии).

Швейцарская модель разделения властей содержит весьма своеобразные элементы, не характерные для иных систем разделения властей (или вообще для самой системы разделения властей). Согласно статье 171 Конституции, Федеральное Собрание может давать поручения Федеральному Совету, воздействуя тем самым на сферу компетенции Федерального Совета. Парламент уполномочен также разрешать споры о компетенции между верховными федеральными властями (пункт i части первой статьи 173). В дополнение к этому закон может передать Федеральному Собранию другие функции и полномочия (часть третья статьи 173).

Правительство Швейцарии располагает такими полномочиями, которые характерны, как правило, для главы государства. В частности, согласно статье 185 Конституции, Федеральный Совет принимает меры для обеспечения внешней и внутренней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии. В срочных случаях он может использовать войска. Однако, если правительство мобилизует для действительной военной службы более 4000 военнослужащих армии или если предусматривается, что их использование будет длиться в течение более трех недель, должно быть незамедлительно созвано Федеральное Собрание.

В целом содержание полномочий федеральных органов власти Швейцарии и характер взаимодействия парламента с правительством и с главой государства не позволяют с достаточной четкостью отнести Швейцарию к какому-либо виду республиканского правления. В литературе отмечается, что, по утверждению самих швейцарских авторов, Швейцария не является ни президентской (члены правительства избираются парламентом), ни парламентской республикой (парламент не может отправить правительство в отставку). Здесь присутствуют черты и той, и другой <175>. Однако говорить о Швейцарии как о смешанной республике можно тоже с большой долей условности. Здесь велика роль