<346> См., напр.: Olga Tellis & Ors vs Bombay Municipal Corporation, 180 S.C.R. 51, 1985 // http://indiankanoon.org/doc/709776/; Himachal Pradesh v. Umed Ram Sharma & Ors, 1 S.C.R. 251, 1986 // http://indiankanoon.org/doc/1190717/.

<347> Pylee M.V. Our Constitution Government and Politics. New-Delhi, 2000. P. 120. См. также: Baxi U. The Indian Supreme Court and Politics. Eastern Book Co., 1980.

<348> См., напр.: U.N. Rao v. Indira Gandhi, 1971, 1002 S.C.R. 46 // http:// indiankanoon.org/doc/494666/.

§ 3. Разграничение компетенции между органами государственной власти уровня федерации и штатов

Конституция Индии устанавливает федеративную форму политико-территориального устройства государства. Существует, однако, целый ряд особенностей распределения власти между государственными структурами двух уровней, демонстрирующих тенденцию к централизации власти в руках общенациональных органов <349>.

--------------------------------

<349> См.: Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. С. 37.

Прежде всего следует отметить, что официально государство называется Индийским Союзом, а не федерацией. Практика Верховного суда подтверждает, что с точки зрения основных принципов организации власти это вопрос не формальный. В одном из дел, связанных с оспариваем применения института президентского правления, Верховный суд подчеркнул, что в "словаре Конституции" отсутствуют слова "федерация" и "федеративный". По мнению Суда, в отличие от иных федераций, например, США, создаваемых как союз независимых штатов, в Индии "двойственность органов власти на центральном уровне и уровне штатов отражает демаркацию функций, осуществленную так, чтобы были обеспечены суверенитет и целостность нашей страны. Опыт раздробленности и ее последствий давал уроки, слишком свежие в памяти создателей Конституции. Возможно, поэтому наши отцы-основатели думали, что для устранения сепаратистских тенденций и консолидирования единства и целостности страны существенное значение имеет сильный центр". Целый ряд признаков (единое и единственное гражданство, способность общегосударственного парламента своим законом образовать новый штат, изменить территорию существующего штата, изменить его название и т.д. и даже урезать его законодательные и исполнительные полномочия) позволяют считать применительно к Конституции Индии "более подходящим термином [термин] "квазифедеральная" из-за смешения федеративных и унитарных элементов с большим стремлением к последним" <350>.

--------------------------------

<350> S.R. Bommai vs. Union of India, 1994, 2 S.C.R. 644 // http://www.judis.nic.in/supremecourt/qrydisp.aspx?filename=11570. Цит. по: Кененова И.П., Троицкая А.А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях. М., 2015. С. 325 - 326.

Данный подход имеет непосредственное влияние на степень автономии, доступной штатам. В значительной степени выбор конструкции политико-территориального устройства Индии был связан с тем, что эта конструкция была нацелена в первую очередь на решение задачи построения единого государства в условиях огромного количества различных этнических групп, языков, конфессий и культур. В основу Союза положен национально-лингвистический принцип выделения политических общностей. В настоящее время в состав Индии входит 28 штатов (некоторые из которых были созданы по монолингвистическому принципу, то есть на основе географического деления, а некоторые - на основе принципа билингвизма; в ряде штатов созданы дополнительно национально-территориальные автономии, призванные смягчить межэтническое напряжение), 6 союзных территорий и одна национальная столичная территория. Общегосударственным языком при этом является хинди <351>; помимо этого приложение восьмое к Конституции официально признает еще 22 языка, которые оказываются в несколько более благоприятных условиях, нежели те, что не включены в данный список <352>, но и языки из числа не включенных в перечень могут использоваться лингвистическими меньшинствами (в частности, при подаче жалоб должностным лицам или органам власти (статья 350 Конституции) или при обучении родному языку на начальном уровне образования (статья 350A). Следовательно, с одной стороны, в Индии предпринимаются усилия, направленные на реализацию прав национально-лингвистических меньшинств, с другой - осуществляется интеграция разрозненного в национальном и лингвистическом отношении народа Индии, в том числе с помощью мер по распространению в общении языка хинди, переустройству территории, созданию единого экономического пространства, внедрению стереотипа национальной,

языковой и конфессиональной терпимости, препятствованию сецессии в одностороннем порядке и т.д. <353>.

--------------------------------

<351> Вплоть до особого решения Парламента английский язык применяется на территории Индии наравне с хинди (статья 344 Конституции).

<352> См.: Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. С. 42.

<353> См.: Миронюк М.Г. Указ. соч. С. 211. Автор отмечает и сохраняющиеся проблемы на этом пути, в том числе сепаратистские устремления некоторых кругов в штатах Джамму и Кашмир, Пенджаб и др.

Сила центра проявляется не только в уже упомянутом способе решения территориальных вопросов, но и в модели распределения законодательной компетенции между двумя уровнями власти. В приложении седьмом к Конституции содержится три перечня сфер ведения. В соответствии с этими перечнями, к исключительному ведению Союза относятся, например, оборона Индии, атомная энергетика, международные отношения, гражданство, денежное обращение и др., в совместную компетенцию попадают уголовное право, уголовный и гражданский процесс, экономическое планирование, брак и развод, профсоюзы, социальное обеспечение и пр., в компетенцию штатов входят публичный порядок, полиция, тюрьмы, здравоохранение, сельское хозяйство, некоторые отрасли промышленности и т.д. Эффект централизации заключается, однако, даже не столько в том, что самым внушительным (по количеству пунктов и содержанию вопросов) является перечень исключительного ведения Союза, сколько в том, что в соответствии со статьей 248 к сфере исключительного законодательства Союза относятся также все вопросы, не вошедшие ни в один из перечней приложения. Иными словами, речь идет об остаточной компетенции Союза, дополнительно усиливаемой правилом, в соответствии с которым Парламент Союза по решению 2/3 членов Совета штатов может принять закон по любому из вопросов, входящих в исключительное ведение штатов, если сочтет, что этого требуют национальные интересы всего государства (статья 249 Конституции) <354>. Это может в значительной степени нивелировать положительный эффект закрепления перечня полномочий штатов на уровне, предполагающем самый высокий уровень юридической защиты от вмешательства со стороны центра, но одновременно гарантирует центральной власти возможность единообразного регулирования на всей территории страны различных общественных отношений, с целью консолидации индийского народа в условиях столкновения его с вызовами, способными поставить под угрозу единство государства и власти.

--------------------------------

<354> Соответствующая резолюция Совета штатов остается в силе в течение срока, не превышающего одного года, но может быть принята неоднократно.

Распределение исполнительных полномочий в целом следует схеме распределения законодательных полномочий. Исполнительная власть штата распространяется на его собственную территорию и на те вопросы, по которым штат имеет право издавать законы (статья 162 Конституции). Союз осуществляет исключительную исполнительную власть в вопросах, в отношении которых парламент имеет исключительное право издавать законы. Что касается совпадающей компетенции Союза и штатов, то здесь исполнительные полномочия остаются за штатами, если положения Конституции или закона не возлагают осуществление этой функции на Союз <355>.

--------------------------------

<355> См.: Басу Д.Д. Указ. соч. С. 454 - 455.

Вопросы устройства государства и отдельных штатов очень подробно урегулированы Конституцией Индии. Собственно, отдельные штаты не имеют своих конституций; исключение составляет штат Джамму и Кашмир <356>. Во всех штатах публичную власть осуществляют законодательный орган, губернатор, совет министров и суды.

--------------------------------

<356> Джамму и Кашмир вправе принимать собственную конституцию, которая наравне с актами федерального уровня регулирует его конституционно-правовой статус. Как отмечается в литературе, эта особенность штата является прямым следствием исторических обстоятельств присоединения его к Индии: в августе 1947 года Джамму и Кашмир отказался подписать "Принципы присоединения", документ, на основе которого в состав Индии вошло большинство княжеств; штат вошел в состав Индии с целью защиты лишь в октябре 1947 года и только после того, как на его территорию вторглись войска Пакистана; присоединение к Индии состоялось на условиях предоставления штату особого статуса. См.: Кузнецова С.С. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза:

сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 10.

Высший законодательный орган штата может состоять из одной или двух палат. Законодательное собрание избирается прямыми выборами по территориальным избирательным округам в соответствии с мажоритарной системой относительного большинства. Законодательный совет (вторая палата, в том случае, если она создается) на 1/3 избирается законодательным собранием, на 1/3 - муниципальными органами, на 1/12 - лицами, имеющими университетское образование и после окончания университета проживающими в штате не менее трех лет, на 1/12 - лицами, не менее трех лет преподававшими в учебных заведениях штата не ниже средней школы, на 1/6 назначаются губернатором из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в области литературы, науки, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности <357>. Губернатор, будучи высшим должностным лицом штата, назначается президентом сроком на пять лет с возможностью повторного назначения. С учетом порядка избрания самого президента можно сделать вывод о том, что губернатор имеет все шансы оказаться проводником политики, реализуемой правящей политической силой на уровне Союза. Губернатор созывает палаты легислатуры на сессии, может досрочно распустить законодательное собрание, имеет право законодательной инициативы, право вето и право передачи принятого легислатурой законопроекта на рассмотрение президента Индии. Большинство своих полномочий губернатор должен осуществлять по совету Совета министров штата (формируемого на основе партии, победившей на выборах в законодательное собрание), но имеет также и ряд дискреционных полномочий, позволяющих ему действовать как представителю центра <358>.

--------------------------------

<357> См.: Крысенкова Н.Б. Избирательная система Индии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. <358> См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 466.

Систему органов союзной территории возглавляет назначаемый президентом и подчиняющийся ему управляющий. По решению общенационального Парламента в союзных территориях могут быть созданы и свои легислатуры и советы министров, тем не менее высшую законодательную власть в отношении союзных территорий осуществляет федеральный Парламент, а президент издает общие правила управления ими. Национальная столичная территория имеет собственное законодательное собрание и совет министров, а роль губернатора выполняет назначаемый президентом лейтенант-губернатор <359>.

--------------------------------

<359> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 840.

Несмотря на существование в Индии второго уровня государственной власти, роль органов власти штатов может оказаться (и в ряде случаев действительно оказывалась) существенно принижена в результате использования механизмов чрезвычайного положения и президентского правления, усиливающих потенциал централизации власти в государстве.

В соответствии со статьей 352 Конституции, если президент приходит к убеждению, что существует угроза возникновения чрезвычайного положения, когда безопасность Индии или какой-либо части ее территории оказывается под угрозой вследствие войны, внешней агрессии или вооруженного восстания, он может посредством прокламации объявить о введении чрезвычайного положения на всей территории Индии или ее части. Президент может издать такую прокламацию только на основе решения Кабинета Союза (состоящего из премьер-министра и министров, имеющих ранг членов Кабинета) и обязан вынести ее на рассмотрение каждой палаты Парламента. Без одобрения обеими палатами большинством списочного состава и двумя третями присутствующих на заседании прокламация теряет силу через месяц; при условии одобрения - может действовать в течение шести месяцев с возможностью последующего продления (всякий раз - максимум на шесть месяцев). Во время действия прокламации исполнительная власть Союза получает право давать распоряжения штатам относительно способов реализации их исполнительной власти; Парламент - право издавать законы по любому вопросу (статья 353). Кроме того, Конституция допускает возможность ограничения целого ряда прав и свобод личности на время действия чрезвычайного положения (статья 358).

Сложно отрицать, что конституционный институт чрезвычайного положения в Индии является "необходимым элементом функционирования государственного механизма", однако следует учитывать потенциал его использования не только при обстоятельствах, угрожающих государственному суверенитету и территориальной целостности Республики (октябрь 1962 года, при агрессии со стороны Китая; декабрь 1971 года, вооруженный конфликт с Пакистаном), но и при угрозе стабильности политического режима, а также борьбы с оппозицией (1975 - 1977 гг., обострение социальных противоречий на фоне стремления И. Ганди к сохранению власти) <360>. Обращает на себя внимание

участие в принятии решений о чрезвычайном положении нескольких основных субъектов политических отношений; ситуация доминирования в политической жизни одной партии благоприятствует злоупотреблению данным институтом; однако при отходе от доминантно-партийной системы политические сдержки, реализуемые в этом процессе законодательной властью и особенно верхней палатой парламента, могут оказаться более существенными.

--------------------------------

<360> См. подробнее: Домрин А.Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах (на примере Великобритании и Индии): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 9.

Институт президентского правления (в соответствии со статьей 356 - случаи остановки действия конституционного механизма в штатах) применяется, если президент по получении от губернатора доклада или иным образом приходит к убеждению, что возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции. Издаваемая в таком случае прокламация также должна быть одобрена двумя палатами Парламента, без чего утрачивает свое действие по истечении двух месяцев. В рамках действия прокламации президент может принимать на себя все или некоторые функции правительства соответствующего штата, объявлять, что полномочия легислатуры штата могут осуществляться Парламентом (а последний, в свою очередь, может передать их самому президенту (статья 357)), издавать такие постановления, которые представляются президенту необходимыми или желательными для исполнения целей прокламации, включая положения, полностью или частично приостанавливающие действие любых норм Конституции в отношении любого органа власти штата, за исключением высших судов.

Так же, как режим чрезвычайного положения, режим президентского правления может служить эффективным конституционным механизмом чрезвычайного характера, необходимым для поддержания единства государства; данный режим "позволяет в кризисный период легитимно применять сравнительно жесткие меры в локальном масштабе, не выходя при этом за рамки конституционного процесса, и своевременно и адекватно реагировать на исключительные ситуации" <361>. В то же время в отдельные периоды институт президентского правления использовался с целью смещения органов власти штатов, настроенных оппозиционно по отношению к центральной власти <362>. Поскольку на практике президентское правление может означать не что иное, как роспуск органов власти штата, причем произведенный по узкополитическим мотивам, не защищаемым Конституцией, признанное значение имеет судебный контроль за действиями главы государства (и Совета министров, дающего президенту соответствующие "советы"). В уже упоминавшемся деле Боммаи против Индии Верховный суд Индии подчеркнул, что, хотя полномочие по введению президентского правления предоставлено главе государства Конституцией, оно не является абсолютным и подлежит судебному контролю; в случае введения режима президентского правления без надлежащих оснований Суд может отменить соответствующую прокламацию главы государства <363>.

--------------------------------

<361> Алпатов Ю.М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 7.

<362> Так, механизм президентского правления был неоднократно (счет шел на десятки раз) запускаем по инициативе И. Ганди в период с 1967 по 1984 год для смещения неугодных правительств в штатах. См.: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). С. 220.

<363> S.R. Bommai vs. Union of India, 1994, 2 S.C.R. 644 // http://www.judis.nic.in/supremecourt/qrydisp.aspx?filename=11570. См. также о значении этого дела: Chang W.-Ch., Thio L., Tan K., Yeh J. Op. cit. P. 210.

Таким образом, политико-территориальное устройство Индии демонстрирует определенную асимметрию и гибкость, сочетание тенденций к централизации и децентрализации в различных сферах общественной жизни, направленное на развитие Индии как сложно структурированного, но единого государства. Особенности индийского народа, населяющего обширную территорию, этнически и лингвистически разнообразного, проживающего в неодинаковых социальных и экономических условиях, предопределили конструкцию организации власти "по вертикали", направленную на интеграцию общества и государства.

§ 4. Местное управление и самоуправление

Государственное управление в Индии существует на трех уровнях: национальном, уровне штатов и местном. Индийские штаты делятся на округа, а те - на сельские районы, объединяющие группы

деревень. Для управления несколькими округами губернатор по предложению совета министров штата назначает комиссара, контролирующего деятельность аппарата управления в соответствующих округах <364>.

--------------------------------

<364> См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 467.

Система государственного управления дополнена также учреждениями местного самоуправления. Последним политические лидеры Индии всегда придавали большое значение; поправки к Конституции 1992 года (73-я и 74-я) существенным образом дополнили конституционное регулирование местного самоуправления, обозначив стремление к повышению единообразия в этой сфере; вместе с тем многие вопросы организации и функционирования местного самоуправления по-прежнему остаются в ведении штатов, в результате чего круг задач различных муниципальных органов может варьироваться <365>.

--------------------------------

<365> См.: Mukherjee S. Working and Effectiveness of Local Self Government // http://www.scribd.com/doc/36876790/Working-and-Effectiveness-of-Local-Self-Government.

Крупные города выделены из окружного подчинения, и в них образованы муниципальные корпорации - автономные органы самоуправления. Население этих городов избирает Генеральный совет, члены которого из своего состава избирают мэра города. Кроме этого, правительство штата назначает комиссара корпорации, наделенного исполнительной властью. Население менее крупных городов избирает муниципальные советы, имеющие меньший объем полномочий, особенно в финансовой сфере, нежели Генеральные советы муниципальных корпораций <366>. Приложение двенадцатое к Конституции устанавливает перечень сфер ведения городских муниципалитетов (планирование экономического и социального развития, градостроительство, борьба с городской бедностью, дороги и мосты, общественное здравоохранение, пожарные службы и др.).

--------------------------------

<366> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 841.

Статья 40 Конституции предусматривает принятие государством мер для организации сельских панчаятов и наделения их такими полномочиями и властью, которые могут быть необходимы для их функционирования в качестве единиц самоуправления.

Помимо этого в результате поправок в Конституцию была добавлена часть (IX), регулирующая организацию и функционирование панчаятов на трех уровнях: деревенском, окружном и промежуточном - расположенным между деревенским и окружным и определяемом губернатором штата. Все места в панчаятах заполняются лицами, избираемыми путем прямого голосования на единый (пятилетний) срок. Полномочия панчаятов должны быть определены легислатурами штатов в объеме достаточном для того, чтобы панчаяты могли функционировать в качестве учреждений местного самоуправления. В частности, финансовое обеспечение деятельности местного самоуправления может проистекать из следующих источников: легислатура штата посредством закона может: а) уполномочить панчаят взимать и обращать в свою собственность налоги, сборы и пошлины в установленных пределах; б) передавать панчаятам средства правительством штата; в) предоставлять субсидии для помощи панчаятам; г) образовать фонды для кредитования панчаятов (статья 243N). Приложение одиннадцатое устанавливает круг вопросов, которые могут решать сельские панчаяты (развитие сельского хозяйства, улучшение земель, малая ирригация, мелкая промышленность, включая производство пищевых продуктов, сельский жилищный фонд, питьевая вода, средства сообщений, образование, включая начальные и средние школы, здравоохранение и санитария, включая больницы, первичные поликлиники и диспансеры, и др.).

Как видно, перечни вопросов местного самоуправления включают в себя ключевые проблемы жизнеобеспечения, благополучия и развития местных коллективов. В целом за положениями Конституции, направленными на создание и признание учреждений местного самоуправления на нескольких уровнях, стоят идеи, во-первых, организации учреждений, вписанных в общую структуру публичной власти и способных оказывать социальные услуги гражданам, и во-вторых, обеспечения участия граждан в демократических процессах и решения ими значимых для них вопросов управления <367>.

--------------------------------

<367> См.: Mohapatra D. Local Self-Governance and People's Empowerment: Challenges and Perspectives // http://www.academia.edu/2075612/LocalSelfGovernanceandPeoplesEmpowerment-ChallengesandPerspectives.

В заключение можно выделить следующее. Конституция Индии представляет собой объемный