разногласиями, конфликтами, политическими кризисами, либо положиться на изменение политической конъюнктуры и провести новые выборы.

Процедура выборов Федерального канцлера происходит на первом же заседании Бундестага после очередных (или внеочередных) выборов после выборов президента (председателя) Бундестага и его заместителей. В истории современной Германии практически все канцлеры уже в первом туре получали "канцлерское большинство". Это предопределено в значительной степени тем, что кандидатом на пост Федерального канцлера выдвигается лидер партии (блока), получившей большинство мест на парламентских выборах.

Назначение Федерального канцлера Президентом не требует контрасигнации и осуществляется путем вручения Президентом верительной грамоты. Федеральный канцлер представляет Президенту кандидатуры для назначения на должности федеральных министров. Члены федерального правительства приносят присягу на заседании Бундестага. Одного из федеральных министров Федеральный канцлер назначает своим заместителем <166>.

--------------------------------

<166> В коалиционном правительстве на пост заместителя назначается лидер другой партии.

Основной закон ФРГ устанавливает принцип несовместимости должностей. Федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность, входить в состав руководства, а без согласия Бундестага - в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли (ст. 66). В то же время парламентская форма правления предполагает совместимость депутатского мандата с должностью министра, поэтому депутаты, введенные в состав правительств, сохраняют свои места в Бундестаге.

Порядок деятельности Правительства определяется Регламентом, который принимается самим Правительством и утверждается Федеральным президентом.

Судебная власть в Германии, согласно Основному закону, осуществляется Федеральным конституционным судом, иными федеральными судами и судами земель (ст. 92). Система судебных органов в Германии имеет сложный характер, что предопределено федеративным устройством страны и многообразием судебных юрисдикций. Существуют шесть ветвей юстиции: конституционная, общая, административная, финансовая, трудовая и социальная. Конституционное правосудие осуществляется Федеральным конституционным судом и конституционными судами земель. Систему судов общей юрисдикции возглавляет Федеральная судебная палата. Иные ветви судебной власти возглавляются соответственно: Федеральным административным судом; Федеральным финансовым судом; Федеральным трудовым судом и Федеральным социальным судом (ч. 1 ст. 95 Основного закона).

Основной закон также устанавливает, что федерация может учредить федеральный суд по делам о правовой защите промышленной собственности; она же может образовать федеральные суды для вооруженных сил - военно-уголовные суды. Последние могут осуществлять свою юрисдикцию лишь в случае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава вооруженных сил, направленных за границу или находящихся в море на военных кораблях. Верховным органом для этих судов является Федеральная судебная палата (ст. 96). Чрезвычайные суды не допускаются.

Суды, входящие в систему каждого из упомянутых видов судебной юрисдикции, самостоятельны и независимы в отношении друг друга. В случае возникновения между ними разногласий по существенным правовым вопросам в соответствии с Основным законом (ст. 95) созывается совместный Сенат высших судебных инстанций, который выносит решения, обеспечивающие единство судебной практики.

В Основном законе закреплены положения о несменяемости судей. Судьи назначаются без указания срока полномочий, но состоят в должности до достижения возрастного предела, установленного законом о судьях. Предельный возраст для судей судов общей и специальной юрисдикции составляет 65 лет. Для судей Федерального конституционного суда - 68 лет.

Прокуратура в Германии не образует самостоятельной системы, а организационно связана с судами различных инстанций. Все федеральные прокуроры находятся под общим руководством министра юстиции ФРГ. Общее руководство прокурорами в землях осуществляет соответствующий земельный министр юстиции. Прокуратура проводит расследование по уголовным делам, отличающимся большой сложностью. В предусмотренных законом случаях представители прокуратуры участвуют и в разбирательстве гражданских дел.

§ 2. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами публичной власти федерального уровня

Принцип разделения властей закреплен в Основном законе ФРГ:

"Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.

Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом" (части вторая и третья статьи 20).

Кроме того, данный принцип упоминается уже в первой статье Основного закона применительно к правам личности.

Органы, олицетворяющие ту или иную ветвь власти, действуют самостоятельно, что основано непосредственно на Основном законе. Так, Федеральный президент не может входить ни в состав Правительства, ни в законодательный орган Федерации или земли (статья 55). Члены Федерального конституционного суда не могут входить в состав ни Бундестага, ни Бундесрата, ни Федерального правительства, ни соответствующих органов земель (ст. 94).

Как известно, принцип разделения властей предполагает их взаимодействие и взаимное сдерживание. Рассмотрим сначала взаимодействие органов власти, а затем систему сдержек и противовесов, закрепленную в Основном законе ФРГ.

Взаимодействие органов власти осуществляется по следующим направлениям:

-формирование органов власти (выборы Федерального президента, выборы Федерального канцлера, формирование судебных органов);

-принятие и исполнение законов;

-бюджетный процесс.

Процедуры выборов Федерального президента и формирования Федерального правительства Германии уже были рассмотрены. В обеих этих процедурах участвует Бундестаг как представительный орган. В формировании Правительства вместе с Бундестагом участвует еще и Федеральный президент. Бундестаг участвует также и в формировании Федерального конституционного суда. Каждая из палат парламента избирает в каждый из двух сенатов этого суда по половине их состава (ст. 94). Судьи высших судебных инстанций иных, кроме конституционной, юрисдикций назначаются министром соответствующей отрасли совместно с комитетом по выборам судей. Последний, в свою очередь, состоит из отраслевых министров земель соответствующего профиля и равного числа членов, избираемых Бундестагом (ст. 95 Основного закона).

Взаимодействие органов осуществляется и в процессе их деятельности. Прежде всего, как уже было отмечено, депутаты Бундестага, назначенные в состав правительства, в том числе и на должность Федерального канцлера, не утрачивают свой депутатский мандат и участвуют в заседаниях Бундестага, в обсуждении и принятии всех его решений.

Акты Федерального президента контрассигнуются Федеральным канцлером или федеральным министром (ст. 58). Полномочия Федерального президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются председателем Бундесрата (ст. 57). Члены Федерального правительства имеют право, а по требованию и обязаны принимать участие в заседаниях Бундесрата и его комитетов. Они должны быть в любое время выслушаны. Федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел (ст. 53).

Участие Бундестага, Бундесрата, Федерального президента и Федерального правительства в законодательном процессе проявляется в том, что правом законодательной инициативы обладают Бундесрат, Федеральное правительство и фракции или депутатские группы Бундестага. Законопроекты, вносимые Бундесратом, подлежат предварительному согласованию с Федеральным правительством. Точно так же и Федеральное правительство согласовывает свой законопроект с Бундесратом.

Нельзя не отметить, что основную роль в подготовке законопроектов играет Федеральное правительство. Оно же и вносит большую часть законопроектов - 72% (11% законопроектов приходят из Бундесрата, 16% инициируются в самом Бундестаге).

Следует отметить, что законодательный процесс в германском парламенте характеризуется специфической особенностью - институтом состояния законодательной необходимости. Если Правительство считает законопроект срочным, то Федеральный канцлер при внесении законопроекта в Бундестаг ставит вопрос о доверии. Если Бундестаг, выразив доверие, не принимает этот закон, то Федеральный президент по требованию Федерального канцлера объявляет состояние законодательной необходимости. В этом случае закон считается принятым, если он одобрен Бундесратом. Такая же процедура может быть применена, если Бундестаг в течение 4 недель не принимает закон, внесенный Правительством (ст. 81).

Федеральный конституционный суд решает дела о конституционности принятых законов, а также разрешает споры о компетенции, в том числе и в сфере законодательной деятельности (ст. 93).

Основной закон предусматривает институт делегированного законодательства, состоящий в том, что законом могут быть предоставлены полномочия Федеральному правительству, федеральному министру

или правительству земли по принятию актов, регулирующих те отношения, которые требуют законодательного регулирования (ст. 80).

Взаимодействие в бюджетном процессе. Проект закона о федеральном бюджете готовится Федеральным правительством и передается с обоснованием одновременно в Бундесрат и Бундестаг (ст. 110 Основного закона ФРГ). По общепринятому правилу Федеральное правительство располагает полномочием производить все необходимые расходы, если бюджет на очередной финансовый год не утвержден законом до окончания предшествующего финансового года (ст. 111 Основного закона ФРГ). Кроме того, согласно Основному закону, законы, увеличивающие предложенные Федеральным правительством бюджетные расходы либо уменьшающие поступления в бюджет, нуждаются в согласии Федерального правительства (ст. 113 Основного закона).

Основной закон предусматривает и отчетность Федерального правительства о всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о долге на следующий финансовый год (ст. 114 Основного закона).

Взаимодействие государственных органов различных ветвей власти дополняется их взаимным контролем и возможностью удерживать друг друга в рамках предписанных полномочий. Своеобразие системы сдержек и противовесов в Германии выглядит следующим образом. Прежде всего глава государства, парламент и органы судебной власти имеют разные сроки полномочий. Федеральный президент избирается на пять лет, депутаты Бундестага - на четыре года, полномочия членов Бундесрата предопределены сроком полномочий правительства соответствующей земли. Судьи Федерального конституционного суда избираются на 12 лет. Срок полномочий Федерального правительства соответствует сроку полномочий Бундестага.

В отношении главы государства палаты германского парламента (Бундестаг или Бундесрат) могут возбудить перед Федеральным конституционным судом обвинение против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Обвинение выдвигается не менее чем одной четвертой частью членов той или иной палаты и должно быть поддержано большинством в две трети голосов соответствующей палаты. Если Федеральный конституционный суд установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, он может объявить его лишенным должности. После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд вправе временным приказом постановить, что Федеральный президент не может выполнять свои должностные функции (ст. 61 Основного закона).

Федеральное правительство Германии в лице Федерального канцлера несет ответственность перед Бундестагом в форме так называемого конструктивного вотума недоверия, состоящего в том, что Бундестаг выражает недоверие Федеральному канцлеру, выбирая большинством голосов его преемника. Затем Бундестаг обращается к Федеральному президенту с просьбой об отставке прежнего Федерального канцлера и назначении нового (ст. 67 Основного закона).

Федеральный канцлер в свою очередь может поставить перед Бундестагом вопрос о доверии себе. Если обращение Федерального канцлера о выражении ему доверия не получит большинства голосов членов Бундестага, то Федеральный президент вправе по предложению Федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить Бундестаг. Право на роспуск утрачивается, если в этот период Бундестаг изберет другого кандидата на пост Федерального канцлера (ст. 68 Основного закона).

§ 3. Разграничение компетенции между органами государственной власти федерального и регионального уровней

Государственная власть на уровне земель осуществляется, как и на федеральном уровне, на основе принципа разделения властей. Это закрепляют конституции земель. Рассмотрим устройство региональной власти на примере одной из крупнейших земель Германии - Баварии.

Конституция Свободного государства Бавария 1998 г. закрепляет принцип народовластия (ст. 4). Согласно этой же Конституции, законодательная власть принадлежит народу и органам народного представительства; исполнительная власть находится в руках правительства и подчиненных ему органов; судебная власть осуществляется независимыми судьями (ст. 5 Конституции Баварии).

Ландаг - законодательный орган земли - состоит из 180 депутатов, являющихся представителями народа, не только партии, ответственными перед своей совестью и не связанными какими-либо наказами (Auftimge) (ст. 13 Конституции Баварии).

Государственное правительство (die Staatsregierung) является верховным руководящим и исполнительным органом Баварии. Оно состоит из Министра-президента и еще 17 государственных

министров (Staatsministern) и государственных секретарей (ст. 43 Конституции Баварии).

Судебная власть на уровне земель осуществляется судами, при этом верховным судебным органом земли является конституционный суд (ст. 60 Конституции Баварии). Иные суды земли включены в единую федеральную судебную систему.

Рассмотрим теперь взаимодействие федеральных и земельных органов. Основы взаимодействия федеральных и региональных (земельных) органов власти заложены непосредственно в Основном законе

:

-конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона (ст. 28);

-федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31);

-все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь (ст. 35);

-высшие власти Федерации используют в надлежащей пропорции служащих из всех земель. Лица, занятые в прочих властях Федерации, должны, как правило, набираться из жителей той земли, в которой они действуют (ст. 36);

-через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского союза (ст. 50);

-Федерация участвует в выполнении задач земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни (общие задачи) в определенных областях (ст. 91-a). В сфере формирования органов власти взаимодействие проявляется в том, что в состав Бундесрата, как уже было отмечено, входят министры-президенты и иные члены земельных правительств, т.е. формирование верхней палаты общегерманского парламента осуществляется фактически правительствами земель. Федеральный президент избирается Федеральным собранием, в состав которого вместе с членами Бундестага входят представители ландтагов земель. Судьи Федерального конституционного суда избираются Бундестагом и Бундесратом, т.е. члены земельных правительств участвуют в формировании федеральных органов власти.

В области законодательства компетенция Федерации и земель четко разграничена Основным законом путем установления исключительной компетенции Федерации, остаточной компетенции земель и конкурирующей компетенции (ст. 70 Основного закона ФРГ). В то же время взаимодействие Федерации и земель в этой сфере проявляется в том, что законопроекты, вносимые в Бундестаг Федеральным правительством, предварительно согласовываются с Бундесратом, т.е. фактически с руководством земельных правительств. В свою очередь, законы, вносимые Бундесратом, проходят предварительное согласование с Федеральным правительством. В том случае, когда федеральным законом затрагиваются интересы земель, Федеральное правительство должно учитывать заключение Бундесрата (ст. 23 Основного закона ФРГ).

В области бюджета и финансов Основной закон определяет пределы и основные направления взаимодействия федеральных и земельных органов. В частности, Основной закон устанавливает, что Федерация и земли, каждая со своей стороны, несут расходы для решения своих задач. Но если земли действуют по поручению Федерации, то на последнюю возлагаются расходы по обеспечению этой деятельности (ст. 104-a. Далее, Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства. В то же время Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса (ст. 109).

Следует иметь в виду, что одной из основ германского федерализма является принцип субсидиарности, который означает, что регулирование предметов ведения должно осуществляться на возможно более низком уровне и передаваться на вышестоящий уровень только в том случае, когда это позволит обеспечить более высокую эффективность такого регулирования.

§4. Государственная власть и публичная власть на местах

Административно-территориальное деление находится в ведении земель. Оно сложилось исторически и имеет свои особенности в отдельных землях. Но в целом можно выделить две разновидности такого деления. Есть земли с трехзвенной системой административно-территориальных единиц и земли с двухзвенной системой. Это показано на рисунке.

Административно-территориальное деление

││ │ района │ │ ┌───┴───┐ ┌─────┴────┐

округа, которые, в свою очередь, разделяются на районы (или города со статусом района), а районы - на общины (или города со статусом общин). Земли с двухзвенным делением имеют в своем составе уезды (города со статусом уезда), поделенные на общины (города со статусом общин). Города, как правило, выделены из округов, уездов и общин и обладают самостоятельным статусом (город со статусом района, уезда, общины).

Организация местного самоуправления находится в ведении земель. В Основном законе ФРГ содержатся лишь общие гарантии местного самоуправления: "Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия самоуправления включает также основы собственной финансовой ответственности; к этим основам относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов" (часть вторая статьи 28).

Деятельность местного самоуправления регулируется конституциями земель, положениями о местном самоуправлении, иными нормативными правовыми актами. В научной литературе отмечается, что в основе регулирования этой деятельности лежит идея "сквозного управления", согласно которой "федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность" <167>.

--------------------------------

<167> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 167.

Система органов местного самоуправления. В земельных конституциях предусмотрено формирование на местном уровне представительных органов и исполнительных. Представительные органы должны избираться всеобщими, прямыми и равными выборами. В малочисленных общинах функции представительного органа выполняют общие собрания жителей.

Структура органов местного самоуправления предопределена соответствующей моделью местного самоуправления. В научной литературе выделяют следующие модели: модель магистрата; северогерманскую модель; модель бургомистра и южно-германскую модель <168>. Во всех этих моделях путем прямых выборов формируются представительные органы - советы. Они избирают исполнительные органы. Главой муниципальных образований являются бургомистры (или старосты), избираемые либо советами, либо населением непосредственно.

--------------------------------

<168> Там же. С. 169 - 172.

Взаимодействие федеральных, региональных и местных органов власти закрепляется Основным законом ФРГ и конституциями земель. Оно выражается прежде всего в том, что органам местного