Глава 1. Анализ существующей практики управления системами коммунальной инфраструктуры
И ЖИЛИЩНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ
НА ВСЕХ ЭТАПАХ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА
1.1. Современная организация содержания
и развитие систем коммунальной инфраструктуры
и ее составляющих объектов с участием собственников
и муниципальных органов управления
В современных условиях развития общества обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунальной сферы, направленное на удовлетворение возрастающих жилищных потребностей населения, осуществляется с использованием рыночных механизмов ее воспроизводства на основе определения системы перспективных и текущих целей, приоритетов, в том числе за счет организации энерго- и ресурсосбережения [67].
При этом роль государства ограничивается регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищно-коммунальной сфере, установлением строительных и эксплуатационных норм и правил и основных принципов градорегулирования.
На муниципальном уровне осуществляется организационная работа по обеспечению устойчивого функционирования жилищного и коммунального комплексов, разрабатываются программы воспроизводства жилья и коммунальных объектов инженерной инфраструктуры, создаются условия для их реализации.
Субъекты предпринимательства, осуществляющие свою деятельность в сфере создания, оборота и использования жилой недвижимости, сами стремятся к наиболее полному и эффективному удовлетворению своей продукцией и услугами потребителей на рынке жилья, жилищных и коммунальных услуг, запросы которых становятся по существу будущими планами производственной деятельности этих предприятий и организаций.
Взаимное проникновение и структурирование деятельности по обеспечению устойчивого функционирования и развития жилищно-коммунальной сферы, которую ведут в рыночных условиях органы государственной и муниципальной власти, девелоперы, риэлторы и частные операторы, осуществляющие управление многоквартирными домами и объектами инженерной инфраструктуры, в значительной степени облегчает процессы организации энерго- и ресурсосбережения (ОЭиР) для достижения искомого результата [68].
Исходя из этого сущность ОЭиР в жилищно-коммунальной сфере заключается в научном обосновании социально-экономических целей и выборе наилучших способов их достижения на основе наиболее полного выявления требуемых рынком видов, объемов и сроков производства воды, тепла, электроэнергии, газа, выполнения работ и оказания услуг по управлению, содержанию и ремонту и установления таких показателей их производства, распределения и потребления, которые при полном использовании ограниченных производственных ресурсов могут привести к достижению прогнозируемых в будущем качественных и количественных результатов.
Жилые здания служат для выполнения различных функций, в том числе для проживания, размещения объектов социальной и коммерческой инфраструктуры (нежилые помещения), а также являются объектами инвестиций и получения дохода. Коммунальная инфраструктура является связующим звеном между жилыми зданиями и землей [69].
В то же время здания, коммунальная инфраструктура и земля как объекты недвижимости в муниципальном образовании составляют разные формы и виды рыночных отношений. Земля в них может рассматриваться как недвижимость-полуфабрикат, на которой могут возводиться здания и объекты инфраструктуры.
Участие государства в развитии жилищно-коммунальной сферы осуществляется как через совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы и стимулирование проведения на местах ряда организационных мероприятий по воспроизводству и управлению объектами жилищно-коммунального комплекса (ЖКК), так и через непосредственное использование средств консолидированного бюджета для решения некоторых основных задач.
Классическим примером государственного планирования развития жилищной сферы является Федеральная целевая программа «Жилище» [263].
Основная цель программы – комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищно-коммунальной сферы, обеспечивающие доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем [263].
Основными задачами программы являются [263]:
обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;
развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность приобретения жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;
обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции объектов жилищно-коммунального комплекса, приведение структуры и технических характеристик жилья и инженерной инфраструктуры в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности энерго- и ресурсосберегающих мероприятий и технологий и др.
Для этого в рамках программы предусмотрена реализация ряда федеральных подпрограмм с определенным объемом их финансирования [240].
Программно-целевой метод предусматривает, что за органами местного самоуправления закрепляется ответственность за содержание и использование муниципального жилищного фонда, организацию функционирования и развития муниципальных объектов коммунального хозяйства, создание условий для жилищного строительства.
Наличие стратегии развития жилищной сферы необходимо как муниципальной власти для согласования действий отдельных подразделений администрации и выбора приоритетных направлений распределения средств, так и для хозяйствующих субъектов (девелоперов-застройщиков, управляющих компаний) и внешних инвесторов, принимающих решения о своем развитии на перспективу и выдвигающих долгосрочные проекты (рис.1.1).
При этом важен не только стратегический план развития жилищно-коммунальной сферы как итоговый документ, но и механизм, и процесс его разработки и обновления как важнейший инструмент аккумуляции знаний, выявления идей и инициатив, достижения общественного согласия.
Рис. 1.1. Механизмы стратегического планирования
развития жилищно-коммунальной сферы
Как следует из рис. 1.1 механизм стратегического планирования развития жилищно-коммунальной сферы, основанный на партнерстве власти, бизнеса, общества и потребителей жилищно-коммунальных услуг, не сразу и не обязательно напрямую трансформируется в текущие планы и задачи, но ее идеология, став известной и общепризнанной, будет влиять на принятие ответственных решений, принимаемых как властью – городскими чиновниками и обществом, так и бизнесом – предпринимателями и потенциальными собственниками жилых помещений [240].
Структура стратегического планирования воспроизводства жилищного фонда может быть представлена в виде схемы (рис. 1.2), дающей представление о методах анализа текущей ситуации в жилищно-коммунальной сфере и прогнозирования последствий реализации предусмотренных планами мероприятий [240].
Участие в развитии жилищно-коммунальной сферы различных субъектов экономической деятельности (государства, предпринимателей, населения) определяет многоуровневый (комплексный) подход к планированию мероприятий по устойчивому функционированию и развитию этих объектов ЖКК муниципального образования.
Кроме того, соблюдение интересов каждого из участников процесса воспроизводства жилищной коммунальной недвижимости позволяет на условиях государственно-частного партнерства решать важнейшие задачи муниципального сообщества – обеспечение жильем социально-незащищенных групп населения, модернизация инженерной инфраструктуры, благоустройство территорий и др. (рис. 1.3) [240].
Таким образом, достижение искомых результатов в этом секторе экономики основывается как на разработке и реализации соответствующих программ (планов) развития территорий (муниципальных образований), включающих воспроизводство жилой недвижимости, так и на планировании деятельности субъектов предпринимательства, осуществляющих управление жилой недвижимостью и объектами коммунальной инфраструктуры.
Планы социально-экономического и градостроительного развития территории концентрируются в основном на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон муниципального образования и возможных сценариев развития региона. Как правило, план содержит идеи и принципы.
Ключевым условием социально-экономического и градостроительного развития территории является обеспечение построенных или реконструированных объектов недвижимости соответствующими энергетическими ресурсами, необходимыми для нормального функционирования данных объектов.
Рис. 1.2. Схема стратегического планирования воспроизводства
жилищного фонда муниципального образования
Рис. 1.3. Общая модель государственно-частного партнерства,
обеспечивающее динамическое развитие жилищно-коммунальной сферы
Любая инфраструктура, в том числе коммунальная, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах. Планирование развития инфраструктурных объектов носит вторичный, зависимый характер.
Как отмечалось ранее, развитие коммунальной инфраструктуры (КИ) должно определяться на основе планирования развития городских территорий и поселений. Приращение мощности и трассировка коммунальной инфраструктуры являются функцией от планируемых объемов строительства, реконструкции и мест их расположения. В связи с этим возникает непростая коллизия. С точки зрения планирования развития сначала необходимо определиться с новыми объектами – потребителями коммунальных ресурсов и теми нагрузками, которые этим объектам будут нужны. С точки зрения строительства ситуация выглядит с точностью до наоборот: к моменту завершения строительства (а фактически несколько раньше) коммунальная инфраструктура должна быть подведена к строящемуся объекту недвижимости, чтобы в нужный момент обеспечить его нормальную эксплуатацию. Причем принципиально важная задача – в максимальной степени синхронизировать этот процесс. Если подведение инфраструктуры запоздает, то возведенный объект недвижимости невозможно нормально эксплуатировать, а это грозит серьезными убытками застройщику [28].
Если необходимая инфраструктура будет подведена к строительной площадке, а объект строительства еще долго будет незавершенным, то убытки понесет организация коммунального комплекса, которая не только не сможет вернуть вложенные в строительство сетей средства, но из-за отсутствия ожидаемых новых потребителей и простоя созданных для них мощностей не получит возможную денежную выручку. Поэтому процесс управления системами КИ и объектом ЖФ требует не только обеспечить развитие коммунальной инфраструктуры, но и синхронизировать этот процесс с работой строительного комплекса. При рассогласовании этих процессов возникают проблемы, которыми характеризуется текущее состояние инфраструктуры во многих муниципальных образованиях Российской Федерации, а именно: многомесячные задержки подключения готовых к эксплуатации объектов недвижимости к системам коммунальной инфраструктуры; повсеместные жалобы застройщиков на рост стоимости 1 м2 жилья из-за дороговизны подключения построенных объектов к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения и др. [236].
Согласно действующему законодательству к вопросам местного значения относятся организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также водоотведения. Однако в муниципальных образованиях Российской Федерации обязанности по развитию инфраструктуры для новых строительных участков по-прежнему часто перекладываются на застройщиков.
Механизм передачи ответственности достаточно прост: застройщикам выдают технические условия (ТУ) для подключения к объектам коммунальной инфраструктуры. Эти ТУ обычно содержат технические требования к точке подключения и стоимость работ по непосредственному присоединению объекта строительства к коммунальной инфраструктуре. Однако зачастую ТУ обременены дополнительными обязательствами по строительству и/или модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Другими словами, застройщика обязывают построить всю необходимую коммунальную инфраструктуру для обеспечения своего объекта. Процесс выдачи ТУ в этой ситуации не регламентирован. Это позволяет коммунальным предприятиям перекладывать на застройщика обязанности по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры. Кроме того, поскольку во многих городах до настоящего времени градостроительные планы являются устаревшими и не отражают сегодняшних реалий, то и распределение участков для строительства носит стихийный характер. В результате инфраструктура также развивается стихийно, что приводит к множеству проблем, связанных как с финансированием, так и с разделением собственности и ответственности за содержание новых участков коммунальной инфраструктуры. Рассмотрим основные из этих проблем [237].
Анализ сложившейся ситуации показывает, что система развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства характеризуется тремя серьезными недостатками [237]:
формируются неравные конкурентные условия для участников рынка жилья и сдерживаются масштабы жилищного строительства;
создаются проблемы в отношении собственности и эксплуатации вновь построенных коммунальных объектов;
процесс развития коммунальной инфраструктуры не связан с процессом городского планирования.
Следствием этого является ограничение развития жилищного строительства и ухудшение качества коммунальных услуг. Масштаб проблемы заставляет серьезно отнестись к ее рассмотрению, поскольку, как показывает практика, при строительстве жилых домов примерно 20 % всей стоимости строительства составляют расходы на обеспечение доступа нового здания к коммунальной инфраструктуре.
Перечисленные проблемы определили необходимость развития законодательной базы в вопросах взаимодействия строительного комплекса, коммунального комплекса и органов местного самоуправления.
Понятие системы коммунальной инфраструктуры и объектов ее составляющих содержится в Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [253]. В соответствии с ним системы коммунальной инфраструктуры – совокупность производственных и иму-щественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. Указанным Законом также оп-ределено понятие объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. К ним относятся объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Указанные объекты также включаются в понятие системы коммунальной инфраструктуры, хотя формально не подпадают под определение данных систем, примененное в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. ФЗ – 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [253].
Используемое на практике понятие систем коммунальной инфраструктуры включает и определение систем газоснабжения, установленное Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации»» [25]. В этом Законе содержится понятие газораспределительной системы: это имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям. Расширение понятия систем коммунальной инфраструктуры вызвано тем, что невозможно планировать, например, комплексное освоение новых территорий для жилищного и иных видов строительства без плана развития систем газоснабжения на этой территории, без учета потребностей в сфере утилизации бытовых отходов.
Таким образом, к системам коммунальной инфраструктуры относятся следующие системы [163]:
водоснабжения;
водоотведения и очистки сточных вод;
теплоснабжения;
газоснабжения;
ливневой канализации;
утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;
электроснабжения.
Системы коммунальной инфраструктуры являются ключевыми элементами жизнеобеспечения современных городов. Эффективность работы систем городского жизнеобеспечения в современной России часто носит не только экономический, но и социально-политический характер.
Из особенностей коммунальных услуг вытекают два главных требования к системам коммунального обслуживания:
бесперебойность и непрерывность предоставления услуг потребителям (круглосуточный, сезонно-круглогодичный характер работы систем коммунального обслуживания, требование доступности услуг);
необходимость полного удовлетворения потребности в услугах в любой момент их возникновения (требование насыщения потребности).
Благодаря этим двум факторам деятельность коммунальных систем приобретает общественный характер, а коммунальные услуги – свойства общественных благ.
Готовность систем коммунального обслуживания к удовлетворению потребностей в услугах достигается благодаря двум условиям.
Во-первых, производство услуг должно осуществляться непрерывно либо система должна обладать быстродействием, при котором наличие перерывов в по-даче услуг не создает дисгармонии в привычном для потребителя укладе жизни.
Во-вторых, располагаемая мощность (производительность) систем должна обеспечивать удовлетворение максимальной потребности в соответствующей услуге.
Оба этих условия, кажется, вступают в противоречие с требованием рациональности, предполагающим достижение максимального полезного эффекта при наименьших затратах. Суть этого противоречия состоит в том, что для удовлетворения названных выше условий необходимо располагать мощностью источника (установки), которая будет затребована лишь на очень короткое время, а в остальной период останется неиспользованной. В системах инженерного обеспечения эти мощности называются пиковыми. Избежать этого противоречия невозможно из-за присущей процессам потребления неравномерности. Влияние его можно уменьшить путем объединения потребителей общей для всех них системой производства и потребления услуг, т.е. путем развития принципа централизации.
Таким образом, тенденция к централизации в системах коммунального обслуживания (коммунальной инфраструктуры) возникает из желания преодолеть противоречие между требованиями создать для потребителя максимальные удобства и обеспечить рациональное (эффективное) использование системы.
Сложная экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры существенным образом влияет на организацию их деятельности. Отсутствие прямых рыночных конкурентных стимулов требует создания специальных институциональных, экономических и финансовых инструментов для повышения эффективности производства.
Коммунальная инфраструктура, как правило, представляет собой сложные распределенные организационные и инженерные системы, которые обладают важными общими экономическими характеристиками и имеют следующие общие технические характеристики [8]:
удаленность места производства ресурса от места его реализации;
сетевой принцип поставки ресурса с использованием трубопроводов;
локализацию инфраструктуры в пределах поселений (за исключением, как правило, газо- и электроснабжения).
Сложность этих систем отражается и в их классификации. Для этого достаточно рассмотреть классификацию только одной системы коммунальной инфраструктуры — централизованного теплоснабжения.
Анализ динамики структуры собственности в теплоснабжении показывает, что большая часть отпуска тепловой энергии приходится на предприятия, на-ходящиеся в муниципальной собственности. Вместе с тем с 2003 г. происходит уменьшение отпуска тепловой энергии. В 2009 г. доля отпуска тепловой энергии предприятиями частной формы собственности составила 17,0 % (рис. 1.4) [291].
Рис. 1.4. Динамика отпуска тепловой энергии по формам
собственности в период 2000—2005 гг., %
По данным 2009 г., 45,8 % отпуска тепловой энергии осуществляется предприятиями, находящимися в муниципальной собственности (рис. 1.5). Организационно-правовая форма государственных и муниципальных предприятий теплоснабжения — унитарные предприятия, ГУП и МУП соответственно [291].
Рис. 1.5. Структура отпуска тепловой энергии
по формам собственности в 2009 г.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения. Это право позволяет публичной власти злоупотреблять своим контролем над унитарными предприятиями. И поскольку право хозяйственного ведения формирует административные механизмы воздействия на муниципальные предприятия со стороны органов местного самоуправления, оно зарекомендовало себя как неэффективный способ организации управления муниципальным имуществом.
Возможности развития конкурентных отношений в системе централизованного теплоснабжения крайне ограниченны. Речь в некоторых случаях может идти только о локальных рынках тепловой энергии, когда при наличии избыточной мощности по генерации тепловой энергии выбирается тот производитель тепловой энергии, который предлагает ее по более низким ценам. Такой подход реально оправдан в межотопительный период, когда тепловая энергия расходуется только для горячего водоснабжения и объективно возникает избыток свободных мощностей по генерации.
В то же время отсутствие конкуренции на рынке может заменяться конкуренцией за рынок. За последние пять лет в России получили развитие различные механизмы государственно-частного партнерства в коммунальной энергети-ке, которые обеспечивают формирование конкуренции за рынок теплоснабжения.
Основной формой такого партнерства стали долгосрочные договоры аренды систем коммунальной энергетики частными операторами с инвестиционными обязательствами по их развитию и модернизации. На этом новом рынке управления коммунальными инфраструктурами появились новые экономические игроки национального масштаба.
Принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который расширил варианты государственно-частных партнерств. По экспертной оценке, именно механизмы государственно-частного партнерства в виде долгосрочных договоров аренды и концессионных соглашений будут постепенно приходить на смену государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Вероятность полной приватизации транспортных предприятий теплоснабжения достаточно низкая.
Формирование системы и структуры рационального получения и потребления ТЭР в современной жизни России можно назвать проблемой энергосбережения. Эта проблема была всегда, но на протяжении десятилетий она оставалась инициативной и периодически директивной. В настоящее время хотя ситуация и меняется в лучшую сторону, но это происходит медленно и не удовлетворяет сегодняшним реалиям. По экспертным оценкам запланированное удвоение в РФ валового внутреннего продукта (ВВП) (после выхода из кризиса) потребует роста потребности в топливно-энергетических ресурсах в 1,6...1,7 раза (при сохранении энергоёмкости на уровне 2000 г.), что повлечет за собой непосильные для консолидированного бюджета страны финансовые затраты (рис. 1.6) [197].
Рис. 1.6. Динамика ВВП России и его энергоемкости с 2000 по 2020 г.
Осознанная и целенаправленная государственная политика в области энергосбережения заключается в устойчивом обеспечении наличия и экономии энергоносителей и их экономии, повышении эффективности использования ТЭР, обеспечении энергетической безопасности нашего государства, что является вы-ходом из создавшейся ситуации. Современное состояние в области энергоэффективности можно оценить как переход от основных направлений работ по формированию идеологии и нормативно-правовых положений, к сфере практической деятельности к поэтапной отработке технологии «реального сбережения».
Первоначально принятый Государственной Думой 13.03.1996 г. Федеральный закон № 28-ФЗ «Об энергосбережении», ставивший своей целью регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности в области энергосбережения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов, является практически не работающим. В настоящее время необходим пересмотр его положений. Этот закон был принят, когда баррель нефти стоил 10 долларов, и, конечно, не был столь актуален как сейчас, когда стоимость барреля доходит до 60 долларов и отличие энергоемкости ВВП РФ от других стран составляет почти 7 раз (рис. 1.7) [183].
Рис. 1.7. Энергоемкость ВВП стран (относительно РФ, %)
Проблема энергосбережения наиболее актуальна в жилищно-коммунальном хозяйстве, где затраты на топливно-энергетические ресурсы, выраженные в денежной форме, оказались особенно обременительными для бюджетов всех уровней и населения. Проблема энергосбережения в жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) усугубляется его кризисным состоянием и неэффективной работой. Потери в процессе генерации, транспортировки и потребления энергоресурсов доходят до 50...60 %; воды – до 60 %. Инженерные системы и сооружения коммунальной инфраструктуры физически изношены, морально устарели и нуждаются в коренной модернизации.
При этом потенциал энергосбережения ЖКХ в российской экономике соответствует 25 % (рис. 1.8) [183].
Рис. 1.8. Потенциал энергосбережения в российской экономике