Правовые меры по совершенствованию прокурорского надзора за предварительным следствием

 Прокурор является центральной фигурой в реформировании уголовно-процессуального законодательства последних лет. Особый интерес, на наш взгляд, представляет вопрос взаимодействия прокурора с органами предварительного следствия. За последнее десятилетие баланс полномочий между прокурором и должностными лицами предварительного следствия неоднократно менялся. «Чаша» процессуальных полномочий после реформы 2007 года сначала резко склонилась в пользу предварительного следствия, но затем законодатель осторожно стал нащупывать оптимальный баланс между двумя ведомствами.

Анализ уголовно-процессуальных норм позволяет сделать вывод о том, что следователь и прокурор как участники уголовного процесса находятся по одну сторону «баррикад», т. е. выступают на стороне обвинения. Однако, практика свидетельствует о том, что очевидный перевес полномочий в пользу СК снижает общую эффективность предварительного следствия. Согласно действующему УПК (ч. 2 ст. 37) [7] прокурор имеет в отношении предварительного следствия следующие основные полномочия:

– выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании;

– требует от следственных органов устранения нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия;

– истребует и проверяет законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела;

– утверждает обвинительное заключение.

Таким образом, в арсенале прокурора имеются лишь два эффективных рычага воздействия на следователя (руководителя следственного органа). Во-первых, это отмена постановлений о возбуждении/прекращении уголовного дела. И во-вторых, утверждение обвинительного заключения. Представляется, что данных полномочий недостаточно для оперативного и эффективного надзора за действиями и решениями следователя (руководителя следственного органа), поскольку ни возбуждать уголовное дело, ни давать следствию обязательные указания, ни санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражу прокурор не вправе.

Кстати, следует отметить тот факт, что, ранее УПК РСФСР 1960 г. допускал применение мер пресечения, в том числе, заключение под стражу с санкции прокурора. Однако, со вступлением в силу УПК РФ сфера действия судебного контроля существенно расширилась. Введение института судебного контроля существенно усложнилось и деятельность следственных работников, поскольку получение судебного решения о производстве следственных действий, в том числе и заключения под стражу, связано с соблюдением сложных процедур и значительными затратами времени [2]. С точки зрения независимости и беспристрастности суда совмещение функций судебного контроля и рассмотрения того же дела представляется нелогичным, так как удовлетворение ходатайства о применении меры пресечения в виде заключения под стражу может повлечь некоторую предрасположенность и даже предвзятость при рассмотрении дела по существу. По нашему мнению, существует два рациональных метода разрешения данной коллизии. Необходимо либо предоставить право санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражу прокурору, как раньше, либо передать это полномочия другому суду того же уровня. В некоторых зарубежных странах эту функцию осуществляют специальные следственные судьи. Но, полагаем, что введение подобного института в России преждевременно, в первую очередь, с точки зрения ограниченности ресурсов. Первый вариант представляется наиболее приемлемым с позиций процессуальной экономии и укрепления принципов беспристрастности правосудия. Прокурор, тем самым, становится дополнительным гарантом законности. При этом санкцию прокурора всегда можно оспорить в судебном порядке в соответствие со ст.125 УПК.

Вопросы вызывает и регламентация этапа предъявления обвинения. Согласно ч.1 ст. 172 УПК, обвинение должно быть предъявлено лицу не позднее 3 суток со дня вынесения постановления о привлечении его в качестве обвиняемого. В свою очередьч. 9 ст. 172 УПК обязывает следователя направлять прокурору копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого. На практике это происходит после предъявления обвинения, и прокурор не имеет процессуальной возможности отменить или изменить содержание обвинения на данной стадии и тем самым защитить права и законные интересы подозреваемого/обвиняемого.Анализируя положения приказа Генпрокуратуры № 162 можно сделать вывод о том, что он лишь в общих чертах рекомендует осуществлять проверку постановления о привлечении в качестве обвиняемого с точки зрения их своевременности, обоснованности, и соответствия изложенных в них обстоятельствам с точки зрения закона. Считаем, что необходим правовой механизм, который бы стимулировал надзорную функцию прокурора на более раннем этапе, а именно на моменте предъявления обвинения. В связи с этим, нами предлагается направлять копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого следователем до его фактического предъявления подозреваемому, чтобы прокурор имел возможность ознакомиться с постановлением, самим уголовным делом и вынести постановление о даче согласия на предъявление обвинения или об отказе с мотивировкой и обоснованием принятого решения.

Достаточно остро стоит и проблема с возбуждением уголовных дел в отношении спецсубъектов. Статистика свидетельствует, что в СК очень неохотно идут на возбуждение уголовных дел в отношении своих сотрудников, а прокуратура, усматривая состав преступления в их действиях, не в состоянии эффективным образом повлиять на СК, о чем и свидетельствует статистика: СК проверил 17 тысяч сообщений о неправомерных действиях со стороны спецсубъектов, но возбудил лишь 250 уголовных дел. На основании этого считаем необходимым предоставить прокурору право проводить проверку сообщений о преступлениях, совершенных следователями и руководителями следственных органов, а также возбуждать и расследовать в отношении них уголовные дела в целях обеспечения системы сдержек и противовесов. Стоит задуматься и над передачей прокуратуре аналогичных полномочий в отношении иных спецсубъектов, перечисленных с ч. 1 ст. 447 УПК в силу особой важности и сложности расследования. Но пока этот шаг представляется преждевременным, поскольку он ставит под угрозу саму идею институционального отделения следствия и излишне нагружает прокуратуру несвойственными функциями по расследованию уголовных дел.

Спорными представляются и положения ст. 221 УПК, согласно которой прокурор, рассматривая обвинительное заключение, не может самостоятельно изменить объем обвинения, переквалифицировать действия обвиняемых и вынужден возвращать обвинительное заключение следователю, что увеличивает издержки уголовного судопроизводства и служит еще одним «яблоком раздора» между прокуратурой и СК.

Так или иначе, неоднократность изменений за столь незначительный временной промежуток свидетельствует о том, что законодатель все еще находится в поиске оптимального баланса между данными структурами.

На основании вышесказанного считаем целесообразным предложить следующие правовые меры по совершенствованию прокурорского надзора за предварительным следствием:

– Передать прокуратуре право санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражу;

– Обязать следователя направлять копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого прокурору до фактического предъявления обвинения;

– Закрепить за прокурором право отменять постановление о привлечении в качестве обвиняемого;

– Вернуть прокурору право возбуждения уголовного дела;

– Наделить прокуратуру правом расследования уголовных дел в следователей и их руководителей;

– Вернуть прокурору право прекращать уголовные дела на любой стадии предварительного следствия;

– Предоставить прокурору право самостоятельно изменять объем обвинения и переквалифицировать действия обвиняемых при рассмотрении обвинительного заключения;

– Сделать требования прокурора обязательными для следователя (последний должен исполнить, а потом обжаловать, если не согласен);

– Усилить ответственность следователя за не предоставление материалов прокурору в полном объеме.

Серьезным препятствием для законодательного внедрения отдельных предложений служит сама политико-правовая концепция независимого следствия. Никто не хочет признавать излишнюю резкость и необдуманность реформ 2007 и 2010 гг. Но хочется особо отметить, что соотношение полномочий прокуратуры и предварительного следствия не стоит рассматривать через призму амбиций каждого из ведомств. Во главу угла всегда необходимо ставить эффективность предварительного следствия и обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Образно следует достичь реализации «народного» принципа: и волки сыты, и овцы целы. То есть, чтобы и прокурор был наделен необходимыми полномочиями для полного и качественного надзора, и независимое следствие сохранилось как институт правоохранительной системы. На наш взгляд, предложенные меры помогут устранить некоторые пробелы и коллизии на этапе предварительного следствия, усилить надзор прокуратуры, повысить ответственность органов предварительного следствия и в целом оптимально сбалансировать взаимодействие двух правоохранительных органов.

Дифференциация судебного производства по уголовным делам в российском уголовном процессе: понятие, предпосылки, тенденции.