Глава 16. Конституционно-правовой статус органов государственной власти российской федерации со специальной компетенцией

§ 1. Уполномоченный по правам человека

В Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека был введен Конституцией РФ 1993 г. (п. "д" ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Деятельность Уполномоченного специально регламентируется положениями Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

В зарубежных государствах по мере развития института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена, от швед. ombudsman, стар. норв. - "представитель") были выработаны три основные модели компетенции указанного органа:

1) историческая, или контрольно-императивная (омбудсмены ригсдага в Швеции, парламентский омбудсмен в Финляндии и др. <1>);

--------------------------------

<1> О становлении института омбудсмена в скандинавских государствах см. подробнее: Мелик-Дадаева И. Институт омбудсмана (история, основные функции и особенности деятельности в скандинавских странах) // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1986. N 94.

2) классическая, или контрольно-рекомендательная (Парламентский уполномоченный по расследованиям в Новой Зеландии, Парламентский уполномоченный по делам администрации в Великобритании, федеральные посредники в Бельгии и др.);

3) правозащитная (Уполномоченный по гражданским правам в Республике Польша <1>, Народный защитник в Испании, Омбудсмен (акыйкатчы) Кыргызской Республики и др.). В Российской Федерации выбрана правозащитная модель компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов) <2>.

--------------------------------

<1> О становлении института омбудсмена в восточноевропейских государствах см. подробнее: Власов И. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмана): Обзор. М., 1990.

<2> См.: Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 8.

В частности, к компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации относится способствование:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина;

3) приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

4) развитию международного сотрудничества в области прав человека;

5) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Основной метод работы омбудсмена - рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан, на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятым по его делу решением. При этом решения федерального и региональных парламентов по общему правилу не подлежат обжалованию. Практически во всех странах граждане имеют прямой контакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента.

Систему принципов эффективного функционирования уполномоченных по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная - высокий уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная - способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 11 - 12.

Важным условием эффективности деятельности Уполномоченного выступает необходимость обеспечения его функциональной и организационной независимости.

Уполномоченный назначается на должность (и освобождается от должности) Государственной Думой РФ сроком на пять лет, считая с момента принесения им своей присяги <1>. Кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы или депутатскими объединениями в Государственной Думе. Претендент на эту должность должен быть гражданином Российской Федерации не моложе 35 лет, имеющим познания в области прав человека и опыт их защиты. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

--------------------------------

<1> Вступая в должность, Уполномоченный на заседании Государственной Думы сразу после избрания приносит специальную присягу: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести".

При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. На институт Уполномоченного по правам человека распространяется режим неприкосновенности, аналогичный депутатскому. В частности, Уполномоченный не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц.

Деятельность Уполномоченного организационно обеспечивается его аппаратом.

Круг полномочий Уполномоченного достаточно широк. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими, административными делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

7) по результатам рассмотрения жалобы:

а) обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

б) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

в) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

г) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

д) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

При этом Уполномоченный наделен правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации всех органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

С 1996 г. должности Уполномоченных по правам человека учреждаются и в субъектах Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законами субъекта Федерации. При этом в субъектах Федерации сложились различные подходы к определению юридической природы Уполномоченного по правам человека. В законодательстве субъектов Федерации Уполномоченные (вместе с аппаратом или без такового) характеризуются в качестве государственного органа субъекта Федерации, либо одного из должностных лиц субъекта Федерации, либо в качестве государственного органа и должностного лица субъекта Федерации одновременно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Матвеев С.Н. Конституционно (уставно)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 10 - 11.

Как отмечает А.А. Бегаева, во "многие государства, апробировав эффективность этого института, стали вводить отраслевых (специализированных) омбудсманов. Так появились омбудсман по проблемам защиты детей, пенсионный омбудсман, военный омбудсман, омбудсман по защите прав потребителей, университетские и школьные омбудсманы" <1>. Эта тенденция характерна и для нашей страны.

--------------------------------

<1> См.: Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 3 - 4.

В Российской Федерации также введены должности отраслевых омбудсменов (Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка <1> и Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей <2>).

--------------------------------

<1> См.: ст. 16.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802; Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4312.

<2> Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2305.