Глава 14. Правительство российской федерации

§ 1. Правительство Российской Федерации -

высший исполнительный орган государственной власти

Исполнительная власть является важным элементом системы разделения властей. Так же как и органы законодательной и судебной власти, Правительство РФ <1>, осуществляющее исполнительную власть, действует самостоятельно и независимо, в тесном взаимодействии с Президентом РФ, органами законодательной и судебной власти.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/106/) материалы о правовом статусе Правительства РФ.

В отличие от периода 1991 - 1993 гг., когда российское Правительство непосредственно возглавлялось Президентом страны и одновременно во многих вопросах было подчинено Верховному Совету и Съезду народных депутатов РФ, новый Основной Закон в полной мере обеспечил конституционные гарантии самостоятельности в деятельности Правительства, что на практике позволило создать необходимые условия для последовательной реализации экономических реформ и стратегии дальнейшего развития страны.

Представляются недопустимыми ликвидация поста Председателя Правительства и возвращение к системе, когда Президент возглавлял исполнительную власть. Во-первых, это противоречит действующей Конституции РФ и ведет к прямому изменению основ конституционного строя со всеми вытекающими конституционно-правовыми последствиями. Во-вторых, с учетом российской политической традиции в нашей стране пост относительно независимого Председателя Правительства выполняет роль политического буфера. Современная история нашей страны показала, что конструкция "Президент - глава исполнительной власти" слишком неустойчива в российских условиях.

Формально в действующей конституционной модели организации системы государственной власти отсутствует "непосредственное подчинение" Правительства РФ главе государства и Федеральному Собранию. Однако фактически и юридически была закреплена "двойная" ответственность высшего органа исполнительной власти страны перед Президентом и парламентом страны. Согласно Конституции РФ Правительство РФ политически ответственно и подотчетно не только перед Президентом РФ, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117) <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др.; рук. авт. кол. С.М. Шахрай. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1997. С. 174.

Как и во многих других случаях, в наиболее существенных вопросах, касающихся деятельности Правительства РФ (например, назначение Председателя Правительства РФ, формирование кабинета министров, подотчетность Правительства РФ и пр.), Конституция предусматривает использование технологий "двойного ключа", что означает необходимость согласованных действий Президента и парламента Российской Федерации и способствует снижению рисков нарушения баланса ветвей власти.

Конституция не называет Правительство РФ высшим органом исполнительной власти, но в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1> в названии ст. 1 Правительство РФ определяется как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Согласно Закону Правительство РФ является органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, действующим на основе Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В качестве основных принципов деятельности Правительства РФ Закон устанавливает народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство РФ - коллегиальный орган, в состав которого входят члены Правительства РФ (Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры).

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <1> и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" в состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, восемь заместителей (в том числе один первый заместитель) и 22 федеральных министра.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Решения по важнейшим вопросам компетенции Правительства РФ принимаются коллегиально на его заседаниях. Закон содержит перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Это представление Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; установление объемов выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности; образование Президиума Правительства РФ; заключения международных договоров и некоторые другие.

Заседания Правительства РФ должны проводиться не реже одного раза в месяц. На практике Правительство заседает еженедельно. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на его заседаниях, и принятых по этим вопросам решениях.

Для решения оперативных вопросов в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" образован Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства РФ и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

В силу важности кандидатуры Председателя Правительства РФ для руководства исполнительной властью в стране Конституция РФ устанавливает сложную процедуру его назначения, предусматривающую ключевую роль Президента РФ и участие Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В соответствии с Конституцией РФ и законом согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства РФ не требуется. По закону он может быть освобожден от должности Президентом РФ по заявлению об отставке и в случае невозможности исполнения своих полномочий. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства РФ от должности в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Поскольку органы государственной власти Российской Федерации не могут полноценно функционировать без надлежащим образом сформированного Правительства РФ, а Правительство формирует Президент по представлению Председателя Правительства, Конституция РФ устанавливает жесткие сроки внесения Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ.

В целях ускорения процесса назначения Председателя Правительства РФ Конституция РФ обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и включает в себя доклад кандидата на пост Председателя Правительства РФ по программе основных направлений деятельности Правительства. Кандидат также обязан отвечать на вопросы депутатов в течение установленного Регламентом времени. Далее Регламент предусматривает выступления по выдвинутой кандидатуре представителей фракций и депутатских групп. Решение принимается депутатами простым большинством голосов и оформляется постановлением Государственной Думы.

Конституция РФ предусматривает также случай, когда разногласия между Президентом РФ и Государственной Думой по кандидатуре Председателя Правительства РФ становятся непреодолимыми. Чтобы не допустить сбоя в деятельности исполнительной власти в стране, Президент РФ имеет право в случае троекратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ назначить Председателя Правительства своим указом и распустить Государственную Думу, назначив новые выборы.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ Президент РФ может трижды предлагать Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. Конституционный Суд РФ разъяснил, что Конституция предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого блокирования деятельности Правительства РФ как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации, предусмотренных ч. 1 ст. 11 Конституции РФ. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция, не ограничивая данное право, позволяет Президенту самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании отдельных положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

Нормы действующей Конституции РФ не содержат препятствий для практической реализации идеи о формировании правительства парламентского большинства. Хотя в Конституции ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ, предлагая Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, на практике его усмотрение в определенной мере ограничено. Президент РФ не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура на пост Председателя Правительства РФ должна быть одобрена большинством голосов депутатов Госдумы. Следовательно, Президент РФ должен принимать во внимание партийный состав Госдумы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса.

Так, например, в 1998 г. после отставки Правительства С.В. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Госдуму кандидатуру В.С. Черномырдина на пост Председателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежать парламентско-правительственного кризиса Президент РФ провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шахрай С. Правительство парламентского большинства // Стратегии. 2005. N 1 (январь).

Кроме того, в случае отставки Правительства РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом Президент всегда оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что силовое давление в такой ситуации вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом РФ и парламентом при назначении Председателя Правительства РФ. В частности, он указывал, что из ст. 111 Конституции РФ во взаимосвязи с другими статьями Основного Закона "следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике" <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.

Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция РФ устанавливает и для Президента РФ, и для Государственной Думы соответствующие сроки (ст. 111, ч. ч. 2 и 3) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. Витрука по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П).

Очевидна необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П).

Кроме того, согласно Конституции РФ, устройство политической системы в Российской Федерации предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117).

Конституционалисты в целом отмечают, что в России уже сложилась модель президентской республики с элементами парламентской формы, с двойной политической ответственностью правительства <1>. Из этого следует, что идея формирования правительства парламентского большинства <2> не противоречит этой модели.

--------------------------------

<1> См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 123, 567; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2000. С. 146 - 150; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 1999. С. 128.

<2> Подробнее см. § 4 настоящей главы.

В целях оперативного формирования Правительства РФ Конституция устанавливает срок, в течение которого Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ устанавливает такой порядок формирования персонального состава Правительства РФ, при котором должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются при участии как Президента РФ, так и Председателя Правительства РФ.

Свои конституционные полномочия по назначению этих лиц Президент РФ может осуществить только при наличии предложения Председателя Правительства РФ. Последнее слово остается за Президентом РФ, поскольку именно он принимает решение о назначении. Обязательность участия в данной процедуре Председателя Правительства РФ объясняется тем, что Правительство - коллегиальный орган и все его члены должны составлять с Председателем Правительства единую команду.

Полномочия Председателя Правительства РФ по организации работы Правительства конкретизируются в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Он возглавляет Правительство РФ, определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Председатель Правительства РФ представляет Правительство РФ в России и за ее пределами, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" определяет полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, координируют, в соответствии с распределением обязанностей, работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ. Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, участвуют в выработке и реализации политики Правительства РФ, обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента РФ, - и Президенту РФ.

Закон также устанавливает некоторые ограничения, связанные с пребыванием в должности Председателя Правительства РФ и члена Правительства РФ. При назначении на должность, а впоследствии ежегодно они обязаны представлять сведения о своем имуществе и доходах, которые могут быть опубликованы. Им запрещено одновременно с пребыванием в данной должности быть членами Совета Федерации, депутатами любых представительных органов государственной власти и местного самоуправления, занимать другие должности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Им запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой; быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; выезжать за счет физических и юридических лиц в служебные командировки за пределы Российской Федерации, за исключением тех, которые, в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, осуществляются на взаимной основе с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Закон содержит и некоторые другие ограничения для Председателя и членов Правительства РФ. Конституция устанавливает период, в течение которого Правительство РФ может осуществлять свои полномочия. Этот период полностью зависит от периода исполнения своих полномочий Президентом РФ. Поскольку срок полномочий Президента РФ составляет шесть лет, срок полномочий Правительства совпадает с ним. При этом, если досрочное прекращение полномочий Президента РФ допускается только в трех установленных Конституцией случаях, Правительство РФ может быть отправлено в отставку Президентом в любое время по его усмотрению.