Раздел V. Федеративное устройство российской федерации

Глава 8. Правовая природа и конституционные основы федерализма в россии

§ 1. Истоки федеративного выбора России

Идеи и лексикон федерализма стали популярными среди политической элиты России на рубеже XVIII - XIX вв. под влиянием сочинений Ш. Монтескье и воздействием Французской революции.

Государственные деятели александровского времени активно использовали представления федерализма для решения конкретных вопросов европейского послевоенного урегулирования. В качестве примера можно указать проект федеративной системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых "федеративных" денег (Н.Н. Новосильцев, 1813 г.) <1>. Однако во внутриполитическом и общественном обиходе России идеи федерализма играли гораздо более скромную роль, нежели в международных делах, поскольку социально-политический и культурный контекст имперской модели не способствовал восприятию федералистских представлений даже в среде просвещенной политической элиты.

--------------------------------

<1> Внешняя политика России XIX века. Сер. 1. М., 1970. Т. 7. С. 578 - 581.

Нельзя отрицать, что на протяжении многих лет в общественном сознании существовал миф о древнерусской удельной системе как своего рода федеративном устройстве государства. Представление о "федерализации, свойственной славянскому духу" <1>, поддерживалось авторитетом основателя славянофильства А.С. Хомякова <2>, "русского социалиста" А.И. Герцена, историка Н.Я. Данилевского <3>.

--------------------------------

<1> Герцен А.И. Полн. собр. соч. М., 1954. Т. 7. С. 315.

<2> Хомяков А.С. О старом и новом. М., 1988. С. 53.

<3> Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. С. 231.

Однако мифу об "исконной федерализации" России всегда противостояло иное понимание исторического процесса. Его наиболее ярко сформулировал Н.М. Карамзин: "Самодержавие есть палладиум России, целость его необходима для ее счастья" <1>. В целом история России не может трактоваться в рамках традиционной, но с исследовательской точки зрения обедненной дихотомии: "централизм - федерализм". Более продуктивной представляется точка зрения об особом "имперском" характере организации власти и жизни в России в период XV - XX вв., а следовательно, рассмотрение генезиса идей федерализма в России в "трехмерном пространстве": "империя - централизованное государство - федеративное государство".

--------------------------------

<1> Карамзин Н.М. Записка о Древней и Новой России. М., 1991. С. 105.

Действительно, Россия была подлинной империей еще задолго до Петра I. Расширение Московской Руси привело под руку Московского государя народы Поволжья и Предуралья, как правило, не имевшие собственной государственности и по большей части языческие. Окончательный полиэтнический характер Российского государства сформировался после взятия Казани, когда было утрачено единство вероисповедания.

Имперский характер Российского государства подтверждает политика в отношении присоединяемых народов. Эта политика носила характер не национальной, не религиозной, а социальной ассимиляции. В период своего расцвета, который приходится на 1740 - 1820 гг. (от императрицы Елизаветы Петровны до Александра I), Российская империя гарантировала своим подданным все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали прежде, до присоединения. Российская имперская политика - это прежде всего политика национальной и конфессиональной терпимости. Две основные государственные тенденции - стремление к уравниванию земель и народов или установлению их иерархии долгие годы находились в потенциальном, скрытом состоянии, образно говоря, в "силовом поле империи".

В период после Венского конгресса 1815 г. перед государственными деятелями Российской империи встала задача поиска путей обновления государственных и социальных институтов. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, крепостное хозяйство не обеспечивало потребности страны, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании.

Первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала Государственная уставная грамота Александра I (1820 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Вернадский Г.В. Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 г.: Историко-правовой очерк. Прага, 1925.

Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, ст. 1 Уставной грамоты гласила: "Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием... на большие области, называемые наместничества". В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов "земледелия, промышленности и торговли".

По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения П.И. Пестеля, предлагавшего в своей "Русской правде" построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией. Пестель писал: "В России должен быть один народ - русский и одна вера - православная" <1>.

--------------------------------

<1> Освободительное движение и общественная мысль в России XIX века. М., 1991.

Среди будущих декабристов не было единства относительно ценностей федерализма. Например, Н.М. Муравьев считал возможным примирить федеративные принципы функционирования малых стран Европы и на Американском континенте с екатерининским постулатом, согласно которому пространство России и ее величие диктуют необходимость сильной монархической власти.

В "конституционном Уставе России" Н.М. Муравьева предусматривалось деление России "в законодательном и исполнительном отношении" на 13 держав и две области. Каждая из держав должна была иметь свою столицу и "правительственное собрание" с широкими полномочиями. В частности, Н.М. Муравьев писал: "...Правительственное собрание каждой державы имеет право:

1) делать постановления, касающиеся до внутреннего управления держав;

2) делать новое разделение края, более сообразное с нуждами и средствами жителей;

3) установить, в каких городах или местечках будет происходить выбор народных представителей и каким образом сей выбор должен происходить;

4) делать всякие постановления, сообразные с сим Уставом...

5) учреждать налоги для собственного управления державы и потребностей оной... Общие налоги... для нужд и потребностей всей общины Российской назначаются Народным вече;

6) делать всякого рода общественные заведения;

7) содержать и приводить в порядок сообщения" <1>.

--------------------------------

<1> Дружинин Н.М. Избранные труды. Революционное движение в России в XIX в. М., 1985. С. 268 - 288.

Союзное Народное вече облекалось "всею законодательной властию" и должно было состоять из Верховной Думы и палаты народных представителей. Судя по всему, Н.М. Муравьев был одним из первых отечественных деятелей, кто последовательно использовал при разработке государственно-правовых принципов устройства будущего государства идею разделения властей.

Таким образом, к исходу правления Александра I выявились два возможных пути обновления Российской империи. Первый путь предусматривал эволюционную перестройку государства на федеративных началах. Причем сам Александр I нисколько не сомневался в ценностях самодержавия и рассматривал федерализм лишь как инструмент административного управления страной. Второй путь - это путь, предложенный Пестелем и предполагавший создание унитарного государства-нации.

События 14 декабря 1825 г. и воцарение Николая I привели к тому, что были отвергнуты оба пути переустройства российской государственности. Новый император полностью отказался от идеи эволюционного федерализма, но не решился встать на путь последовательной и эффективной централизации, хотя и проводил политику административной и правовой унификации, сопровождаемой насильственной русификацией и распространением православия. Эта политика была продолжена Александром II, особенно в Царстве Польском, и Александром III, при котором кризис империи принял необратимый характер.

Во второй половине XIX в. идеи федерализма находят понимание в основном в радикальной среде. Одно время ими увлекался М.А. Бакунин, который, в частности, "блистательным проявлением федерализма" называл гражданскую войну Севера и Юга в Америке <1>. Знаменитые деятели "Народной воли" в своей "Программе рабочих, членов партии "Народная воля" (1879) отмечали: "...Русское государство по характеру и условиям жизни населения делится на области самостоятельные во внутренних своих делах, не связанные в один общероссийский союз. Внутренние же дела области ведаются областным управлением; дела же общегосударственные - Союзным правительством. Народы, насильственно присоединенные к русскому царству, вольны отделиться или остаться в Общерусском союзе" <2>.

--------------------------------

<1> Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. М., 1989.

<2> Революционное народничество 70-х годов XIX века. М.; Л., 1965. Т. 2.

В период царствования Николая II Россия вновь оказалась не в состоянии приступить к масштабному изменению государственной системы и норм права, которые не соответствовали отношениям возникающего в стране буржуазного общества. Институты, созданные реформами 1860-х гг. - земское и городское самоуправление, всеобщая воинская повинность, судебная система - распространялись не на все территории, народы и сословия империи. Ограничительный - в сословном и этноконфессиональном отношении - характер имели законы, регулирующие порядок выборов в Государственную Думу. Конституционное ограничение монархии, предусмотренное Манифестом 17 октября 1905 г., было запоздалым и непоследовательным.

Конституционный период в истории страны, ставший концом истории императорской России, открывается "Основными законами" от 23 апреля 1906 г., разработанными С.Ю. Витте и его сотрудниками.

Глубоко символична ст. 1 "Основных законов", в ч. 1 которой записано, что "Государство Российское едино и неделимо", а в ч. 2 - что "Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства..." <1>. Часть 1 ст. 1 представляет собой точную цитату из "Русской правды" П.И. Пестеля, а автономия Великого княжества Финляндского, предусмотренная ч. 2 ст. 1 "Основных законов", предполагалась Александром I в качестве первого шага к переустройству Российской империи на федеративных началах.

--------------------------------

<1> Витте С.Ю. Воспоминания и мемуары. Минск; М., 2001. Т. 2. С. 369.

В дореволюционной российской юридической науке феномен федерализма достаточно глубоко изучался, но как нечто чуждое, далекое от отечественных реалий. При этом в среде отечественных государствоведов преобладали его ярые противники. А.С. Ященко, автор фундаментальных работ "Международный федерализм" и "Теория федерализма" и противник федерализма в России, существо федерации видел в равновесии центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета: "При федерализме независимые части соглашаются, объединяются, отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании частей" <1>.

--------------------------------

<1> Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363 - 364.

А.Д. Градовский, виднейший русский государствовед, федерацию, или союзное государство, понимал как объединение независимых в прошлом государств на основе общей конституции. При этом наличествует раздельность в осуществлении прав государственного верховенства, существуют два параллельных правительства. Законы субъектов сообразовываются с общими законами по предметам, подлежащим ведению федеральной власти. Законы федерации не требуют ратификации их субъектами <1>.

--------------------------------

<1> Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1884 - 1889 гг.). СПб., б/г. С. 478.

Но все-таки чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.

Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено как бы вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н.Я. Данилевский, Н.И. Костомаров, К.Н. Леонтьев, П.Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян - все желали создания славяно-православной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.

Второе направление было представлено в основном радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением "тюрьмы народов".

На рубеже XIX - XX вв. практически все оппозиционные самодержавию представители революционной и либеральной общественности не отвергали принцип федерализма в качестве основы будущей российской государственности. В качестве важнейших слагаемых федерализма рассматривались признание отдельных народов на национально-культурную автономию, отрицание политики русификации и конфессиональных ограничений. Проблемы государственного строительства, как правило, не обсуждались.

События 1917 г. показали несоответствие государственного устройства России, даже реформированного в 1905 - 1906 гг., реалиям нового XX в. Ни провозглашение России республикой, ни Октябрьская революция, ни Декларация прав народов России не изменили принципиальную ситуацию, сложившуюся после февраля 1917 г. Эти события рассматривались большинством российской общественности не как крушение государственности, а как прежде всего избавление от самодержавной монархии. Временное правительство во главе с А.Ф. Керенским прямо поощряло национально-сепаратистские устремления. На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея "федерации народов" становилась приемлемым средством сохранения относительного единства России.

Наиболее последовательными в проведении принципа федерации народов были социалисты-революционеры, для которых федерализм стал программной установкой еще в 1905 г. Среди влиятельных политических сил "Партия народной свободы" была единственной, кто выступал против федеративного устройства России.

Видный деятель кадетов правовед Ф.Ф. Кокошкин в своей работе "Автономия и федерация" <1> доказывал, что федерирование России по национальному признаку нецелесообразно и практически невозможно как из-за серьезных диспропорций в численности ее народов, так и в силу неопределенности территории, которую они населяют <2>. Ф.Ф. Кокошкин полагал невозможным одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, что для него означало невозможность строгого определения пределов компетенции членов федерации.

--------------------------------

<1> См.: Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб., 1996.

<2> Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.

Что касается большевиков, то, придя к власти, они от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России перешли к признанию их реального права на самоопределение.

Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация, как план государственного устройства на переходный период, стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 г.

После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская Федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.

Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д. Элазара, который считал, что "после революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом" <1>. Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был в значительной степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу национально-территориального принципа в качестве базового для устройства федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.

--------------------------------

<1> Elazar D. Exploring Federalism. The University of Alabama Press, 1991. P. 131.

В условиях конца XIX - начала XX в., когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социально-политические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои "тюрьмы народов".

Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно <1>. Как уже упоминалось, аналогичную точку зрения высказывал Ф.Ф. Кокошкин. По его мнению, создать федерацию на основе национального признака - "это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, - разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию" <2>. Но архитекторы первых социалистических федеративных образований все-таки поставили главной задачей для "федерации нового типа" решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.

--------------------------------

<1> См.: Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 392.

<2> См.: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.

РСФСР была провозглашена в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва. Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.

Союз Советских Социалистических Республик был учрежден на I Всесоюзном съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 г. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий Гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.

СССР был задуман как федерация нового типа: добровольный союз независимых республик - национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг. <1>. Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.

--------------------------------

<1> См.: Златопольский Д.Л. Эволюция российского федерализма // Основы теории и практики федерализма. М., 1999. С. 67 - 79.

Конституционные основы советской модели федерации изначально содержали принципиальные нарушения принципа единства государства. Впоследствии именно эти базовые идеологические и юридические принципы - право республик на сецессию, создание союза как результата "свободного волеизъявления наций" и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других "социалистических федераций" - Югославии и Чехословакии, оказались одной из главных причин их распада.

Во всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равноправия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты федерации - союзные республики - обладают равными правами по всем вопросам государственного строительства, независимо от величины своей территории, количества населения, уровня развития экономики.

Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию, принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каждая республика, как уже отмечалось, имела право свободного выхода из СССР; территория ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союзная республика имела свое республиканское гражданство и обладала правом приема в него (причем каждый гражданин союзной республики являлся одновременно и гражданином СССР).

Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма - каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей - одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР: каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР - в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР - в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР - в лице Председателя Верховного Суда союзной республики) <1>. Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне "справедливый" принцип равенства голосов каждой союзной республики на деле противоречит идее представительной демократии <2>. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в "имперских формах" - когда политическая элита (партийная номенклатура) центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий. При этом монопольная власть КПСС позволяла центру монопольно же управлять процессами формирования политической элиты субъектов федерации.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высш. учеб. заведений / С.А. Авакьян и др.; редкол.: К. Малфлит (отв. ред.), Ю.В. Каллистратов, Л.Ф. Насырова; Ин-т Европейской политики Католического ун-та г. Лейвена. Лейвен, 1999. С. 69 - 71.

<2> Впрочем, в политической и юридической науке существует концепция, согласно которой между федерализмом и демократией нет причинно-следственной связи. По мнению представителей этого направления, "асимметричный федерализм... нарушает принцип равенства голосов (один человек - один голос), согласно которому каждый голос должен иметь одинаковые вес и ценность. Этот принцип приносится в жертву федеративному принципу равного представительства неодинаково населенных территориальных единиц" (см., например: Duchacek I. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. Tanham, 1987. P. 282).

Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа: создание основ социалистической модели федерализма (1918 - 1936 гг.); утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.); реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 300.

С содержательной точки зрения на всем протяжении советского периода развитие "федерализма" в РСФСР происходило по трем направлениям, и все они относились к формальным проявлениям федеративного устройства. Первое направление было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Второе - с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье - с преобразованием существовавшего в конце 80-х годов Верховного Совета РСФСР.

Д.Л. Златопольский указывает, что длительное отсутствие конституционного закрепления статуса автономных республик в составе РСФСР как государств являлось "противоречием здравому смыслу", поскольку уже во второй Конституции СССР (1936 г.) и Конституции РСФСР 1937 г. были закреплены нормы, согласно которым автономная республика обладала правом принимать свою конституцию и законы, а также иметь свой парламент - Верховный Совет. "Совершенно ясно, - пишет Д.Л. Златопольский, - что форма национальной государственности, имеющая такие права, есть государство. Однако вопреки здравому смыслу этот вывод был сделан не в Конституции Российской Федерации 1937 г., а сорок лет спустя - в Конституции РСФСР 1978 г." <1>.

--------------------------------

<1> Златопольский Д.Л. Эволюция российского федерализма // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. N 6. С. 74 - 76.

Не отрицая наличия у субъектов федерации признаков государственности, необходимо констатировать, что ввиду предельной политизированности и идеологизированности конкретно исторического контекста, в котором происходило федеративное строительство в РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX в., муссирование идей "повышения статуса" автономных образований в составе РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и нового российского руководства, вылилось в итоге в процессы, едва не приведшие к распаду России, о чем будет упомянуто ниже.

Что касается деятельности по созданию новых форм административно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР - автономных округов.

Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальными) были образованы в 1920 - 1930-е годы как национально-территориальные единицы (с 1925 по 1937 г.) в местах расселения малочисленных коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Коми-Пермяцкий национальный округ (НО) был создан 26 февраля 1925 г., Ненецкий - 15 июля 1925 г. 10 декабря 1930 г. Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного комитета (ВЦИК РСФСР) "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера" были образованы "национальные административные объединения", а именно Остяко-Вогульский национальный и Ямальский национальный (Ненецкий) округа в составе Уральской области; Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский национальный, Витимо-Олекминский национальный (Эвенкийский) округа в составе Восточно-Сибирского края; Чукотский национальный, Корякский национальный, Охотский национальный (Эвенский) округа в составе Дальневосточного края. 26 сентября 1937 г. были образованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа. Создание этих национальных автономий в 1920 - 1930-е годы на территории проживания малых народов стало одной из форм оказания им помощи со стороны других народов России.

Автономные (национальные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например, в Корякском АО живут коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в Чукотском АО - чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие аборигены. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).

Образование автономных округов происходило в том же порядке, как и образование и изменение административно-территориального деления. Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г., так же как и в Конституции РСФСР 1937 г., не упоминались. Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Но даже после этого оставалось неясным конституционно-правовое положение автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием либо административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71) и тем самым как бы считались частью национально-государственного устройства республики в целом, с другой - в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.

Действия, предпринятые в конце 1970-х - начале 1980-х годов по совершенствованию формы федеративного устройства СССР, никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию; "декоративный" характер участия союзных республик в делах федерации; отсутствие механизмов подлинной демократии; монополия КПСС; отсутствие адаптивности государственных механизмов в условиях нарастания политической активности общества и т.п.), помноженные на ту простоту и легкость, с которой оказалось возможным менять нормы действующей Конституции государства, привели к распаду СССР и едва не привели к развалу России. На сегодняшний день очень много написано о причинах, приведших к распаду огромной советской империи. Но до сих пор зачастую упускаются три обстоятельства, или причины, приведшие к краху. Первая причина, как мина замедленного действия, десятки лет "дремала" в той статье советской Конституции, которая давала союзным республикам право на свободный выход из состава СССР. Вторая причина - "информационный вирус" зависти, в полную силу проявивший себя в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Не выдержав испытания жесточайшим кризисом, сосед стал жалеть куска хлеба для соседа, надеясь выжить в одиночку. В Тбилиси и Вильнюсе говорили, что "хватит работать на Москву", на Урале требовали прекратить "кормить" республики Средней Азии и т.д. <1>. Третья причина - процессы так называемой автономизации. К началу 1990-х "перестройка" выдохлась. С политическим и экономическим ослаблением Центра власть начала "протекать" на нижние этажи - в союзные и автономные республики. В процессе соперничества Б.Н. Ельцина и М.С. Горбачева за политическое лидерство становилась все очевидней слабость первого президента СССР, избранного лишь Съездом народных депутатов, а не прямым голосованием населения. Поэтому его положение было менее легитимным и авторитетным, чем любого из президентов союзных республик.

--------------------------------

<1> Подробнее см. разд. II "Вирус зависти" в кн.: Распад СССР: Документы и факты (1986 - 1992 гг.): В 2 т. / Под общ. ред. С.М. Шахрая; Сост. С.М. Попова, А.А. Яник. М., 2016. Т. II: Архивные документы и материалы. С. 141 - 196.

Однако на стороне М.С. Горбачева все еще действовал бюрократический аппарат и имелся опыт политических интриг. Из секретных папок ЦК появился на свет так называемый "план автономизации". Для того чтобы ослабить Россию и "демократического" Ельцина, предлагалось поднять статус автономий в составе РСФСР до статуса союзных республик. Верховный Совет СССР принял соответствующий закон 26 апреля 1990 г. - механизм "автономизации" был запущен. В результате его реализации карта РСФСР оказалась бы похожей на кусок сыра с огромными дырами - Россия потеряла бы 51% территории со всеми стратегическими ресурсами и почти 20 млн. населения.

Сознавая опасность фактического развала РСФСР, российский Съезд народных депутатов в целях обеспечения целостности республики подавляющим большинством голосов (907 - "за", 13 - "против" и 9 воздержавшихся) принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Вопреки расхожему мнению, в этой Декларации нет ни слова о выходе России из состава СССР. Напротив, РСФСР четко заявила, что собирается и впредь оставаться составной частью обновленного Союза. В сложившейся политической ситуации не выдержал и пошел трещинами огромный монолит КПСС. Мало кто помнит, что в отличие от других союзных республик в РСФСР не было республиканской партийной организации. Создав Коммунистическую партию РСФСР в критический для партии момент, противопоставив ее союзному руководству, И.К. Полозков и Г.А. Зюганов внесли тем самым решающий вклад в развал КПСС и, соответственно, в распад Союза.

Чтобы сместить М.С. Горбачева с постов Генерального секретаря КПСС и Президента СССР, реакционное крыло КПСС и партийный аппарат готовили на сентябрь 1991 г. проведение внеочередных съезда КПСС и Съезда народных депутатов СССР. М.С. Горбачев обратился за поддержкой к лидерам союзных республик, пообещав им радикально расширить полномочия и форсированно - уже в августе 1991 г. - подписать новый Союзный договор. С целью опередить Горбачева консерваторы из ЦК КПСС предприняли попытку государственного переворота путем введения в стране режима чрезвычайного положения и передачи власти созданному заговорщиками Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).

Вопреки расхожему мнению, ГКЧП был не основной причиной, а последней каплей, перевесившей чашу весов в пользу распада СССР. Став порождением центрального партийного аппарата и втянутых в переворот региональных структур КПСС, ГКЧП предопределил распад партии, сделал процесс ее реформирования невозможным, а это в свою очередь исключило вероятность любых попыток поэтапного реформирования союзного государства.

В связи с событиями 19 - 21 августа 1991 г. М.С. Горбачев 25 августа 1991 г. сложил с себя полномочия Генерального секретаря и призвал ЦК КПСС "принять трудное, но честное решение о самороспуске". С 22 августа по 6 ноября 1991 г. прекратили существование компартии всех союзных республик и, соответственно, КПСС как общесоюзная организация.

Совершенно закономерно, что практически одновременно с развалом структур КПСС лавинообразно шел распад некогда единого государства. В августе 1991 г. решения о государственной независимости, т.е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли Азербайджан. Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Туркмения, Узбекистан, Украина, Эстония, в сентябре - Армения, Таджикистан, еще раньше - в 1990 г. и весной 1991 г. - Литва, Латвия, Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана (см. табл. 1).

Таблица 1

Хроника распада КПСС и выхода союзных республик из СССР

Союзные республики	Даты прекращения деятельности республиканских комитетов КПСС	Даты принятия решения о независимости (о выходе из СССР)
Азербайджан	14 сентября 1991 г.	30 августа 1991 г.
Армения	7 сентября 1991 г.	21 сентября 1991 г.
Белоруссия	25 августа 1991 г.	25 августа 1991 г.
Грузия	25 августа 1991 г.	9 апреля 1991 г.
Казахстан	7 сентября 1991 г.	16 декабря 1991 г.
Киргизия	31 августа 1991 г.	31 августа 1991 г.
Латвия	10 сентября 1991 г.	18 ноября 1990 г.
Литва	23 августа 1991 г.	11 марта 1990 г.
Молдавия	24 августа 1991 г.	27 августа 1991 г.
Россия	6 ноября 1991 г.	12 декабря 1991 г.
Таджикистан	2 октября 1991 г.	9 сентября 1991 г.
Туркмения	26 августа 1991 г.	9 августа 1991 г
Узбекистан	14 сентября 1991 г.	31 августа 1991 г.
Украина	30 августа 1991 г.	24 августа 1991 г.
Эстония	22 августа 1991 г.	20 августа 1991 г.

Весьма показательно то обстоятельство, что в 13 из 15 союзных республиках именно эти даты (с августа по декабрь 1991 г., т.е. до даты подписания Соглашения об образовании СНГ), официально считаются днями образования независимой государственности, с чем их официально регулярно поздравляет руководство России и других государств. Даты поздравлений приведены в таблице 2.

Таблица 2

Даты празднования Дня независимости в бывших

республиках СССР

Бывшие республики в составе СССР, ныне независимые государства	Дата, когда Президент России направляет поздравления своим коллегам - главам государств в связи с днем государственной независимости	Название праздника	Комментарий
Азербайджан	18 октября Основание: Верховный Совет Азербайджанской Республики 18 октября 1991 г. принял Конституционный акт о государственной независимости Азербайджанской Республики	День государственной независимости Республики	28 мая - День Республики. Основание: Декларация Национального Совета Азербайджана о независимости (28 мая 1918 г.)
Армения	21 сентября Основание: День проведения референдума о выходе из состава СССР и создании независимого государства Армения (95% граждан Армении поддержали)	День независимости Республики. Официальное название: Праздник Независимости. Основание: референдум 21 сентября 1991 г.	Вторым нерабочим праздничным днем является Праздник Республики - отмечается 28 мая. Основание: образование 28 мая 1918 г. независимой Республики
Белоруссия	3 июля (ранее - 27 июля) Основание: Решение о праздновании Дня независимости 3 июля, в день освобождения Белоруссии от немецко-фашистских захватчиков, было принято в ходе республиканского референдума в 1996 г.	День независимости Республики	С 1991 г. День независимости отмечается 27 июля, в день принятия Декларации о суверенитете Белоруссии
Грузия	26 мая Основание: Акт о независимости от 26 мая 1918 г.	День восстановления государственной независимости Республики	Наряду с Днем независимости от СССР, отмечаемым 9 апреля, в Грузии празднуют День восстановления национальной независимости - в память о событиях 1918 г.; причем дата празднования (26 мая) выбрана без учета того, что с тех пор Грузия перешла с юлианского календаря на григорианский
Казахстан	16 декабря Основание: Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. N 1007-ХП "О государственной независимости Республики Казахстан"	День государственной независимости (точное название - День независимости Казахстана)
Киргизская Республика	31 августа Основание: Декларация о государственной независимости Республики Кыргызстан от 31 августа 1991 г.	День государственной независимости
Латвия	Данных о поздравительных телеграммах нет		18 ноября 1918 г. в Риге был провозглашен Акт о независимости
Литва	11 марта Основание: Акт о восстановлении независимости Литовской Республики от 11 марта 1990 г.	День восстановления независимости	16 февраля 1918 г. была принята Декларация о независимости Литвы
Молдавия	27 августа Основание: Закон Республики Молдова от 27 августа 1991 г. N 691-ХП "О Декларации о независимости Республики Молдова"	День независимости Республики
Таджикистан	9 сентября Основание: Заявление Верховного Совета Республики Таджикистан от 9 сентября 1991 г. "О государственной независимости Республики Таджикистан"	День независимости	Полное наименование: День государственной независимости Республики Таджикистан
Туркменистан	27 октября Основание: Конституционный закон Туркменистана от 27 октября 1991 г. "О независимости и основах государственного устройства Туркменистана"	День независимости	Полное наименование: День независимости Туркменистана
Узбекистан	1 сентября Основание: Постановление Верховного Совета Республики Узбекистан от 31 августа 1991 г. "О провозглашении государственной независимости Республики Узбекистан"	День независимости Республики	20 июня - День суверенитета Узбекистана. Основание: 20 июня 1990 г. принята Декларация о суверенитете Республики Узбекистан
Украина	24 августа Основание: Акт Верховного Совета Украины провозглашения независимости Украины от 24 августа 1991 г.	День независимости
Эстония	Данных о поздравительных телеграммах нет	День возрождения	20 августа - государственный праздник - день восстановления независимости. Основание: Постановление Верховного Совета Эстонской Республики от 20 августа 1991 г. "О государственной независимости Эстонии". 16 ноября 1989 г. принята Декларация о суверенитете

Последней точкой в этой разрушительной работе стал украинский референдум 1 декабря 1991 г., когда абсолютное большинство граждан республики поддержало объявление независимости Украины.

Бывший помощник президента США Дж. Картера З. Бжезинский не раз отмечал, что ключевая роль в развале СССР отводилась американскими стратегами Украине: "Именно действия Украины, объявление ею независимости в декабре 1991 г., ее настойчивость в ходе важных переговоров в Беловежской пуще о том, что Советский Союз следует заменить более свободным Содружеством Независимых Государств, и особенно неожиданное навязывание, похожее на переворот, украинского командования над подразделениями Советской Армии, размещенными на украинской земле, - помешали СНГ стать просто новым наименованием более федерального СССР. Политическая самостоятельность Украины ошеломила Москву и явилась примером, которому, хотя вначале и не очень уверенно, затем последовали другие советские республики <1>. Для партийных лидеров союзных республик бегство из КПСС и из состава Союза ССР было способом сохранения себя и своих кланов у власти, способом защиты от демократических преобразований в России.

--------------------------------

<1> Бжезинский 3. Великая шахматная доска. М., 1998. С. 51.

Таким образом, 8 декабря 1991 г. Соглашение, подписанное главами трех славянских республик - России, Белоруссии и Украины, официально оформило уже состоявшуюся "кончину" СССР. В отличие от большинства россиян, которые до сих пор считают, что одна-единственная декларация могла развалить ядерную державу с огромной армией и мощными структурами госбезопасности, жители Прибалтики, Беларуси, Украины, Казахстана, Грузии, других бывших союзных республик твердо знают, что судьба единого Союза ССР была решена намного раньше <1>.

--------------------------------

<1> Почему все случилось именно в Беловежье? Причем так быстро и неожиданно, что стали поговаривать о "тайном сговоре за спиной Горбачева"? На самом деле никакой тайны не было. Спецслужбы, охранявшие Вискули, исправно все докладывали Президенту СССР.

Поначалу Б.Н. Ельцин и лидер Белорусии С.С. Шушкевич все еще надеялись уговорить украинского Президента Л.М. Кравчука сохранить хоть в каком-нибудь виде Союз (ведь, как известно, в свое время Б.Н. Ельцин не просто сказал "Союзу - быть", но даже 17 августа 1991 г. парафировал проект Союзного договора и планировал его подписать 19 августа 1991 г.). Однако украинский Президент не желал даже слышать слово "Союз". Наконец нашли формулу - "Содружество" как способ сосуществования государств в одном экономическом, политическом, военном пространстве.

Вопреки распространенному мнению о том, что российская делегация прибыла в Вискули с готовым текстом, не было не только текста, но даже компьютеров и ксероксов: рукописи перепечатывали на электрической машинке, размножали в трех экземплярах с помощью телефакса. Президенты поручили экспертам готовить документы в соответствии с моделью "содружества". Общий смысл был ясен, но важно было найти для него необходимую юридическую форму. Все решило то обстоятельство, что в Вискулях собрались три из четырех республик - учредителей СССР в 1922 г.: Россия, Белоруссия, Украина. Четвертой была Закавказская Федерация, которая прекратила существование в 1936 г., а все члены бывшей ЗСФСР уже вышли из состава Союза (Грузия - 9 апреля, Азербайджан - 30 августа, Армения - 21 сентября 1991 г.). Очевидно, что трое из четырех "отцов-основателей" имели право обсуждать судьбу Союза.

В итоге родилась формула соглашения, которая состояла из двух частей. Первое: государства-учредители констатируют факт "смерти" образованного ими государства - Союза ССР. Второе: Россия, Украина и Белоруссия (опять же в качестве учредителей) объявляют о создании нового объединения - Содружества Независимых Государств.

Когда, наконец, была готова согласованная "болванка" текста, ее размножили на телефаксе в трех экземплярах и эти рулоны понесли через коридор в другую комнату, где отдельно от всех находились Ельцин, Кравчук и Шушкевич. С ними в тот момент не было ни экспертов, ни советников. От президентов бумаги возвращались с вопросами, пометками, предложениями. Страницы снова исправлялись, множились - и так по несколько раз, пока не пришли к выводу - да, это и есть выход из тупика.

Затем было решено связаться с Н.А. Назарбаевым, Президентом Казахстана, попросить его срочно прилететь. Было важно опереться на поддержку этого авторитетного лидера. Однако Назарбаев, несмотря на приглашение, так и не приехал, остался в Москве, в резиденции М.С. Горбачева. Говорят, что Горбачев тогда обещал Назарбаеву пост премьер-министра СССР, вдобавок оба президента отказывались верить, что Союз, что называется, на ладан дышит.

Так и не дождавшись Президента Казахстана, Б.Н. Ельцин, Л.А. Кравчук и С.С. Шушкевич подписали Соглашение об образовании СНГ. Подписав Соглашение, решили позвонить М.С. Горбачеву и Дж. Бушу-старшему. Телефонисты "спецкоммутатора" довольно долго разыскивали хозяина Кремля, а Белый дом соединился почти сразу. В итоге часть разговора шла параллельно: Ельцин с Бушем, Шушкевич с Горбачевым.

Узнав о произошедшем, Горбачев сразу обратился к армии. Он вплоть до своей добровольной отставки 26 декабря 1991 г. обзванивал командующих округов. Но военные не откликнулись. Все это очень напоминало историю Николая II в 1917 г., когда царь из Ставки Верховного главнокомандования обратился к войскам, а военные единодушно высказались за его отречение от престола.

Как непосредственный участник декабрьских событий 1991 г., автор настоящего учебника помнит, что российская делегация возвращалась из Минска в Москву в противоречивом настроении. С одной стороны, все понимали, что удалось предотвратить развитие ситуации по "югославскому сценарию" - кровавых межнациональных военных конфликтов между частями одного государства. А ведь первые звонки этого кошмарного спектакля уже звенели тогда по всей территории страны - в Нагорном Карабахе и Приднестровье, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии. Но в то же время было ощущение огромной, невосполнимой утраты и тревоги.

Точку в юридическом оформлении распада СССР поставили Верховные Советы России, Украины и Белоруссии, которые практически единогласно ратифицировали Соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. Вскоре к СНГ присоединились все, кроме Прибалтийских республик и Грузии.

25 - 26 декабря 1991 г. Верховный Совет СССР юридически подтвердил факт распада Союза и проголосовал за прекращение полномочий союзных органов государственной власти.

На этом фоне в России шел процесс борьбы с центробежными тенденциями автономий <1>. Знаменательной вехой на этом пути стал Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 г. и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. как ее составная часть.

--------------------------------

<1> Из исторического контекста начала 1990-х годов становится ясно, почему идея государственного суверенитета (в ограниченном виде) субъектов Российской Федерации была записана в текст новой российской Конституции без использования термина "суверенитет" - а именно в форме, предложенной ст. 73: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

Этот договор не является учредительным, так как по сути и по форме он представляет собой три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов Федерации ("суверенных республик в составе Российской Федерации"; "краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации"; "автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации").

Но процессы распада все-таки затронули и Россию: Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. И если руководство Республики Татарстан проявило политическую мудрость, подписав с органами государственной власти Российской Федерации в 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, то Чеченская Республика встала на путь вооруженного сепаратизма.

Принятие в 1993 г. новой Конституции РФ стало актом, свидетельствующим о выборе России в пользу демократии, федерализма и правового государства.

Таким образом, на протяжении российской истории можно выделить как минимум три переломных момента, когда страна стояла перед федеративным выбором: первая четверть XIX в. (Александр I), первая четверть XX в. (советская модель федерации) и, наконец, начало 90-х годов XX в., когда появились реальные надежды на переустройство Российского государства на подлинно федеративных началах.