Раздел VI. Система органов государственной власти в российской федерации

Глава 10. Правовые основы статуса

Органов государственной власти

§ 1. Понятие и признаки государственного органа

Российской Федерации

Термин "государство", как и само явление, является чрезвычайно многогранным. В специальной государствоведческой литературе под государством понимается прежде всего особая, универсальная для данного общества политическая организация, обладающая публичной (государственной) властью и специализированным аппаратом управления обществом.

Реализация государственной власти, ее воплощение в государственно-властных полномочиях, когда "она материализуется в огромном множестве властных актов и деяний, раскладывается на общие и конкретные веления" <1>, предполагает образование ее (государственной власти) субъектов (носителей). Государственная власть в лице своих органов и с помощью права определяет границы, меру и объем властных полномочий других субъектов - общественных организаций, органов самоуправления и др.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 135.

Юридическая литература в системе конституционного права выделяет один из основополагающих институтов данной отрасли - органы государства. Этот институт составляют нормы, закрепляющие систему государственной власти, виды органов государства, принципы их образования и деятельности.

Одной из основополагающих категорий науки "Конституционное право", ее раздела, исследующего соответствующие нормы и общественные отношения в сфере организации государственной власти, является понятие государственного органа.

Для поддержания нормальной жизнедеятельности общества, решения задач и выполнения функций государства необходимо создание общественных и государственных организаций. Важнейшими из числа последних являются государственные органы. Органы государства - это один из каналов, через которые народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.

Для органов государства характерны следующие основные черты:

1. Государственный орган уполномочен государством осуществлять его задачи и функции. При этом он может выполнять ряд функций. Так, арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления; милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и т.д.

2. Орган государства наделен государственно-властными полномочиями. Наличие их - важнейшая черта, определяющий признак государственных органов, отличающий их от общественных организаций, а также от государственных учреждений и предприятий.

Властные полномочия выражаются в том, что государственные органы могут решать в пределах предоставленных им прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение изданных ими актов <1>. Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые поэтому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 2 (69). С. 72 - 91; Берг О.В. Классификация властных полномочий и оптимизация системы органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 3. С. 5 - 7; Крылов Б.С. Распределение властных полномочий в федеральной системе // Московская конференция "Право и экономическое сотрудничество", 19 - 21 сентября 1990 г.: Тезисы выступлений советских и американских докладчиков. М., 1990. С. 9 - 10; Литвишко О.В. Юридические государственно-властные полномочия как элемент правового статуса правоприменяющих субъектов // Закон и право. 2008. N 8. С. 44 - 47; Нагорная М.А. Роль права в осуществлении властных полномочий // Вестник Нижегород. ун-та им. Н.И. Лобачевского. Вып. 2: Власть и право. 2003. Вып. 2 (7). С. 80 - 87.

Властные полномочия государственных органов воплощаются в их компетенции. Под компетенцией органов понимается совокупность предметов ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Течиев С.Р. Понятие компетенции государственного органа // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2008. N 2. С. 420 - 422; Гумерова Л.Ш. Административно-правовые гарантии реализации компетенции органом советского государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1986. С. 3 - 6; Эмих В.В. Понятие компетенции государственного органа в современном российском праве // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. 2010. Вып. 10. С. 378 - 393.

Компетенция является юридической предпосылкой вступления в государственно-правовые отношения органов государства. Правосубъектность органов, выполняющих властные функции государственного руководства, обозначается в юридической науке, законодательстве и на практике специальной категорией - компетенцией. Компетенция государственных органов определяется Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав Российской Федерации, законами Российской Федерации, положениями об органах и другими правовыми актами.

3. Государственный орган образуется в установленном законом порядке. Формирование государственных органов осуществляется в строгом соответствии с законами, другими нормативными актами. По способу образования обычно принято классифицировать органы государства на выборные и назначаемые. Представительные органы образуются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательное право гражданина (право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления) является одним из основополагающих политических прав граждан в демократическом государстве. Совокупность норм, регламентирующих формирование этих государственных органов, образует самостоятельный конституционно-правовой институт - избирательное право. Эти нормы закрепляют принципы избирательного права, организационные начала и специфику избирательной системы, они регулируют порядок подготовки и проведения выборов и иные отношения, связанные с формированием выборных органов. Таким образом, выборные органы избираются непосредственно гражданами, народом.

Назначаемые органы формируются другими государственными органами. Например, Правительство РФ формируется Президентом РФ и Государственной Думой, Конституционный Суд РФ - Президентом РФ и Советом Федерации и т.п. Порядок образования этих органов регламентируется нормами, определяющими правовое положение этих органов. Кроме того, он закрепляется и нормами, закрепляющими компетенцию государственного органа, который участвует в формировании (назначении) данных органов.

Для государственных органов характерно, что они функционируют (действуют) в установленном законом порядке. Их деятельность осуществляется в надлежащих организационно-правовых формах, с использованием присущих соответствующим органам методов, в строгом соответствии с процессуальными нормами, установленными законом для того или иного государственного органа. Например, согласно Конституции РФ (ст. ст. 99, 100) Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; в предусмотренных законом случаях палаты могут собираться совместно, заседания являются открытыми в случаях, предусмотренных регламентом палаты; палата вправе проводить закрытые заседания; каждая из палат организует свою работу в соответствии с регламентом, принятым ею.

Понимание Российского государства как целостной социальной системы <1> со своими элементами, системообразующими связями часто встречается в юридической литературе <2>. При этом анализируется не только государство в целом, но и его важнейшие составные части, каждая из которых рассматривается, с одной стороны, как подсистема государства как целостного явления, а с другой - как самостоятельная система, имеющая в свою очередь подсистемы на следующем уровне. Таким образом, системный подход позволяет более полно раскрыть свойство государства, рассматриваемого как целенаправленно организованное единство отдельных, но взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов, функционирование которых направлено на достижение общей цели.

--------------------------------

<1> Система - это множество элементов с отношениями и связями между ними, образующее определенную целостность (Философская энциклопедия. М., 1970. Т. 5. С. 18).

<2> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М., 1996. С. 25 - 38; Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2001. С. 143 - 145; Чинчиков А.А. Целостность государства: вопросы теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 3 - 4, 7.

Механизм государства, основу которого составляет государственный аппарат, является составной частью демократии (народовластия) в Российской Федерации. Указанный государственный аппарат активно взаимодействует с институтами прямой демократии, местного самоуправления, общественно-представительных структур.

Орган государства имеет определенное внутреннее организационное строение. С этой точки зрения его можно охарактеризовать как первичную систему в государственном аппарате. И как любая система, орган имеет определенную структуру, т.е. комплекс взаимообусловленных внутренних связей. Статус государственного органа (а значит, и его структура) регламентируется правовыми нормами.

Совокупность норм, "регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, виды, реестр государственных должностей и служащих), статус государственных служащих, гарантии и процедура его реализации (выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизм прохождения государственной службы" образуют институт государственной службы. Это комплексный правовой институт, включающий нормы административного (по преимуществу), трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения.

Таким образом, государственный орган - это коллектив граждан, образуемый в установленном законом порядке, имеющий внутреннее строение, уполномоченный государством на осуществление его задач и функций, наделенный государственно-властными полномочиями, действующий в установленном законом порядке и являющийся частью единого государственного аппарата, единой системы органов государства.

Характеристика Российской Федерации как правового государства (ст. 1 Конституции РФ) предполагает урегулирование организации и деятельности государственных органов правовыми нормами и соблюдение этих норм. Верховенство закона, режим законности - необходимый аспект становления российского правового государства. Принципиальное значение для государства имеет положение о том, что процесс осуществления государственной власти регулируется правом, в результате чего властеотношения опосредуются правоотношениями. В Конституции РФ (ст. 15) прямо закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Каждый орган государства имеет правовой статус и должен действовать соответственно с ним. Статус - явление сложное, состоящее из ряда элементов.

Базу правового положения государственного органа составляют нормы, закрепляющие его сущность как органа государства (см. выше: черты государственного органа). Кроме того, элементами правового статуса государственного органа являются также конкретные социальные цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность государственного органа, пространственный (территориальный) предел деятельности, место государственного органа в единой системе органов - государственном аппарате, система его связей с другими органами: подотчетность, подконтрольность, обязательность актов одного государственного органа для другого, другие формы взаимоотношений органов между собой. Одним из элементов правового статуса является ответственность. Для решения проблемы ответственности недостаточно очертить компетенцию органов и должностных лиц: безответственность может присутствовать в работе тех органов и должностных лиц, компетенция которых определена законом.

К элементам правового статуса часто относят также право издания актов определенного наименования и соответствующей статусу органа юридической силы, возможность иметь право юридического лица, право пользования различными государственными символами, право на финансирование из определенного источника.

Таким образом, для выявления правового статуса государственного органа необходимо ответить на вопросы:

1) каков пространственный предел деятельности органа (федеральный, республиканский, областной и т.п.);

2) к какому виду органов он относится по содержанию основной деятельности: орган законодательной власти, орган исполнительной власти, орган судебной власти;

3) кто данный орган учреждает, образует, формирует его состав;

4) кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты;

5) какова компетенция органа;

6) кто ему подотчетен, подчинен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т.д.;

7) каков порядок деятельности государственного органа;

8) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;

9) какими государственными символами орган может пользоваться (герб, флаг и т.д.);

10) каковы источники финансирования органа;

11) обладает ли орган правами юридического лица.

Указанные положения определяют возможность вступления государственного органа в правоотношения, формы и пределы реализации этих правоотношений, которые опосредуют собственно саму организацию и деятельность органа государства.

Необходимым элементом правового статуса любого государственного органа является его компетенция. Компетенция государственных органов по отношению к компетенции государства носит производный характер. Обладая изначальной компетенцией, государство распределяет ее между своими органами таким образом, чтобы они работали слаженно и представляли собой единый механизм, осуществляющий функции государства. Закрепление за органом государства компетенции есть один из способов государственно-правового регулирования поведения субъектов права, организации и упорядочения общественных отношений. В компетенции находит внешнее проявление разделение труда по управлению делами государства, в котором отражаются социальная сущность государства и объективные закономерности развития самого общества. Проявляясь первоначально в сравнительно простых формах, такое разделение труда все более усложняется по мере развития общественных отношений, расширения, дробления и специализации государственных функций. В конечном счете необходимость установления более или менее стабильного разделения труда между государственными органами приобретает столь важное значение, что осознается в качестве основополагающего конституционного принципа всякого государства.

Анализ компетенции государственных органов позволяет определить их функции и назначение. Кроме того, анализ компетенции дает возможность выработать обоснованные рекомендации и предложения по усовершенствованию правового положения органа, изменению и дополнению действующего законодательства.

Слово "компетенция" происходит от латинского слова competere, что означает "добиваться", "соответствовать", "подходить" <1>. В Большой советской энциклопедии "компетенция" определяется как совокупность полномочий (прав и обязанностей) какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями <2>. Кроме того, понятие "компетенция" употребляется в значении "знания и опыт в той или иной области" <3>. Это понятие имеет два прочно вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями ("ведают что-то") и 2) круг полномочий (прав и обязанностей - "ведать чем-то") <4>. Понятие "компетенция" обычно формулируют как точно определенный, в зависимости от назначения органа, круг подведомственных ему вопросов с соответствующим объемом правомочий, необходимых для осуществления деятельности. Понятие "компетенция" в равной степени охватывает и права, и обязанности государственного органа, являясь родовым понятием. Права, обязанности - это различные виды полномочий государственного органа. Если права сохраняют за органом известную свободу, выбор при решении тех или иных жизненных ситуаций, то обязанности не оставляют никакого места для усмотрения органа и условия их осуществления всегда точно оговаривают в законе.

--------------------------------

<1> Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 295.

<2> Большая советская энциклопедия. М., 1973. Т. 12. С. 585.

<3> Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 614.

<4> Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11 - 12.

Иными словами, права представляют собой меру возможного поведения государственного органа, а обязанности - меру должного его поведения.

Нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься. Поэтому логически компетенция всякого государственного органа начинается с установления определенной области (сферы) общественных отношений, в рамках которой действует орган государства, т.е. круга его деятельности или тех областей или сфер общественной жизни, на которые направлена деятельность соответствующего органа государства. Этот круг деятельности в его юридически значимом отражении в законодательстве называется предметами ведения органа государства. Причем под предметами ведения понимаются не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а конкретные области государственной деятельности.

Предметы ведения - структурный элемент понятия "компетенция" - выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа.

Говоря о компетенции органов государства, необходимо сказать о территориальном (пространственном) факторе, учитываемом при разделении труда между государственными органами.

Пространственные пределы деятельности государственных органов, как правило, устанавливаются на базе федеративного устройства России и административно-территориального устройства субъектов Федерации.

Таким образом, компетенция органа государства является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Причем все составные части компетенции обладают внутренним единством и согласованностью. Компетенция - юридическое выражение функций органов государственной власти, правовая форма осуществления этих функций.

Функции органов государства проявляются через совокупность всех элементов компетенции.