§ 1. Конституционно-правовой статус республики

в составе Российской Федерации

По состоянию на 2016 г. в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находятся 22 республики: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия (ст. 65 Конституции РФ).

Проблема государственности субъектов Федерации и, в частности, республик в ее составе, возможности и пределов данной государственности, масштабов и границ суверенности российских республик продолжает оставаться предметом достаточно острых дискуссий. Причем они происходят не столько в научной среде, сколько между различными субъектами политических отношений, поскольку данная проблема не является чисто академической. Характер распределения властных функций между разными уровнями институтов государственной власти определяет их реальные права и следующие из них регулятивные возможности, объем и пределы легитимных полномочий. Неслучайно поэтому, что высказываются прямо противоположные точки зрения - от абсолютного неприятия даже элементов суверенитета субъектов Федерации, расцениваемых как угроза целостности Российского государства и непреодолимое препятствие процессу государственного управления, до абсолютизации суверенитета республик и призыва к еще большей децентрализации государственного устройства.

Во многом это обусловлено тем, что Россия все еще находится в процессе построения обновленного федеративного государства и лишь постепенно обретает те качества и свойства, которые присущи реальному федерализму. Содержащееся в Конституции РФ положение о федеративном характере российской государственности является не констатацией реальных свойств современного Российского государства, а скорее ориентиром и достаточно отдаленной целью его развития. Федеративное государство, существование которого уже провозглашено Конституцией РФ как нечто реально существующее, на деле лишь создается, и процесс этот является болезненным, во многом противоречивым, определяемым борьбой различных политических сил.

Как уже отмечалось, РСФСР, провозглашенная III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г., хотя и именовалась федерацией, но и фактически, и формально-юридически также таковой не была. Наличие местного самоуправления и отдельных автономных образований в ее составе - а это выдавалось за свойства федерализма - не означало, что Россия действительно являлась федеративным государством. Называясь федерацией, РСФСР на деле не отвечала большинству признаков, присущих действительно федеративному государству. Отсутствовали важнейшие признаки федерализма, такие как делегирование полномочий снизу вверх, от субъектов центру, наличие у субъектов реальных и охраняемых законом прав, что позволяло бы говорить хотя бы об относительной реальности государственности субъектов. К тому же даже и те скромные права, которыми обладали республики и иные регионы в составе РСФСР, были сугубо фиктивными и в условиях царившего тогда в обществе правового нигилизма реально никем и никогда не востребовались. Даже скромные попытки вспомнить о декларированных конституциями правах национально-территориальных образований в ее составе всегда расценивались как сепаратизм (или национал-сепаратизм) и достаточно жестко карались. Отсутствовал сам механизм их реализации, и в силу этого они были лишь ширмой для жестко унитарного по своей природе государства, скрывая всесильную и неограниченную власть центра. Существовали лишь некоторые, чисто внешние атрибуты федерализма, но не реальная федерация с государственностью ее субъектов, пусть даже и в самых слабых их формах.

Согласно одной из точек зрения, современный российский федерализм генетически связан с федерализмом советским при всем его несовершенстве и ограниченности, которые являются источником многих трудностей и бед. Эта позиция не выдерживает какой-либо серьезной критики. Федерализм РСФСР являлся юридической фикцией, никогда не предполагавшейся к реализации, действительному воплощению в жизнь. Неслучайно все попытки конца 1980-х - начала 1990-х годов наполнить новым, реальным содержанием существовавший тогда "фантом федерализма" - советскую квазифедерацию - не увенчались успехом. Они были априори обречены на неудачу. Поэтому строительство подлинно федеративного российского государства происходит в настоящее время практически "с нуля" - в стране, которая еще в недавнем прошлом была жестко унитарной, с соответствующими традициями централизованного государственного управления и ментальностью.

Именно этим можно объяснить многие проблемы современной России - страна еще не вполне прошла до конца весь тот необходимый и трудный путь болезненных проб и ошибок, обретения собственного опыта и определенных традиций, отработки политических технологий и наработки алгоритмов разрешения проблем, которые и позволяют говорить о сколько-либо реальном федерализме. Поэтому России и всем ее субъектам еще предстоит пройти свой собственный путь к подлинному федерализму, что чревато неизбежными ошибками, противоречиями и конфликтами, определенными потерями, метаниями между различными крайностями и болезненным самопознанием.

Как известно, важнейшим признаком любого федеративного государства является особый статус составляющих его территориальных единиц как относительно самостоятельных государственных образований. Специфика Российской Федерации, породившая и порождающая множество проблем, заключается в том, что практически все ее субъекты, и республики в том числе, за редким исключением не имели опыта собственного государственного строительства в прошлом. Они не обладали прежде государственностью и традициями продолжительного самостоятельного существования. Если не считать периода феодальной раздробленности на Руси или существования ряда государств или протогосударств Поволжья и Сибири до вхождения их в состав Российской империи, в России практически полностью отсутствовали исторический опыт государственного состояния, традиции законотворчества, национально-государственное сознание у абсолютного большинства ее субъектов. И это также является своего рода "детской болезнью", которая усложняет становление реального федерализма и порождает разнообразные проблемы. Если субъекты многих федераций мира в прошлом были самостоятельными государствами, как, например, штаты США, лишь после 11 лет конфедеративного сосуществования добровольно объединившиеся в федеративный союз, то субъекты Российской Федерации не прошли этого пути. Они лишь сейчас обретают одновременно и опыт создания и развития собственной государственности, государственного существования, и также опыт отлаживания, выстраивания своих отношений с федеральным центром. В этом и заключается содержание и основное значение столь болезненно воспринимаемого многими исследователями и публичными политиками России развития государственности субъектов Федерации, и особенно республик в ее составе.

Вряд ли правомерно усматривать в провозглашении и развитии своей государственности российскими республиками центростремительные процессы, опасные для единства страны. Напротив, это процесс становления Федерации, основывающейся не на насилии и принуждении, дисциплине страха и авторитарных методах управления, как это было в прошлом, а на сильных институтах государственности, как в центре, так и в субъектах, четком разграничении и взаимном уважении прав и полномочий друг друга, осознании общности исторической судьбы и геополитического пространства, единства общенациональных и региональных интересов. Сейчас происходит именно то размежевание федерального центра и субъектов в определении полномочий и предметов ведения, которое и способно сделать единство государства прочным и нерушимым.

Нередко в литературе ставится под сомнение самая возможность использования термина "государство" при определении статуса субъектов федерации. При этом, как правило, исходят из тезиса о том, что государственность может быть лишь суверенной, а суверенитет субъектов Федерации всегда относителен <1>. В порядке контраргумента в части использования данного термина для обозначения субъектов федерации, как это принято в конституционном праве ряда государств, тут возможно опереться в качестве примера на конституционный опыт Германии. В соответствии с Основным законом Федеративной Республики Германии (нем. Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland) субъектами федерации выступают "государства-члены" - земли (нем. Gliedstaat). При этом три субъекта (Бавария, Саксония и Тюрингия) официально сохранили исторические наименования "свободные государства" <2>, а еще два субъекта официально именуются "вольными городами" (Бремен и Гамбург). Однако такой "разнобой" в названиях отнюдь не приводит к какому-либо умалению или различию их статуса как равноправных субъектов федерации, не происходит и юридической институционализации неравноправия земель Германии.

--------------------------------

<1> См.: Исхаков И.И. Республика (государство) в составе Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2001. С. 14 - 16.

<2> В официальном справочнике Министерство иностранных дел ФРГ рекомендует переводить наименования этих земель на русский язык как Республика Бавария, Республика Саксония и Республика Тюрингия (Amtliche Bezeichnungen der . Amt. Stand, 2002).

Не в последнюю очередь различные подходы к проблеме пределов государственности и суверенитета субъектов федерации обусловлены многообразием в понимании содержания категории "государство".

Как известно, важнейшим принципом федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее субъектов. Статья 5 Конституции РФ провозглашает, что все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Исходя из этого, все субъекты Федерации наделены равными правами. Вследствие этого ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ содержат единый для всех без исключения субъектов Федерации перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В соответствии с ними и государства в составе Российской Федерации, и все иные субъекты имеют равные правомочия.

Вместе с тем принцип равенства субъектов Федерации не является абсолютным. Уже сам факт деления их на виды (шесть видов - п. 1 ст. 5 Конституции РФ) означает объективное их неравенство, поскольку различное их наименование предполагает и определенные различия в некоторых сущностных их характеристиках. Исторически сложившееся многообразие форм субъектов Федерации отображает определенную специфику их реального правового статуса. Так, субъектами являются автономные округа, находящиеся в составе других субъектов Федерации - областей, и они в силу этого объективно отличаются по своему статусу от иных субъектов. Хотя п. 4 ст. 5 Конституции РФ и дает им возможность вступать в непосредственные отношения с федеральными органами государственной власти, тем не менее уже сам факт вхождения в иные субъекты означает определенную специфику их правового статуса.

Как уже отмечалось, взамен "асимметричности", заложенной в фундамент РСФСР для решения национального вопроса, действующая Конституция России впервые использовала принцип конституционно-правового равноправия субъектов Федерации и их "внеэтнический", территориальный принцип организации. Это, конечно, не привело, да и не могло привести к фактическому равенству субъектов Федерации, но заложило прочный фундамент в государственное устройство страны, обеспечив устойчивость его федеративных основ.

Национальные республики в составе Российской Федерации являются преемниками автономных республик, входивших в состав РСФСР и обладавших, в отличие от административно-территориальных образований, некоторыми особенностями в статусе. Юридическая констатация равноправия всех субъектов Федерации в Конституции РФ не означает абсолютного и совершенного равенства в их фактическом правовом статусе, а тем более отрицания всей совокупности объективно существующих экономических, социальных, социокультурных и иных различий между ними.

Принцип равноправия - это конституционная модель, идеал, к которому стремится государство, пытаясь в меру имеющихся возможностей выравнивать и реальный правовой статус, и основные экономические, социальные и иные характеристики субъектов Федерации. Государство тем самым не стремится затушевать, а тем более насильственно нивелировать имеющиеся различия, а лишь подчеркивает, что существующие и неизбежные различия не должны привести к особому, принципиально различному статусу республик в составе Российской Федерации. Именно благодаря этому обеспечивается оптимальное сочетание государственной централизации с самостоятельностью, в том числе и правовой, различных субъектов Федерации, позволяющее учитывать своеобразие положения каждого из них в составе государства.

Впервые введенное в российское конституционное право Конституцией РФ 1993 г. понятие "субъект Российской Федерации" отразило стремление подчеркнуть общую природу всех входящих в Российское государство образований - и национально-территориальных, и собственно территориальных - как равноправных и равновеликих членов Федерации.

Равноправие субъектов является основным принципом федерализма и декларируется всеми существующими федеративными государствами. Но в то же время наличие в составе всякой федерации государственно-территориальных образований и иных структурных единиц, основанных на национально-территориальном принципе, практически всегда означает некоторую специфику их реального правового статуса. Кроме того, ст. 11 Конституции РФ допускает заключение дополнительных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Данные договоры носят индивидуальный характер, поскольку заключаются между органами государственной власти Российской Федерации и отдельного ее субъекта. В силу этого условия заключенных договоров с различными субъектами также не идентичны - являясь следствием переговорных процессов, они могут предоставлять разным субъектам разные права. Отдельные субъекты в отличие от прочих могут получить право на осуществление некоторой части полномочий, относящихся к ведению самой Федерации. Поэтому их реальный статус также становится несколько отличным от статуса прочих субъектов.

При этом следует отметить, что действующая Конституция РФ признает лишь за республиками статус государств в ее составе (п. 2 ст. 5 Конституции РФ: "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство"). Это положение является одновременно и констатацией особого статуса национальных республик в ее составе, несколько отличного от положения прочих субъектов, и признанием именно их государственности. Всякая государственность - явление конкретно-историческое, предполагающее наличие определенных исторических, экономических, социокультурных и этнографических признаков. Встречавшиеся в истории современной России попытки "повысить" статус отдельных краев и областей "до уровня" республик <1> были вызваны не столько реальным недостатком прав и возможностей конкретных субъектов Федерации, сколько политическими амбициями их руководителей. Искусственное создание государственности, а тем более квазигосударственности, всегда обречено на неуспех.

--------------------------------

<1> В частности, известна история Уральской Республики, провозглашенной в границах Свердловской области ("существовала" с 1 июля по 9 ноября 1993 г.).

Предметом острых дискуссий с начала 1990-х годов остается также проблема суверенности государств в составе Российской Федерации.

Многие федеративные государства образовывались договорным или конституционно-договорным путем, вследствие добровольного объединения суверенных государств, по собственной воле отдавших федеральному центру часть своих полномочий. Отказ от них и следующее из этого образование государственности на федеральном уровне было волеизъявлением самих суверенных государств. Реализация общепризнанного международным и конституционным правом права народов на самоопределение и ведет к образованию всякой федерации. Неслучайно в преамбуле Конституции РФ 1993 г. говорится о том, что данная Конституция принята многонациональным народом России исходя из принципов равноправия и самоопределения.

Формально вопрос о суверенитете субъектов Федерации и составляющих его содержание суверенных правах исторически возник в отечественной конституционной доктрине в силу того, что такие положения содержались в конституциях ряда республик, а также Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Его острота не в последнюю очередь была связана с тем, что термин "суверенитет" (в самом разном значении и для самых разных целей) активно использовался в политических дискуссиях.

Однако в силу положений ст. ст. 5, 71 - 73 и 76 Конституции РФ Федеративный договор действует только в части, не противоречащей ей. Аналогично вопрос обстоит и с конституциями субъектов Федерации. Конституция РФ не содержит положений, наделяющих субъекты Федерации государственным суверенитетом. Конституционный Суд РФ, как известно, также исходит из правовой позиции об отсутствии у субъектов Федерации государственного суверенитета.

Таким образом, "противоречие" между положениями федеральной Конституции и конституциями республик в ее составе является мнимым. Суверенность государства определяется не наличием записи об этом в конституции, а объемом его полномочий и прав.

Другое дело, что представления о суверенитете государства претерпели существенную модификацию по сравнению с первоначальными, сложившимися в период борьбы с феодальной раздробленностью и формирования крупных централизованных государств. Государственный суверенитет есть своеобразный синдром политического развития человечества, и это развитие привносило и привносит в теорию и практику суверенитета новеллы, диктуемые эпохой и потребностями самих государств. Попытки реанимировать представления о суверенитете, сложившиеся четыре столетия назад, могут привнести в общественную практику немало деструктивного, не способны предложить ориентиры, адекватные потребностям социального и политического прогресса. Речь сегодня идет об отказе от абсолютизации суверенитета, несовместимого ни с правами народа в целом или отдельного человека, ни с правами самого государства.

В данном контексте существенный интерес представляет первый опыт обращения Конституционного Суда РФ к проблемам федерализма, связанный с проверкой конституционности ряда актов Республики Татарстан, принятых в 1990 - 1992 гг. В Постановлении Суда по этому делу <1> указано на то, что в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. не упоминается о ее пребывании в составе РСФСР, вследствие чего из республиканской Конституции были изъяты положения о нахождении Татарстана в составе России и верховенстве федеральных законов на территории Республики. Кроме того, в республиканский учредительный акт были внесены положения о том, что отношения Республики с Российской Федерацией строятся лишь на основе договоров между ними, а сама Республика выступает в качестве суверенного участника международного общения и субъекта международного права. Логическим завершением этого "юридического сепаратизма" явился вынесенный на республиканский референдум вопрос о татарстанской государственности, в самой формулировке которого воплощалось новое нормативное определение государственного статуса Республики Татарстан <2>, которое не укладывалось в рамки Конституции РСФСР 1978 г., возможно, оказавшиеся слишком узкими для развивающихся федеративных отношений.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I "По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Татарстан", Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года "О референдуме Республики Татарстан", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 671.

<2> Постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" // Советская Татария. 1992. 25 февраля.

С учетом этого Конституционный Суд РФ с пониманием и одобрением отнесся к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять республиканскую государственность, гарантирующую равенство прав граждан независимо от национальной принадлежности или вероисповедания, позитивно оценил стремление к демократическому разрешению языковой проблемы. Тем самым были открыты возможности обновления российского федерализма на новом этапе развития российской государственности, учета в государственно-правовом строительстве России этнических прав населяющих ее народов и их адекватного сочетания с правами и интересами всего многонационального народа Российской Федерации. В связи с исключением упоминания в Конституции Республики Татарстан положений о ее нахождении в составе Российской Федерации и некоторыми другими конституционными новеллами в Татарстане Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой отношения между Российской Федерацией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе, а договоры между ними возможны, но также должны базироваться на федеральной Конституции. Эта правовая позиция сегодня применима к отношениям Российской Федерации не только с республиками, но и с другими субъектами Федерации. Следовательно, несмотря на то что Татарстан не подписал Федеративный договор, соответствующие положения стали для него обязательными в силу Конституции. Действующая Конституция РФ 1993 г. специально установила в абз. 4 п. 1 разд. II "Заключительные и переходные положения", что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции. С изложенной выше правовой позицией связана и более частная правовая позиция, которая выводится из содержания Постановления Конституционного Суда РФ. Заключается она в том, что федеративное устройство государства с необходимостью предполагает верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации, за исключением случаев, когда законы субъектов Федерации изданы по предметам их исключительного ведения. Это исключение Конституционный Суд РФ подтвердил в Постановлении специально. Очевидно, что признание абсолютного верховенства законов субъектов Федерации разрушает Федерацию, лишает ее качества государства.

Необходимо остановиться еще на одной позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении. Речь идет о возможности изменения государственно-правового статуса республики. Конституционный Суд решил, что республика имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. Однако при этом в соответствии с требованиями международного права необходимо соблюдать принцип территориальной целостности России и права человека. Отсюда следует, как указал Конституционный Суд РФ, недопустимость одностороннего установления республикой права на выход из Российской Федерации, ибо тем самым было бы нарушено территориальное единство федеративного государства и национальное единство населяющих его народов, а это в свою очередь наносит ущерб конституционному строю России, несовместимо с международными нормами о правах человека и правах народов. Действительно, право народов на самоопределение является международно признанным принципом, однако реализация его не должна наносить неоправданного ущерба как жителям соответствующей республики, так и остальным субъектам Федерации. Ведь не все жители республики могут желать выхода из Федерации, и даже если этого желает большинство, законные интересы меньшинства должны быть гарантированы. Все субъекты Федерации тесно связаны между собой, и от каждого из них зависит выполнение Федерацией своих обязательств перед другими субъектами Федерации и перед гражданами. Поэтому Конституционный Суд РФ и указал, что единственно правомерным и справедливым средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс с участием всех заинтересованных субъектов Федерации.

Следует отметить здесь еще одну правовую позицию, связанную с рассматриваемой проблематикой. Состоит она в том, что изменение государственного статуса республики может иметь место без изменения территории и границ Федерации. Это также относится к любому субъекту Федерации. В связи с актуальностью изложенных правовых позиций следует упомянуть ч. 3 ст. 5 действующей Конституции РФ, согласно которой федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Федерации.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся института референдума, также сохраняют актуальность. Учитывая, что сегодня субъектами Федерации являются не только республики, первую из них можно сформулировать следующим образом: субъекты Федерации самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения своих референдумов в пределах своего ведения. Эти пределы относятся в настоящее время не только к предмету референдумов и к их порядку, который не должен нарушать прав граждан на участие в референдуме, гарантированных на основании п. "в" ст. 71 действующей Конституции РФ текущим федеральным законодательством, в частности Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Главные выводы Конституционного Суда, содержащиеся в его Постановлении от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I, в том числе о строительстве отношений федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации, верховенстве федеральных законов над законами субъектов Федерации, соблюдении при осуществлении права народов на самоопределение принципа территориальной целостности и прав человека, недопустимости одностороннего установления субъектом Федерации права на выход из состава Российской Федерации и др., оцениваемые теперь сквозь призму Конституции РФ 1993 г., сохраняют свое юридическое, а также политическое и социальное значение.

Позиции федерального центра по проблеме суверенитета субъектов Федерации получили свое развитие в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания, Республики Татарстан" <1>. В этом решении Конституционный Суд РФ изложил уже упоминавшуюся правовую позицию.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

В частности, Конституционный Суд РФ указал:

"Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, не могут решить этот вопрос в своих Конституциях иначе, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в ст. 5 (ч. ч. 1 и 4) статус перечисленных в ст. 65 (ч. 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15, и ч. 1 ст. 67)...

Исходя из этих конституционных принципов, все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора...

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, ст. 3 (ч. 3) и п. 1 раздела 2-го "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П положения Конституции Республики Алтай о суверенитете Республики, взаимосвязанные с положениями о народе Республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике государственной власти в Республике, признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 3 (ч. 1), 4 (ч. ч. 1 и 2), 5, 66 (ч. ч. 1 и 5), 71 (п. "б").

Отрицание права субъектов Федерации на сецессию, односторонний выход из состава Федерации не являются умалением прав ее субъектов. Неслучайно данное право не просто отсутствует в конституциях абсолютного большинства федеративных государств (кроме Эфиопии), в том числе и вполне демократических (США, ФРГ, Швейцария и др.), но в некоторых даже запрещена его пропаганда (Индия).

Безусловно, это не означает также и абсолютной неспособности субъектов Федерации впредь участвовать в принятии решений по кругу вопросов, относящихся к ведению центра, и следующего из этого всесилия федеральных органов власти.

Особое место занимает вопрос о конституционно-правовом статусе Республики Крым и правовых основаниях ее вхождения в состав Российской Федерации. Новый субъект Федерации - Республика Крым, как известно, был образован в составе Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Как указывается в ст. 1 этого Закона, Крым был принят в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией РФ и ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

В ч. 2 ст. 1 указанного Федерального конституционного закона закреплены основания принятия Республики Крым в Российскую Федерацию:

1) результаты общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации;

2) Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов;

3) предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь;

4) Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с 18 марта 2014 г., т.е. с даты подписания Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов <1>. Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов" <2> этот Договор признан соответствующим Конституции РФ. В дальнейшем Договор был ратифицирован Федеральным законом от 21 марта 2014 г. N 36-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов" <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 14. Ст. 1570.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. N 3.

<3> СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1202.