551

ствию норм административного права, а в некоторых случаях и при непосредственной реализации полицией своих функций. В качестве примера можно привести положение Конституции Российской Федерации, действие которого непосредственно обеспечивается с помощью норм административного права. Так, каждый, кто законно находится на территории нашей страны, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания

ижительства (ст. 27), административно-правовая регламентация данного права осуществляется Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передви-

жения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1.

Всвою очередь, Федеральный закон «О полиции»2 определяет, что полиция защищает право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться. Ограничение полицией свободы передвижения граждан допускается только в случаях, предусмотренных законом (ст. 16).

Важным аспектом для содержательного наполнения функций полиции по обеспечению прав и свобод граждан являются положения Конституции Российской Федерации, касающиеся государственной защиты прав

исвобод человека и гражданина, а также предписания о том, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45). Среди предусмотренных законом способов защиты прав и свобод человека и гражданина можно выделить такие способы, как: право на крайнюю необходимость, предусмотренную ст. 2.7 Кодекса Рос-

сийской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ3; право на необходимую оборону, предусмотренную

ст. 37 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ4; право на крайнюю необходимость, предусмотренную ст. 39 УК РФ. Также можно выделить право на самозащиту, содержание которой определяется в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 2004 г. № 51-ФЗ и ст. 392 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ.

Все перечисленные и ряд других способов защиты могут быть реализованы гражданами самостоятельно в случае посягательства на их права и свободы в той или иной сфере их жизнедеятельности. В ряде случаев обозначенные способы реализуются гражданами в сфере общественного по-

1Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. – 1993. – № 32. – Ст. 1227.

2Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

3Далее – КоАП РФ.

4Далее – УК РФ.

21

рядка. Полиция является основным субъектом защиты и охраны прав и свобод граждан в данной сфере жизнедеятельности людей. Согласимся с К.С. Бельским, верно подметившим, что «…жизнь почти каждого взрослого гражданина при панорамном взгляде на нее проходит, как правило, в трех измерениях: 1) в семье; 2) на работе; 3) на улице (в общественном месте)»1.

Исходя из этого, права и свободы граждан в сфере общественного порядка имеют для граждан весьма серьезное значение. Как отмечала в свое время Н.И. Раздымалина, «… в сфере охраны общественного порядка реализуется значительная часть прав и свобод, которые, будучи закрепленными в нормах права, представляют собой признанную и гарантированную государством возможность граждан реализовывать свои потребности, удовлетворять интересы, а также пользоваться различными социальными благами»2.

Несмотря на важность соответствующих прав и свобод, в научной литературе их исследованию, как представляется, должного внимания не уделяется. Между тем именно от охраны и защиты данных прав и свобод зависит качество жизни людей, а также возможность реализации ими различных социальных инициатив. В этой связи рассмотрим особенности реализации прав и свобод граждан в сфере общественного порядка. Так, Н.И. Буденко данные права подразделил: «а) на права граждан собственно

всфере общественного порядка; б) их права по активному поддержанию

общественного порядка; в) права по участию в управлении данной сферой общественных отношений»3.

Представленный подход в целом оправдан, поскольку граждане являются активными субъектами в сфере охраны общественного порядка.

Так, из Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»4 следует, что цель участия граждан в охране общественного порядка – это оказание помощи полиции

вделе защиты жизни и здоровья человека, собственности от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах (ст. 2).

Иванова И.А., раскрывая содержание административно-правовой охраны субъективных прав граждан в сфере охраны общественного порядка, подразделяет их на ряд групп. В частности, «на общие субъективные

1Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 14.

2Раздымалина Механизм реализации гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1991. – С. 24.

3Буденко Н.И. Указ. соч. – С. 44.

4Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 14. – Ст. 1536. Далее - Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка».

права по обеспечению личной и общественной безопасности – права, установленные Конституцией; конкретные субъективные права по обеспечению личной и общественной безопасности – права, установленные административным законодательством, касающимся охраны общественного порядка». Цитируемый автор выделяет «… специальные административнопроцессуальные права по обеспечению личной и общественной безопасности – права участников производства по делам об административных правонарушениях, касающихся нарушений в сфере общественного порядка»1.

Названные классификации прав граждан в сфере общественного порядка имеют под собой реальную теоретическую и практическую основу, тем не менее, как нам представляется, обозначенные права можно классифицировать в зависимости от их функциональной основы: права, касающиеся отношений, связанных с охраной общественного порядка; права на свободу, безопасность, личную неприкосновенность во время пребывания в общественных местах. По способу защиты права могут быть подразделены на защищаемые административно-правовыми средствами и права, защищаемые с помощью иных правовых и организационных средств. В зависимости от складывающейся обстановки в общественных местах права могут быть дифференцированы на общие и специальные права. Объем и содержание прав, свобод и обязанностей граждан, реализуемых в админи- стративно-правовой сфере, предопределяет содержание и набор функций органов государственной власти и управления. Каждый орган государственной власти и управления наделяется необходимым набором функций, которые определяют направление и содержание административной деятельности той или иной административной структуры. Какие же функции реализует полиция в сфере охраны и защиты прав и свобод граждан?

Вопрос о функциях – это вопрос об основных направлениях деятельности государства, а также его органов государственной власти и управления. Следует отметить, что функции органа государственной власти и управления находятся в логической связи с функциями государства. Именно функции государства во многом предопределяют качество охраны и защиты права и свобод граждан. Как отмечает В.И. Гойман-Червонюк, «… функции государства – это основные направления деятельности государства, в которых раскрывается его социальная сущность и назначение в обществе»2. Такой подход к определению функций государства носит традиционный характер, он позволяет выделять самые разнообразные государственные функции в зависимости от сферы их реализации. По данному

1Иванова И.А. Административно-правовая охрана субъективных прав советских граждан в сфере общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. – М., 1986. – С. 39.

2Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. – М., 1996. – С. 42.

23

вопросу М.В. Жигуленков пишет, что «… любое направление деятельности государства можно назвать функцией государства, т.е. функции государства в этом случае могут быть выделены в соответствии с любым критерием»1. Среди функций полиции ключевой является функция правоохраны, иногда эту функцию называют правоохранительной функцией государства. Правоохранительная функция создает базу для реализации иных функций государства. В этой связи уже цитируемый ранее М.В. Жигуленков правильно, на наш взгляд, утверждает, что «… правоохранительная деятельность государства рассматривается как форма реализации других функций государства». Право объективно формирует основу для развития правоохранительной функции государства, без охранительной составляющей права говорить о правоохранительной функции государства не представляется возможным. Более того, необходимо признать, что без правоохранительной функции государства невозможно говорить о формировании средств охраны и защиты прав и свобод граждан. Без охранительной функции государства невозможно осуществлять регулятивные функции, которые также имеют значение в механизме охраны и защиты прав и свобод граждан. По данному вопросу В.А. Гусак отметил, что «… охранительная функция – это обусловленное социальным назначением права направление правового воздействия, направленное на охрану общественного отношения, а поэтому без охранительной функции невозможно осуществление регулятивной функции»2. Взаимосвязь охранительной функции и регулятивной функции позволяют говорить о создании гибкого правового режима по отношению к вопросам охраны и защиты прав и свобод граждан. Такой подход позволяет сочетать административно-правовые средства различного функционального характера.

Далее обратим внимание, что в научной литературе встречаются разнообразные категории, касающиеся вопросов функций, встречаются и различные варианты использования самого термина «функция». В частности, в свое время Д.Д. Цабрия «… функцию органа управления определял как вид управленческой деятельности, осуществляемой органом для достижения поставленных перед ним задач»3. Такой подход говорит нам о том, что «функция» – это управленская категория. Кроме того, функции формируются и осуществляются с определенной целью, они определяют содержание деятельности того или иного органа государственной власти и

1Жигуленков М.В. Проблемы определения места правоохранительной функции в теории функций государства // Государство и право. – 2017. – № 3. – С. 97.

2Гусак В.А. К вопросу о классификации функций советской милиции в военный период (1941-1945 гг.) // История государства и права. – 2010. – № 24. – С. 2.

3Цабрия Д.Д. О понятии и классификации функции управления // Проблемы государства и права. – М., 1975. – С. 165.

управления. На этом основании И.Л. Бачило исходила из того, что «… функции органа управления отражают материальное содержание его управленческой деятельности и представляют собой комплекс взаимосвязанных организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, направленных на достижение стоящих перед органом целей»1.

Обратим внимание, что ряд функций органов государственной власти прямо или косвенно касаются вопросов защиты и охраны прав и свобод человека. Как отмечает А.П. Шергин, «… основная функция исполнительной власти – управление людьми. В зависимости от режима взаимоотношений органа исполнительной власти и человека зависит содержание и направленность административной политики, а также средства ее реализации»2. Различные подходы к проблеме определения функций государства, органа государственного управления не всегда оправданы. Как отмечал в свое время Б.П. Курашвили, «… в юридической науке сложилось странное положение, когда такие термины, как: «функции государства», «государственные функции», «функции управления» несут разную смысловую нагрузку. Такой подход к пониманию функций не только нелогичен, но и показал свою практическую непродуктивность»3. Проблеме функций государства посвящено достаточно много научных работ. Функции рассматриваются в различных аспектах, в связи с чем предлагаются различные критерии их классификации в зависимости от сферы их реализации, предмета правового регулирования, особенностей государственного устройства и др. Несмотря на содержательное исследование функций государства, далеко не всегда выделяются функции, непосредственно касающиеся вопросов охраны и защиты прав и свобод граждан. Подобное положение вещей отчасти скрывает основную функцию государства, в качестве которой выступает обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Без должного обеспечения данной функции все остальные функции теряют свою практическую и теоретическую сущность. В этой связи обратим внимание на правовую характеристику функций полиции в деле охраны и защиты прав и свобод граждан. Следует отметить, что функции полиции по охране и защите прав и свобод граждан являются частью государственной системы обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Поэтому функции полиции в этом направлении нельзя рассматривать автономно, в отрыве от государственно-правовой системы охраны и защиты прав и свобод человека.

1Бачило И.Л. Функции органов управления. – М., 1976. – С. 42.

2Шергин А.П. Права человека и административная политика // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности ОВД. – М., 1996. – С. 56.

3Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М., 1987. – С. 169.

25

Помимо этого функции полиции тесным образом связаны с функциями МВД России. На этот счет А.Ф. Майдыков верно отметил, что «… при определении функций органа управления, его нельзя рассматривать в отрыве от функций конкретной социальной системы, а также качественных и количественных сторон самих функций»1.

Исходя из этого, можно выделить иерархическую классификацию функций полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Так, можно говорить об общих функциях полиции по охране и защите прав и свобод граждан, функциях конкретных служб и подразделений полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Следует сказать, что различные службы полиции осуществляют защиту и охрану не всех прав граждан, а только тех, которые реализуется в соответствующем аспекте административной и иной деятельности полиции. Такой подход вполне оправдан, кроме того, он предопределен институциональным и функциональным аспектом деятельности полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Также можно говорить о функциях полиции в зависимости от направления реализации ее административной деятельности. Основываясь на этом, можно выделить внутренние и внешние функции полиции. Следует подчеркнуть логическую взаимосвязь внутренних и внешних функций административной деятельности полиции по охране и защите прав и свобод граждан. Заметим, что внешний аспект административной деятельности полиции также не однороден. В содержании рассматриваемой деятельности выделяются относительно самостоятельные направления, а в их структуре, в свою очередь, можно выделить административно-принудительные, а также стимулирующие средства охраны и защиты прав и свобод граждан.

В завершение отметим, что функции по обеспечению прав и свобод граждан достаточно разнообразны, они наполняют гуманитарной составляющей все направления деятельности полиции, в итоге можно сделать вывод о том, что они, по существу, определяют смысл и содержание ее деятельности.

§ 1.2. Административно-правовая охрана общественного порядка

Административно-правовое регулирование касается самых различных аспектов государственного управления, а также жизнедеятельности людей, одним из объектов правового воздействия является общественный порядок, в обеспечении которого в одинаковой степени заинтересовано государство, все общество и каждый отдельно взятый гражданин. Является аксиомой тот факт, что без обеспечения надлежащего общественного по-

1 Майдыков А.Ф. Функции горрайоргана внутренних дел. – М., 1977. – С. 6.

26

рядка невозможно поступательное социально-экономическое развитие, а также эффективная защита и охрана прав и свобод человека и гражданина. По данным МВД России, в 2016 году было зарегистрировано более 790 тыс. преступлений, совершенных в общественных местах.

На улицах, площадях, в парках и скверах зарегистрировано 501,1 тыс. преступлений, из них: 31,5 тыс. – грабежи, 190,2 тыс. – кражи, 3,8 тыс. – разбойные нападения. Таким образом, осуществляя охрану общественного порядка, полиция обеспечивает защиту прав и свобод граждан, без такой логической взаимосвязи охрана общественного порядка во многом утрачивает свою функциональную ценность1.

Как отмечали в свое время Ю.П. Соловей и В.В. Черников, «… значение охраны общественного порядка состоит в том, чтобы осуществлять надзор за соблюдением законодательства в публичных местах, а при наличии угрозы общественной или личной безопасности граждан непосредственно защитить жизнь, здоровье, честь и достоинство человека от преступлений и административных правонарушений»2.

Именно из данных посылов должна осуществляться деятельность полиции по охране общественного порядка. Отметим, что в процесс охраны общественного порядка вовлечен целый ряд органов государственной власти и управления. В частности, согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»3, на войска национальной гвардии возлагается задача участия в охране общественного порядка, а также обеспечения общественной безопасности (ст. 2). Согласно Федеральному закону «О полиции»4, полиция обязана обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (п. 5 ст. 12).

Обеспечивая охрану общественного порядка, полиция использует комплекс правовых, организационных, а также воспитательных мер, которые должны привести к предупреждению и пресечению правонарушений, посягающих на него. Одним из средств обеспечения общественного порядка является административное принуждение, а если его конкретизировать применительно к рассматриваемой проблеме, – меры административной ответственности. Обратим внимание, что проблемы противодействия

1 Адмиралова И.А. Реализация полицией административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан. – М., 2016. – С. 23.

2 Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». – М., 2000. – С. 21.

3Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. – № 27 (Ч. I). – Ст. 4159.

4Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

27

административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок, занимают одно из ключевых мест в деятельности полиции. Как следует из Федерального закона «О полиции», полиция осуществляет свою деятельность по целому ряду направлений, одним из которых является предупреждение и пресечение административных правонарушений. Кроме того, полиция ведет производство по делам об административных правонарушениях, а также осуществляет исполнение административных наказаний (ст. 2). Традиционно к компетенции полиции относятся административные правонарушения, посягающие на общественный порядок.

ВОсобенной части КоАП РФ содержится глава 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность». В данную главу входят 33 статьи, в которых закреплены составы административных правонарушений, посягающих на различные объекты, не всегда имеющие отношение к вопросам охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Из всей совокупности статей главы 20 КоАП РФ к вопросам, связанным с охраной общественного порядка, имеют непосредственное отношение все-

го 8 статей (ст. 20.1, 20.2, 20.2.2, 20.3, 20.13, 20.21, 20.22, 20.31), остальные статьи преимущественно посвящены установлению административной ответственности в сфере обеспечения общественной безопасности или смежным отношениям. Обращает на себя внимание тот факт, что в обозначенную главу помещены составы административных правонарушений, не имеющие никакого отношения к обозначенному объекту противоправного посягательства, в частности ст. 20.25 «Уклонение от исполнения административного наказания», ст. 20.26 «Самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора» и др.

Вэтой связи представляется целесообразным для формирования целостной системы административно-правовой охраны общественного порядка с использованием мер административной ответственности разделить главу 20 КоАП РФ на две части и, соответственно, назвать их: «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок» и «Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность». При этом было бы правильно, на наш взгляд, исключить из данных глав составы административных правонарушений, которые не имеют непосредственного отношения к обозначенным объектам противоправных посягательств.

Заметим, что наиболее распространенные составы административных правонарушений, пресекаемые сотрудниками полиции при несении службы по охране общественного порядка (статьи 20.1 и 20.21 КоАП РФ), совершаются преимущественно лицами, которые, как правило, ведут анти-

28

социальный образ жизни, не имеют постоянного заработка или иного дохода, что затрудняет взыскание с них административных штрафов. Такие административные материалы должны направляться в суд для применения к виновным лицам наказания в виде административного ареста. Всего за 2016 год в суды направлено 3 263 371 материал об административных правонарушениях (без учета гл. 12 КоАП РФ). Судами в 2016 году было рассмотрено 2 669 039 указанных материалов, по которым принято 1 583 962 решения о наложении административных штрафов, на общую сумму 3 млрд 704 млн 478 тыс. рублей, 142 988 правонарушителей привлечены к обязательным работам общим сроком на 3 531 267 час., 15 298 правонарушителям объявлены устные замечания, кроме того, принято 321 решение о административном запрете посещения мест проведения спортивных соревнований. Вместе с тем судами принято 867 416 решений о наказании в виде административного ареста, в том числе: по статье 20.1 КоАП РФ в суд направлено 223 937 материалов, принято 121 253 решения о назначении административного ареста. По статье 20.21 КоАП РФ в суд направлен каждый четвертый материал, в связи с чем назначено 292 915 административных арестов1.

Далее рассмотрим административно-правовое регулирование охраны общественного порядка непосредственно на примере противодействия мелкому хулиганству. Как уже ранее констатировалось, именно данное административное правонарушение наиболее часто совершается в общественных местах. Обозначенное административное правонарушение дезорганизует общественные отношения, складывающиеся в общественных местах, кроме того, оно порой логически связано с иными административными правонарушениями и даже преступлениями, посягающими на общественный порядок, а также другие объекты правовой охраны.

Мелкое хулиганство, как уже отмечалось ранее, является одним из административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, борьбу с которым ведет непосредственно полиция. Так, согласно данным Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации, в 2016 году по ст. 20.1 «Мелкое хулиганство» было составлено 1 млн 105 тыс. 756 протоколов об административных правонарушениях. Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде Россий-

1 Информационно-аналитические материалы об итогах служебной деятельности ГУОООП МВД России, а также о состоянии обстановки по обеспечению охраны общественного порядка и профилактике правонарушений, результатах служебной деятельности подразделений полиции, реализующих задачи и функции, отнесенные к компетенции ГУОООП МВД России, за январь-декабрь 2016 г.

29

ской Федерации, в 2016 году в судах было рассмотрено 6,4 млн дел об административных правонарушениях, 5,4 млн человек были подвергнуты наказаниям по делам об административных правонарушениях, из них значительная часть – за совершение мелкого хулиганства1.

Заметим, что согласно диспозиции ст. 20.1 «Мелкое хулиганство», объектом его посягательства является не только общественный порядок, но и собственность, а также ряд личных неимущественных прав. В этой связи мелкое хулиганство представляет собой достаточно сложный состав административного правонарушения, объектом воздействия его являются как материальные, так и нематериальные блага. Это обстоятельство учитывается сотрудниками полиции, противодействующими совершению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок. Как уже ранее отмечалось, мелкое хулиганство традиционно дезорганизует целый ряд общественных отношений, складывающихся в самых различных сферах жизнедеятельности человека. Исходя из этого, обратим внимание на то, как понимается категория «общественный порядок» в действующем законодательстве и юридической теории. Но перед этим отметим, что с субъективной стороны административные правонарушения совершаются исходя из хулиганских и (или) корыстных побуждений. Однако не каждое административное правонарушение, совершенное из хулиганских побуждений, является мелким хулиганством. Так, исходя из хулиганских побуждений, может осуществляться нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, однако ответственность за данное деяние предусматривается ст. 5.26 КоАП РФ «Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях».

Общественный порядок традиционно рассматривается в различных аспектах. Общественный порядок в узком понимании данной категории – это полицейская дефиниция, он понимается как совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права, с целью создания обстановки спокойствия и благоденствия, при которой человек может реализовать без всяких рисков и угроз свои права и выполнить возложенные на него обязанности. В этом смысле следует согласиться с И.И. Веремеенко, который в свое время отмечал, что «… общественный порядок, как определенная правовая категория, представляет собой обусловленную потребностями развитую систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое

1 URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/infra ction/ (дата обращения: 14 апр. 2017 г.).

30