551

лиц по предварительной договоренности, при проведении официальных спортивных соревнований, а также различного рода публичных мероприятий. К мелкому хулиганству следует отнести игнорирование просьбы о прекращении курения в не отведенных для этого местах – курение в общественных местах очень часто демонстрирует именно пренебрежительное отношение к окружающим людям, которым может быть очень неприятен запах табачного дыма. Как следует из Федерального закона от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»1, граждане имеют право на благоприятную среду жизнедеятельности без окружающего табачного дыма и охрану здоровья от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака (ст. 9).

Мелкое хулиганство порой бывает логически связано со злостным хулиганством, которое представляет повышенную общественную опасность для окружающих.

Как следует из постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по уголовным делам о хулиганстве и иных преступлениях, совершенных из хулиганских побуждений»2, уголовно наказуемым хулиганством признается грубое нарушение общественного порядка. Такая грубость выражается также в явном уличном неуважении того или иного лица к обществу. Кроме того, обозначенное деяние (ст. 231 «Хулиганство» УК РФ) совершается с применением оружия, либо по мотивам политической, идеологической, расовой или религиозной ненависти и т.п. На повышенную общественную опасность злостного хулиганства могут указывать и такие объективные моменты, как способ, время, место его совершения, интенсивность, продолжительность и другие обстоятельства. При этом хулиганские действия могут быть совершены как в отношении конкретного человека, так и в отношении неопределенного круга лиц.

В завершение отметим, что мелкое хулиганство, по нашему мнению, следует определить, как административное правонарушение, посягающее на общественный порядок. В диспозиции же статьи необходимо прописать, что данное деяние состоит:

1)из нецензурной брани в общественных местах;

2)оскорбительного приставания к гражданам и других подлобных действий, нарушающих личные субъективные права граждан на честь и достоинство.

1Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 8. – Ст. 721.

2Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 2008. – № 1.

41

Вкачестве квалифицирующего признака рассматриваемого административного правонарушения, как представляется, следует выделить:

1) совершение мелкого хулиганства группой лиц по предварительной договоренности при проведении спортивных и культурно-массовых мероприятий;

2) лицом, ранее совершившим административное правонарушение, которое посягает на общественный порядок;

3) совершение мелкого хулиганства в социально значимых и культовых местах и зданиях;

4) совершение мелкого хулиганства, несмотря на требования граждан и должностных лиц прекратить его.

Взавершение отметим, что охрана общественного порядка с использованием различных правовых средств является первостепенной задачей государства. В соответствующие мероприятия по охране общественного порядка вовлечены различные органы государственной власти и управления, у каждого из которых своя компетенция в решении соответствующего вопроса. Однако, несмотря на это, основным субъектом охраны общественного порядка является полиция, которая наиболее универсально осуществляет охрану общественного порядка с использованием разнообразных административно-правовых средств. Исходя из этого, именно от профессиональной деятельности сотрудников полиции зависит эффективность государственно-правовых мероприятий, направленных на охрану общественного порядка и обеспечение личной и имущественной безопасности граждан, пребывающих в общественных местах.

§ 1.3. Функции полиции по охране общественного порядка

Проблемы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности наряду с вышеуказанными проблемами обеспечения прав и свобод граждан являются одними из главных в сфере внутренних дел, в этой связи существует объективная необходимость раскрыть объем и содержание функций полиции и в данном направлении ее деятельности. Здесь важно понимать взаимосвязь функций полиции по обеспечению прав и свобод граждан с функциями по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Отметим, что от эффективности выполнения полицией задач по охране общественного порядка и общественной безопасности во многом зависит безопасность личности. В то же время и от обеспеченности прав и свобод граждан зависит состояние общественного порядка и общественной безопасности в целом. Действительно, сложно говорить о правопорядке, когда повсюду нарушаются права и свободы граждан, которые в силу этого не могут находиться

42

в безопасности. В этой связи нельзя заявлять об административноправовой обеспеченности функций полиции по защите и охране прав и свобод граждан, когда общественный порядок не охраняется, а общественная безопасность не обеспечивается. Между тем подчеркнем, что вопросы, связанные с обеспечением общественной безопасности и охраной общественного порядка в общественных местах, во многом носят универсальный характер, и каждый орган государственной власти и управления в пределах своей функциональной компетенции вносит некоторый вклад в дело охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Как следует из информационно-аналитических материалов об итогах служебной деятельности Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координции взаимодествия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации за январь-декабрь 2016 года, по итогам 12 месяцев 2016 г. зарегистрировано более 790 тыс. преступлений (790 287), совершенных в общественных местах, что на 10,6% меньше, чем за аналогичный период прошлого года (883 989). Несмотря на проводимые мероприятия по декриминализации отдельных составов преступлений, в 17 регионах зарегистрирован рост преступлений, совершенных в общественных местах. В том числе самый значительный – в республиках: Тыва

(+ 71,8%, с 2 500 до 4 295), Северная Осетия – Алания (+ 37,7%, с 1 171 до 1 613), Мордовия (+ 12,4%, с 2 235 до 2 512), Камчатском крае (+ 12,8%,

с2 007 до 2 264), Сахалинской области (+ 10%, с 3 834 до 4 218). Каждое седьмое совершенное в общественных местах преступление составляют тяжкие и особо тяжкие уголовно наказуемые деяния – 120,7 тыс., их количество по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизилось на 15,2%. На долю преступлений небольшой и средней тяжести приходится 84,7% от их общего числа. В структуру преступлений, совершенных в общественных местах, входят кражи, на долю которых приходится 48,7% (зарегистрировано снижение с 457 502 до 384 703 или на 15,9%), грабежи – 6,1% (снижение с 57 310 до 48 322 или на 15,7%), умышленные причинения тяжкого вреда здоровью – 1% (снижение с 8 383 до 7 517 или на

10,3%), разбои – 0,9% (снижение с 8 869 до 7 102 или на 19,9%), хулиган-

ства – 0,3% (снижение с 3 048 до 2 376 или на 22%), убийства и покушения на убийство – 0,2% (снижение с 1 844 до 1 705 или на 7,5%), а также преступления, связанные с незаконным оборотом оружия – 0,1% (снижение

с1 313 до 1 210 или на 7,8%) и наркотиков – 7,9% (снижение с 70 967 до 62 303 или на 12,2%), изнасилования – 0,07% (снижение с 751 до 612 или на 18,5%) и вымогательства – 0,2% (снижение с 1 588 до 1 513 или на 4,7%). На улицах, площадях, в парках и скверах полицией за 2016 год бы-

ло зарегистрировано 501 090 преступлений (- 5,5%), в том числе:

43

93 956 или 18,7% тяжких и особо тяжких преступлений (зарегистрировано снижение на 13,9%) и 407 134 или 81,2% небольшой и средней тяжести (снижение на 3,4%)1. Вышеуказанные статистические данные подтверждают необходимость дальнейшего совершенствования деятельности полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, проведению комплекса мероприятий по практической реализации функций полиции в данном направлении.

Следует поддержать тезис о том, что охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности органами полиции не происходит самостоятельно. Недостаточно, на наш взгляд, только отразить в Федеральном законе «О полиции»2 такое направление её деятельности, как обеспечение правопорядка в общественных местах (п. 6 ч. 1 ст. 2), следует создать гарантии реализации, обеспеченности данного направления, а также мотивировать сотрудников на надлежащее исполнение возложенных на них функциональных обязанностей. Только в этом случае положение закона из абстрактной юридической конструкции может перетечь в реальную практическую плоскость реализации функций полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Согласно Федеральному закону «О полиции»3 полиция предназна-

чена, среди прочего, для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности (п. 1 ст. 1). Однако среди основных направлений деятельности полиции или, по-другому, функций полиции данный закон, как отмечалось выше, выделяет обеспечение правопорядка в общественных местах. Кроме того, отдельным направлением выделяется обеспечение специального вида общественной безопасности – безопасности дорожного движения (п. 7 ч. 1 ст. 2). Для уяснения содержания и объёма вышеуказанных правовых категорий необходимо обратиться, на наш взгляд, к их теоретической составляющей, научным точкам зрения на юридическую природу общественного порядка, правопорядка и общественной безопасности, которые зачастую употребляются законодателем как синонимы.

Исследуя управленческие отношения в области охраны общественного порядка, М.И. Еропкин в свое время отмечал, что «… общественный порядок – это система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан, укрепление народного достояния, обеспечение

1URL: https://мвд.рф/folder/101762/item/9338947 (дата обращения: 21 июля 2017 г.).

2Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

3Там же – Ст. 900.

44

общественного спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций»1. Ценность данного определения состоит, на наш взгляд, в его содержательности, а также в указании на места возникновения данных общественных отношений – общественные места, где в основном складываются такие отношения, подлежащие охране полицией и иными правоохранительными органами. Несколько иной точки зрения на сущность общественного порядка придерживается А.В. Серегин, который, в свою очередь, определяет общественный порядок «… как урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности»2. Отличие данного определения от понятия общественного порядка, сформулированного М.И. Еропкиным, заключается в том, что А.В. Серегин не выделял общественные места (и вообще какиелибо другие места) как территорию возникновения подлежащих охране общественных отношений. Иными словами, по мнению А.В. Серегина, такие отношения могут возникнуть в любом месте, где есть люди, и даже где их нет. Указанные две точки зрения на понимание общественного порядка долгое время были господствующими в юридической науке советского периода.

Несомненным достоинством определения А.В. Серегина является указание на то обстоятельство, что общественный порядок должен охраняться и обеспечиваться везде, на любой территории. Очевидно, что, даже находясь у себя дома, который, разумеется, не является общественным местом, человек обязан соблюдать права и законные интересы соседей и членов своей семьи, то есть общественный порядок. Вместе с тем отсутствие указания на общественные места чрезмерно расширяет сферу общественного порядка, что представляет сложность для правоприменения, поскольку в этом случае любое преступление или административное правонарушение так или иначе будет посягать на общественный порядок. И тогда все функции полиции можно будет свести к одной – охране общественного порядка. Поэтому определение М.И. Еропкина, более узкое по объему, но более широкое по содержанию, на наш взгляд, ближе к современному пониманию нормативной сущности общественного порядка, его правовой, функциональной и организационной обеспеченности.

Обратим внимание, что А.В. Серегин вполне обоснованно в свое время выделял «… три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка:

1Еропкин М.И. Управление в области охраны… – С. 11.

2Цит. по: Веремеенко И.И. Указ. соч. – С. 8.

45

-отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения;

-отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту;

-отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан, и

предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу»1.

Однако, по нашему мнению, такие отношения все-таки должны быть ограничены общественными местами, перечень которых должен быть исчерпывающим и закреплен в действующем законодательстве. Это вовсе не означает, что указанные группы общественных отношений полиция не должна охранять и защищать, просто непосредственным объектом посягательства в данном случае будет не общественный порядок, а безопасность личности, общественная безопасность, наконец, правопорядок.

Как справедливо указывал в своё время уже упоминавшийся М.И. Еропкин, «… общественный порядок отличается от правопорядка тем, что включает общественные отношения неправового характера; правопорядок в отличие от общественного порядка включает правоотношения, не относящиеся к сфере общественного порядка (гражданско-правовые отношения, дисциплинарные правоотношения, трудовые правоотношения и др.)»2.

Дискуссии о сходстве и различии понятий «общественный порядок» и «правопорядок» продолжались и далее, продолжаются до сих пор, однако законодатель все чаще употребляет названные категории как синонимы. В частности, в ст. 9 Федерального закона «О полиции»3 сказано о привлечении граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, а уже в ст. 10 этого же Федерального закона полиция оказывает содействие в соблюдении законности и правопорядка; в ст. 12 к обязанностям полиции относится обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок (п. 5 ч. 1 ст. 12), в этой же статье говорится об обязанности полиции информировать высшие должностные лица о состоянии правопорядка на соответствующей территории (п. 36 ч. 1 ст. 12). В средствах массовой информации, зачастую данные понятия используются как синонимы. Поэтому современные исследователи также задумываются над содержанием указанных правовых категорий, а также схожей с ними категории «общественная безопас-

1Серегин А.В. К вопросу о понятии общественного порядка в советском общенародном государстве // Труды Высшей школы МООП РСФСР. – 1963. – № 8. – С. 256-258.

2Еропкин М.И. Управление в области охраны… – С. 25.

3Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

46

ность», которая в нормативных актах чаще всего используется вместе с категорией «общественный порядок».

Так, Б.П. Кондрашов под общественной безопасностью понимает «… систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств»1.

Шамрай В.Н., исследуя данные понятия, отмечает, что «… общественный порядок представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, морали, общественных организаций, обычаев, традиций и ритуалов. Общественная безопасность представляется в виде системы отношений, основанной на строгом соблюдении и исполнении специальных организационно-технических правил, установленных государством в целях охраны жизни и здоровья других людей, недопущения разрушения или повреждения зданий, сооружений или наступления последствий, которые могут возникнуть в результате деятельности долж-

ностных лиц или граждан, связанной с повышенной опасностью для окружающих»2.

Коротких А.Г. предпринял весьма удачную, на наш взгляд, попытку дать определения общественному порядку и общественному месту, более того им предложено принятие на федеральном уровне Федерального закона «Об общественном порядке и общественной безопасности», «… который не только закрепил бы необходимый понятийный аппарат, но и детально разграничил полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в указанной сфере»3. «Общественный порядок, - далее пишет А.Г. Коротких, - это комплекс правил поведения субъектов общественных отношений, закрепленный в соответствии с социальными установками общества, а также требованиями законности и правопорядка с целью достижения общественного спокойствия и нормального

1Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. – М., 1998. – С. 8.

2Шамрай В.Н. Теоретико-правовое обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в современных условиях // Социология и право. – 2012. – № 1. – С. 113.

3Коротких А.Г. К дискуссии о понятии «общественный порядок»: проблемы применения в административном законодательстве // Вестник ВГУ. – Серия право – 2016. – № 2. – С. 165.

47

функционирования всех сфер жизнедеятельности. Общественное место – это любое место свободного посещения, находящееся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, либо право собственности в отношении которого не определено, доступ к которым не ограничен, а также общественный транспорт, иные места, независимо от формы собственности, в период проведения в них публичных мероприятий или мероприятий для развлечения и досуга»1.

Наконец, Д.В. Пивоваров определяет общественный порядок как «… совокупность взаимосвязанных элементов, образующих систему общественных отношений, обеспечивающих поддержание общественного и личного спокойствия граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, урегулированную нормами права. Общественная безопасность – это совокупность взаимосвязанных элементов, образующих систему общественных отношений, обеспечивающих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»2.

Исходя из вышесказанного и применительно к теме нашего исследования, следует согласиться с А.П. Рыжаковым, который отмечает, что «… существенные различия между понятиями «общественный порядок» и «общественная безопасность» связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений. Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, тогда как общественная безопасность – только с использованием правовых и технических норм. Общественный порядок полиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает»3.

На соотношение понятий «общественный порядок» и «правопорядок» интересные рассуждения даёт А.С. Шиенкова, по мнению которой, «… содержательная сторона правопорядка и общественного порядка различна:

-во-первых, общественный порядок возникает в процессе становления общества, правопорядок же возникает с появлением права;

-во-вторых, общественный порядок, в отличие от правопорядка, есть следствие действия не только правовых, но и всех иных социальных норм;

1Коротких А.Г. Указ. соч. – С. 170-171.

2Пивоваров Д.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественной порядок и общественную безопасность, применяемые сотрудниками полиции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. –

Омск, 2017. – С. 14.

3Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О полиции»

[Электронный ресурс] // СПС Гарант. URL: http://base.garant.ru/55070616/ (дата обращения: 21 апр. 2017 г.).

-в-третьих, если правопорядок обеспечивается аппаратом принуждения, то общественный порядок в большей степени опирается на силу общественного воздействия; за первым стоит государство, за вторым общество;

-в-четвертых, при нарушении правопорядка применяются юридиче-

ские санкции, а при нарушении общественного порядка и меры морального характера»1.

Завершая исследование таких категорий, как «общественный порядок», «правопорядок» и «общественная безопасность», попытаемся дать им собственные определения. На наш взгляд, общественная безопасность является результатом должной охраны общественного порядка и представляет собой состояние защищённости наиболее важных интересов личности

иобщества от внутренних и внешних угроз социального, природного и техногенного характера. Общественный порядок, по нашему мнению, это единство правопорядка и морального порядка, обеспечивая которые и охраняя компетентными органами, достигается состояние соблюдения всех общепринятых и одобряемых государством и обществом социальных норм, общественного спокойствия и благополучия человека. Правопорядок представляет собой состояние урегулированности общественных отношений правовыми нормами, моральный порядок – нормами морали, корпоративными нормами, нормами и правилами человеческого общежития, обычаев, традиций и ритуалов. Поэтому полиция в целях более эффективной реализации своих задач и функций в сфере охраны общественного порядка

иобеспечения общественной безопасности должна, по нашему глубокому убеждению, обеспечивать соблюдение всеми субъектами не только правовых, но и иных социальных норм, при этом как в общественных местах, так и вне данных мест.

Заслуживают научного внимания и содержание деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Так, уже упомянутый нами выше В.Н. Шамрай указывает, что «…под охраной общественного порядка следует понимать общественнополитическую и правовую категорию, выраженную в виде совокупности правовых норм, мер и средств государства и общества, направленных на поддержание и обеспечение режима законности в общественных местах, защиту прав и свобод личности, имущества, чести и достоинства, интересов государства и общества в целом, с целью сохранения порядка, обще-

ственного спокойствия, нормального функционирования предприятий,

1 Шиенкова А.С. Особенности деятельности полиции по охране правопорядка в общественных местах // Актуальные проблемы административной деятельности полиции. –

Краснодар, 2015. – С. 118.

49

учреждений и организаций, транспорта, средств коммуникаций и устранения причин и субъектов, их дестабилизирующих»1. Сухаренко А.Н. в своей статье пишет о том, что «… деятельность по обеспечению безопасности включает в себя прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование; правовое регулирование; разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; применение специальных экономических мер; разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и спецтехники; организацию научной деятельности; координацию деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов; международное сотрудничество, а также осуществление других мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации»2.

Соглашаясь в целом с указанными, весьма развернутыми и содержательными точками зрения ученых, попытаемся в более сжатом виде дать авторские понятия категориям «охрана общественного порядка» и «обеспечение общественной безопасности». Под охраной общественного порядка, на наш взгляд, следует понимать деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемую как в обычных, так и в особых условиях, направленную на поддержание общественного спокойствия, гармоничное развитие общественных отношений, соблюдение правовых, моральных и иных социальных норм в том или ином месте, на той или иной территории. Под обеспечением общественной безопасности, по нашему мнению, понимается деятельность правоохранительных органов по реализации возложенных на них законом задач и функций, направленных на устранение угроз социального, природного и техногенного характера либо ликвидации их вредных последствий. Таким образом, обеспечение общественной безопасности не может быть реализовано без надлежащей охраны общественного порядка. Охрана же общественного порядка будет неполной, поверхностной и зачастую бессмысленной без проведения в процессе её осуществления комплекса мероприятий по обеспечению общественной безопасности. И прежде всего это касается административной деятельности полиции как основного субъекта охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на подведомственной территории.

1Шамрай В.Н. Указ. соч. – С. 116.

2Сухаренко А.Н. Законодательное обеспечение общественной безопасности в России // Право и безопасность. – 2013. – № 3-4 (45). – С. 122.