551

предостережении о недопустимости осуществления деятельности, создающей угрозу возникновения чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, на территории локации источника опасности соответствующей угрозы, по решению уполномоченного руководителя территориального органа внутренних дел Российской Федерации может быть введен режим чрезвычайной ситуации социального характера.

О введении режима чрезвычайной ситуации социального характера незамедлительно уведомляются руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел Российской Федерации, а также территориальные органы исполнительной власти и местного самоуправления в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

Срок действия режима чрезвычайной ситуации социального характера длится до разрешения сложившейся ситуации в местах проведения крупных спортивных мероприятий, но не более 24 часов. Продление срока возможно по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел Российской Федерации, но не более чем на 24 часа.

Порядок введение в действие (снятия) режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, уведомления территориальных органов исполнительной власти и местного самоуправления определяется нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел Российской Федерации.

Границы зоны действие режима чрезвычайной ситуации социального характера определяются уполномоченным руководителем территориального органа внутренних дел по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых в период проведения крупных спортивных мероприятий сложилась чрезвычайная ситуация.

Для восстановления (поддержания) должного уровня общественной безопасности в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий управленческое воздействие органов внутренних дел направлено на обеспечение эффективного взаимодействия с основными субъектами обеспечения общественной безопасности, физическими и юридическими лицами, общественными объединениями, средствами массовой информации.

Реализация органами внутренних дел мер по непосредственной защите жизненно важных интересов личности, общества и государства в случае проявления угроз общественной безопасности в рамках действия

71

рассматриваемого административно-правового режима чрезвычайной ситуации социального характера включает в себя:

1.Обеспечение своевременного реагирования на заявления и сообщения о правонарушениях и происшествиях в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера.

2.Оперативное вмешательство в ситуации, которые могут вызвать гражданские беспорядки, групповые неповиновения представителям власти, своевременное пресечение массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка.

3.Организацию и проведение наступательных оперативноразыскных мероприятий по выявлению, разоблачению и привлечению к ответственности лиц, совершающих преступления, особенно организованных преступных групп, деятельность которых существенно влияет на оперативную обстановку, вызывает большой общественный резонанс, подрывает авторитет власти.

4.Поддержание на должном уровне общественного порядка на улицах, площадях и в общественном транспорте на территориях оперативного обслуживания, непосредственно прилегающих к местам проведения крупных спортивных мероприятий.

5.Создание необходимых условий для эффективной работы медицинских работников и иных служб жизнеобеспечения.

Функции, осуществляемые органами внутренних дел в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий:

1.Приведение структур управления, сил и средств органов внутренних дел в соответствующую степень готовности.

2.Сбор и оценка информации о чрезвычайной ситуации, уточнение планов и расчетов, постановка задач руководителям подразделений органов внутренних дел.

3.Выдвижение оперативных групп, сил и средств органов внутренних дел в зону чрезвычайной ситуации.

4.Руководство подразделениями органов внутренних дел при выполнении правоохранительных задач в зоне чрезвычайной ситуации.

5.Проведение в установленном порядке соответствующих профилактических и оперативно-разыскных мероприятий.

6.Разработка и проведение мероприятий по предупреждению и пресечению возможной паники среди населения.

7.Ограничение или прекращение дорожного движения на опасных для движения участках улиц и дорог, организация установки необходимых технических средств обеспечения дорожного движения.

72

8. Организация и выполнение мероприятий по защите личного состава органов внутренних дел от опасностей, возникающих при чрезвычайных ситуациях социального характера.

Установленные Федеральным законом «О полиции» порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, и специальной техники в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий изменению не подлежат.

Руководитель территориального органа внутренних дел в целях восстановления должного уровня общественной безопасности на территории действия административно-правового режима чрезвычайной ситуации социального характера обязан:

-сформировать состав постоянно действующего оперативного штаба, определить порядок действий его должностных лиц;

-сформировать перечень и определить места расположения объектовых, местных и территориальных пунктов управления органами внутренних дел в зоне действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

-определить профессиональные (правоохранительные, тактические, технические, материальные) возможности сил и средств, привлекаемых для решения соответствующих задач в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера, с учетом финансовых и матери- ально-технических резервов экстренного использования;

-утвердить порядок и средства оповещения, приведения в готовность сил и средств органов внутренних дел для действий в условиях режима чрезвычайной ситуации социального характера;

-определить порядок выдвижения сил и средств органов внутренних дел в зону действия режима чрезвычайной ситуации социального характера, в том числе расчет их перевозки различными видами транспорта;

-определить задачи и функций конкретных подразделений (формирований), а также порядок их взаимодействия;

-утвердить меры безопасности при деятельности в условиях режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

В рамках режима чрезвычайной ситуации социального характера руководитель территориального органа внутренних дел может реализовывать иные специальные полномочия в пределах, предусмотренных федеральным законодательством.

Руководитель территориального органа внутренних дел несет персональную ответственность за действия и решения органов внутренних дел в зоне действия режима чрезвычайной ситуации социального характера.

73

Для подготовки действий органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях социального характера и (или) ликвидации их возможных вредных последствий в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий создается специальная структура — оперативный штаб — постоянно действующая организационная единица, деятельность которой направлена на совещательно-консультационную профессиональную поддержку руководителя территориального органа внутренних дел.

Решение о структуре и численности оперативного штаба принимает начальник территориального органа внутренних дел на основании соответствующего типового положения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В рамках режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на территории которых введен соответствующий административно-правовой режим:

-осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от возможных неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций социального характера;

-содействуют органам внутренних дел, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций социального характера.

Виновные в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций социального характера, создании условий и предпосылок к возникновению подобных чрезвычайных ситуаций в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, непринятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действиях должностные лица, организации, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что предлагаемая нами концепция органично вписывается

всистему действующих федеральных законов, регулирующих деятельность органов внутренних дел. В частности, среди обязанностей полиции в п. 2 ч. 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» указана обязанность «... устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности...»; в п. 7 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» обязанность «... принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества...».

74

Названным обязанностям в интересах предлагаемой концепции соответствует предусмотренное п. 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» право полицейского «… требовать от граждан (групп граждан) покинуть … место происшествия, если это необходимо для проведения … оперативноразыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения … административного правонарушения, обстоятельств происшествия, для сохранения следов ... административного правонарушения, происшествия, для обеспечения безопасности граждан; в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты либо обязывать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их; обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление граждан создает угрозу их жизни и здоровью, жизни и здоровью других граждан, объектам собственности, нарушает работу организаций, препятствует движению транспорта и пешеходов».

К инструментам предлагаемой концепции относятся профильные ключевые понятия, позволяющие избежать их альтернативного толкования. В концепции изложен механизм противодействия чрезвычайным ситуациям социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, отличительной особенностью которого является возможность объявления предостережения о недопустимости осуществления деятельности, создающей угрозу возникновения такой чрезвычайной ситуации.

Игнорирование данного публичного предостережения рассматривается как неповиновение законному требованию сотрудника полиции и влечет за собой привлечение виновных лиц к административной ответственности по соответствующему составу КоАП РФ.

Кроме того, данный режим вводится в действие уполномоченным руководителем территориального органа внутренних дел. Оперативную обстановку в зоне действия режима чрезвычайной ситуации социального характера контролирует оперативный штаб, создаваемый соответствующим органом внутренних дел.

Изложенные выше особенности позволяют обеспечить оперативность разрешения чрезвычайной ситуации, эффективно использовать силы и средства органов внутренних дел, других органов исполнительной власти и местного самоуправления в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

Эффективность и оперативность указанного режима гарантируется персональной ответственностью уполномоченных должностных лиц орга-

75

нов внутренних дел за принимаемые решения, а также отсутствием излишних бюрократических барьеров, связанных с оформлением разрешительной документации.

Органы внутренних дел действуют в рамках режима чрезвычайной ситуации социального характера исходя из типовых планов-моделей реагирования в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, разработанных и утвержденных федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В заключении следует обратить внимание на вопрос организации и осуществлении органами внутренних дел мониторинга чрезвычайных ситуаций социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий.

Прогнозирование, предупреждение чрезвычайных ситуаций социального характера – это сложная комплексная задача, для решения которой необходимо организованное участие широкого круга специалистов, самых разнообразных профессий.

Сфера противодействия чрезвычайным ситуациям (в широком смысле слова) традиционно соотносится с компетенцией Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Однако усилия указанного ведомства направлены в первую очередь на противодействие чрезвычайным ситуациям техногенного и природного характера, социальная компонента остается без должного внимания, в результате, отсутствие системы предупреждения чрезвычайных ситуаций социального характера может привести к серьезным последствиям — гибели людей, уничтожению имущества и т.д. Здесь будет уместно напомнить массовое околофутбольное побоище 2016 году в старом порту города Марселя, которое, по мнению специалистов, стало лишь апофеозом многочисленных беспорядков, происходивших в городе, в период проведения крупного спортивного мероприятия.

Следует подчеркнуть, что наибольшая опасность скрывается в механизме формирования чрезвычайных ситуаций социального характера, для которого характерной чертой является «лавинообразное» развитие. Иными словами, если не предотвратить массовые беспорядки на этапе их зарождения или подготовки — пресечь уже начавшиеся волнения весьма сложно, а полностью исключить возникновение негативного общественного резонанса от вынужденного неизбежно жесткого применения мер пресечения не удастся.

Итогом подобного развития становится повышение социальной напряженности и недоверие общества институтам государственного

76

управления, что вполне ожидаемо, приводит к возникновению новых кризисных общественных явлений.

Вданных условиях МВД России, как федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, должен взять на себя обязанности по организации и осуществлению мониторинга в целях предупреждения и противодействия чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий.

Применительно к деятельности органов внутренних дел следует выделять два взаимосвязанных, основных направления мониторинга:

1. Мониторинг правоприменения: - внутриорганизационный; - внешний.

2. Мониторинг чрезвычайных ситуаций социального характера. Мониторинг чрезвычайных ситуаций социального характера, осу-

ществляемый органами внутренних дел, в отличие от мониторинга правоприменения, до сих пор не имеет нормативно-правовой базы, а структуры органов внутренних дел осуществляют его бессистемно.

Всложившихся условиях развития информационных технологий, когда достоверная и своевременная информация является мощным средством воздействия на самые различные сферы общества, органы внутренних дел должны консолидировать усилия по использованию информации в целях эффективного противодействия угрозам общественной безопасности.

Современная динамика развития общественных отношений требует от органов правопорядка оперативного реагирования, которое возможно лишь при условии функционирования эффективного мониторинга чрезвычайных ситуаций социального характера. Результаты этой деятельности органов внутренних дел позволят оптимизировать применение специальных сил и средств и предотвращать указанные ситуации до их перехода в предельно критическую стадию.

Сегодня остро необходима организационная структура, осуществляющая сбор и анализ информации о возможных чрезвычайных ситуациях социального характера, с последующей выработкой рекомендаций для ответственных должностных лиц (руководителей).

Ключевая задача, представленная в виде специального центра модели мониторинга, заключается в анализе уже происходивших чрезвычайных ситуаций социального характера и прогнозировании возможного их возникновения.

Центр мониторинга должен быть наполнен высококвалифицированными специалистами-аналитиками из самых разных сфер деятельности — психологами, техниками, it-специалистами, медиками, военными, экспер-

77

тами-криминалистами и другими, при этом вовсе не обязательно нужно наделять их статусом полицейского.

Штатную наполняемость центра мониторинга можно обеспечить за счет перераспределения трудовых ресурсов из аналитических подразделений оперативно-разыскной, административно-юрисдикционной, уголовнопроцессуальной и экспертно-криминалистической направленности.

Область мониторинга, осуществляемого полицией в интересах противодействия чрезвычайным ситуациям социального характера, включает

всебя различные сферы общественной жизни, среди которых выделим:

-административно-политическую;

-социально-экономическую;

-культурную;

-религиозную;

-этническую;

-информационную.

Центр мониторинга и его территориальные подразделения призваны разрабатывать оперативные, среднесрочные и долгосрочные (стратегические) прогнозы чрезвычайных ситуаций социального характера по каждому из указанных выше направлений.

В целях своевременного реагирования и принятия соответствующих управленческих решений, обеспечивающих заблаговременное предупреждение, локализацию и ликвидацию чрезвычайных ситуаций социального характера и их последствий, центр мониторинга осуществляет подготовку и доведение прогнозов до руководства органов внутренних дел и их подразделений, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации.

Решение задач в области мониторинга и прогнозирования социальных чрезвычайных ситуаций требует высокого уровня интеграции знаний в различных областях науки и техники. Основными методологическими подходами для решения подобных задач является моделирование сценариев возникновения и развития условий, параметров и последствий общественно опасных явлений социального характера, в том числе, в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

§ 2.2. Проблемы охраны общественного порядка при проведении футбольных матчей

Хулиганское поведение российских фанатов на прошлогоднем чемпионате Европы по футболу во Франции спровоцировало международный скандал. По окончании встречи между футбольными сборными России и Англии в Марселе между российскими и британскими болельщиками прошли массовые драки. Впоследствии за участие в беспорядках марсель-

78

ский суд приговорил трех российских фанатов к тюремному заключению с двухлетним запретом на въезд в страну. Из-за поведения болельщиков накануне, во время и после матча Союз европейских футбольных ассоциаций (УЕФА) оштрафовал Российский футбольный союз (РФС) на 150 тыс. евро, а сборную России условно отстранил от участия в чемпионате Европы.

После этих событий Россия подписала, а позднее ратифицировала Конвенцию Совета Европы по единому подходу к безопасности, защите и обслуживанию во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей1. Документ предусматривает дифференциацию принимаемых мер (безопасность, защита и обслуживание на спортивных стадионах, в общественных местах, в чрезвычайных и непредвиденных обстоятельствах); принятие стратегий по охране правопорядка; предотвращение и реагирование на неправомерное поведение; создание в системе правоохранительных органов национального футбольного информационного пункта; наделение судебных и административных органов полномочиями по наложению санкций в отношении лиц, виновных или участвовавших в хулиганских действиях, включая возможность установления ограничения на посещение футбольных матчей в других странах. Конвенция СЕ вступит в силу после того, как ее ратифицируют три из 47 государств-членов, заменив собой Конвенцию 1985 года о предотвращении насилия и хулиганского поведения болельщиков.

Сегодня перед государством стоит задача по снижению уровня общественной опасности, которую таят в себе деструктивные действия агрессивно настроенных спортивных фанатов. В последние годы участились массовые беспорядки на стадионах и иных местах, находящихся вблизи от проведения соревнований, а также стычки с правоохранителями. В этой связи органы внутренних дел ведут учет лиц, которым назначен административный запрет на посещение мест спортивных соревнований в дни их проведения. 3 июля 2016 г. вступил в силу Федеральный закон № 284-ФЗ «О внесении изменений в статью 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и статью 32.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», направленный на упрощение доступа к списку таких лиц. Поправки также уточняют порядок ведения такого списка, идентификацию личности зрителей при оформлении и контроле входных билетов на соревнования. Включение нарушителя в список осуществляется лишь после вступления

1 О ратификации Конвенции Совета Европы по единому подходу к безопасности, защите и обслуживанию во время спортивных мероприятий, и в частности футбольных матчей: федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 185-ФЗ // Рос. газ. – 2017 – 31 июля. В настоящее время конвенцию подписали 23 государства, ратифицировали Монако и Франция.

79

всилу судебного постановления, а исключение из него производится по истечении срока административного наказания или после решения суда об отмене запрета. В настоящее время в этот список уже внесено 330 фанатов.

По подсчетам МВД России, со дня вступления в силу (с 20 января 2014 г.) ст. 20.31 «Нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований» КоАП РФ в 60 регионах страны было составлено 2,1 тыс. протоколов (на футбольных матчах – 1,9 тыс., хоккее - 260, на прочих соревнованиях - 8). Основными нарушениями Правил поведения зрителей во время спортивных соревнований (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. № 1156), были: выбегание на поле (бросание туда предметов) - 73; пронос и использование пиротехники - 679; брань – 312 и нахождение в пьяном виде - 828. При этом правонарушителей наказывали в основном штрафами – 1382 раза (на общую сумму более 4 млн руб.), арестом (1-6 суток) – 18 раз и обязательными работами – 13 раз. В качестве дополнительного наказания к 123 болельщикам применялся административный запрет на посещение мест соревнований в дни их проведения. Однако предусмотренные ст. 20.31 КоАП РФ санкции не оказывают на них должного профилактического воздействия. За нарушение запрета на посещение спортивных соревнований к административной ответственности по ч. 5 ст. 20.25 КоАП РФ привлекли всего 10 граждан или 8% от общего числа наказанных (123).

Впреддверии чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, который пройдет в 11 российских городах с 14 июня по 15 июля, был принят Федеральный закон от 17 апреля 2017 г. № 78-ФЗ «О внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования отдельных вопросов обеспечения правопорядка при проведении официальных спортивных соревнований», ужесточивший административную ответственность болельщиков за нарушение правил поведения на стадионах (ст. 20.31 КоАП РФ). Согласно закону, вдвое увеличены штрафы за нарушение запрета на посещение мест

официальных спортивных соревнований в дни их проведения - с 20-25 тыс. до 40-50 тыс. руб. При этом в качестве альтернативной меры сохраняется арест на срок от 10 до 15 суток.

Одновременно с этим появилась ответственность за «грубое нарушение правил поведения при проведении официальных спортивных соревнований», под которым понимаются действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью людей, находящихся в месте проведения спортивного соревнования или на прилегающей к нему территории, а также повлекшие прекращение матча. Такое поведение наказывается штрафом от 10 до 20 тыс. руб. или арестом на срок до 15 суток с наложением запрета на посещение спортивных матчей на срок от года до семи лет.

80