551

ет грань дозволенного и превращает людей в агрессивную толпу, способную нанести непоправимый ущерб здоровью и жизни людей. Все это, к сожалению, невыдуманные характеристики, определяющие особенности поведения значительного числа посетителей крупных спортивных, в первую очередь футбольных мероприятий, как правило, международного уровня.

Печальный опыт организации и проведения в 2016 году во Франции крупного футбольного турнира, неудовлетворительная работа зарубежных специальных служб, в том числе полицейских структур, заставляет серьезно задуматься о необходимости разработки научно обоснованных механизмов противодействия подобным чрезвычайным ситуациям социального характера на территории Российской Федерации, и не только в связи проведением чемпионата мира по футболу 2018 года, а на системном уровне – в целях обеспечения готовности и эффективности таких правоохранительных механизмов в перспективе.

Приоритетом в области организации охраны общественного порядка при проведении спортивных мероприятий остается обеспечение безопасности при проведении футбольных матчей Российской футбольной Премь- ер-лиги, еврокубковых турниров, а также наиболее значимых международных спортивных соревнований.

За 12 месяцев 2016 г. обстановка на территории Российской Федерации, связанная с проведением спортивных соревнований, на фоне незначительного увеличения общего их числа на 0,4% (34 769) характеризуется уменьшением количества их зрителей на 2% (с 25,8 млн чел. до

25,27 млн чел.).

Для обеспечения правопорядка и общественной безопасности было задействовано 649,7 тыс. чел., в том числе 557 тыс. сотрудников органов внутренних дел. Среднее количество сотрудников органов внутренних дел, привлекавшихся к обеспечению правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий, составило 257 чел. на 10 000 зрителей.

Однако в ряде субъектов Российской Федерации при проведении спортивных мероприятий недостаточно используется потенциал негосударственных структур безопасности (частные охранные организации, организации, предоставляющие услуги контрольно-распорядительной службы). К ним можно причислить Брянскую (835 сотрудников на 10 тыс. зрителей), Новгородскую (510), Тульскую (691), Саратовскую (523), Ярославскую (410), Тамбовскую (426), Калининградскую (411) области, Республику Адыгея (463).

61

За совершение административных правонарушений при проведении спортивных мероприятий задержано 3 384 чел., причем 57,9% правонарушений (1 961 чел.) совершено на матчах с участием клубов РФПЛ.

Также отмечен рост количества фактов использования болельщиками во время проведения футбольных матчей пиротехнических изделий на 14,7% (с 1 516 пиротехнических изделий до 1 739), из них только во втором полугодии 2016 года – 1 191 единиц, что составило 68,5% от общего количества за год.

Общий рост этого показателя произошел в основном за счет массового применения пиротехники на матчах «повышенной» степени риска с участием команд из Москвы и Санкт-Петербурга. Подтверждением этого могут служить матчи между командами «Спартак» и ЦСКА (320 шт.; 18,4%), «Зенит» и «Спартак» (158 шт.; 9,1%), «Зенит» и ЦСКА (74 шт.;

4,3%), «Спартак» и «Рубин» (94 шт.; 5,4%).

Кроме того, зафиксированы два случая обнаружения крупных закладок пиротехнических средств: на стадионе «Открытие Арена» в подвесном потолке перед игрой между командами «Спартак» и ЦСКА (100 шт.) и на арене СК «Петровский» в подсобном помещении перед игрой «Зенит» и «Маккаби» (135 шт.), что свидетельствует о недостаточном уровне внутриобъектового и контрольно-пропускного режимов, организованных клубами в повседневной деятельности, а также об участии в проносе пиротехники сотрудников клубов.

Доли участия болельщиков в совершении указанных правонарушений распределяются в следующем порядке: «Спартак» – 38%, «Зенит» – 21%, ЦСКА – 24%, «Локомотив» - 6%, «Динамо» - 2%, остальные клубы РФПЛ – не более 1% каждый (всего 9%).

Факторы, характеризующие оперативную обстановку при проведении футбольных матчей:

- возбуждение ряда уголовных дел (по информации оперативных подразделений МВД России в 2015-2016 годах возбуждено свыше 60 уголовных дел) по фактам нарушений общественного порядка и различных экстремистских проявлений, фигурантами которых стали отдельные лидеры и активные болельщики крупных фанатских группировок футбольных клубов;

-реакция мировой общественности на происшествия в Марселе в период проведения чемпионата Европы по футболу 2016 года с участием российских болельщиков;

-изменение отношения к общественному движению «Всероссийское объединение болельщиков» за неспособность оказать реальную поддержку болельщикам, обвиняемым в совершении правонарушений и преступлений;

-сокращение числа сотрудников полиции в чашах стадионов.

62

Исторический опыт свидетельствует, что пренебрежение социальными опасностями, игнорирование их ведет к тому, что они становятся плохо управляемыми, перерастают в экстремальную стадию и превращаются в чрезвычайные ситуации социального характера, многократно превышающие по своим последствиям чрезвычайные ситуации иного происхождения.

Во многих средствах массовой информации рассматриваемые нами чрезвычайные ситуации связывают с употреблением алкогольных напитков болельщиками футбольных команд в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, однако истинная причина их возникновения гораздо глубже.

В основе возникновения и развития чрезвычайных ситуаций социального характера лежит нарушение в силу различных причин равновесия общественных отношений (экономических, политических, межэтнических, конфессиональных), вызывающее серьезные противоречия. Их катализаторами могут быть разные обстоятельства, вызывающие социальную напряженность, – безработица, коррупция, криминал, массовые беспорядки, акты терроризма, правительственные кризисы, инфляция, продовольственные проблемы, социально-бытовая неустроенность, бытовой национализм, местничество и др.

Длительное воздействие этих факторов ведет к хроническому физиологическому и психическому утомлению людей, к тяжелым экстремальным состояниям, таким как депрессии и т.д., к попыткам сублимировать накопившуюся отрицательную энергию активным участием в социальных конфликтах.

Важнейшей причиной возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера является действие факторов риска. В их основе лежит накопление и последующее высвобождение негативной социальной энергии (социально-экономических, политических, межнациональных, межконфессиональных и иных противоречий, их перерастание в кризисные ситуации, носящие чрезвычайный характер).

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что социальные чрезвычайные ситуации определяются условиями жизни людей. Чем они хуже, тем выше уровень социального недовольства и тем сложнее его сдержать.

Среди зрителей и посетителей футбольных матчей международного уровня больше «фанатичных» поклонников, чем в других видах спорта. Причины этому многообразны: идентификация с командой; стремление к общественному признанию; стремление принадлежать к группе, коллективу, построенной внутри него идентичности; незрелая психика, особенно

63

молодых фанатов; в ряде случаев политическая идеология, националистические или расистские и ксенофобские взгляды.

Футбольные турниры предоставляют возможность громко заявить о себе не только игрокам, но и болельщикам, кто-то делает это, выбегая на футбольное поле, минуя охрану, а кто-то, самовыражаясь на трибуне стадиона, проявляет агрессию и подталкивает окружающих к насилию. Изощренные способы самовыражения удовлетворяют потребности человека в публичности, в славе, пусть даже и в черных тонах. Эти факторы объясняют разнообразие форм насилия в обществе.

Обеспечение безопасности на крупных футбольных спортивных мероприятиях, особенно в пределах густонаселенных пунктов, является крайне сложной задачей. Работа правоохранительных органов представляет собой, в самом упрощенном виде, постоянное чередование статического позиционирования сил и средств (которое направлено на защиту определенных объектов: пунктов пропуска, зданий, достопримечательностей и т.д.) и их необходимой мобильности (для решения задач в условиях изменяющейся оперативной обстановки: при внезапном изменении движения значительных групп болельщиков противоборствующих футбольных команд в сторону друг друга и т.д.).

Задача сложная и решить ее только мерами административноправового пресечения не представляется возможным. Необходимость применения масштабной «полицейской силы» в отношении большого скопления людей в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий всегда нужно ставить под сомнение, вместе с тем при необходимости персонального воздействия применение мер принуждения должно быть максимально оперативным.

К наиболее общим, однако реальным угрозам безопасности в контексте рассматриваемой нами проблематики можно отнести:

-несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества;

-криминализацию общественных отношений, увеличение масштабов терроризма;

-несовершенство профильной правовой базы;

-обострение межнациональных отношений, способствующее усилению национализма, политического и религиозного экстремизма и создающее условия для возникновения конфликтов;

-рост потребления алкоголя и наркотиков;

-деформацию демографического и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов, ослабление семьи;

-снижение духовного, нравственного потенциала населения;

64

-угрозы в международной сфере, связанные с притязаниями на российскую территорию, возникновением и эскалацией конфликтов вблизи границ Российской Федерации, международным терроризмом и пр.;

-угрозы в информационной сфере – попытки вытеснить Россию как

свнешнего, так и с внутреннего информационного рынка, разработка рядом государств концепции информационных войн и т.д.;

-угрозы в пограничной сфере, связанные с экономической, демографической и культурно-религиозной экспансией, активизацией деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций.

Если недооценивать и игнорировать эти угрозы, они могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций социальной направленности, в том числе в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

Предлагаемая нами концепция противодействия органов внутренних дел Российской Федерации чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий предусматривает два основных направления:

-принятие профилактических мер, направленных на предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих повышению риска возникновения таких чрезвычайных ситуаций;

-выявление, предупреждение и пресечение противоправной деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических (юридических) лиц, способствующей возникновению чрезвычайных ситуаций социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий.

Социальная практика показывает, что человек нарушает правила безопасного поведения по целому ряду причин:

-из-за нежелания выполнять определенные действия. Подобное поведение может быть относительно постоянным, связанным с недооценкой человеком опасности, склонностью к риску, отрицательным отношением к социальным регламентациям, отсутствием стимулов к безопасному поведению и т.д., и временным, когда человек находится в состоянии депрессии, стресса, наркотического или алкогольного опьянения;

-вследствие незнания объекта воздействия, правил безопасного поведения и способов их выполнения;

-в результате несоответствия физических и психических возможностей человека требованиям социальной практики. Такое несоответствие также может быть постоянным (недостаточная координация, недостаточная концентрация внимания, несоответствие требованиям социального

65

окружения и пр.) и временным (переутомление, ухудшение состояния здоровья, пониженная работоспособность, депрессия, стресс, опьянение и т.д.).

Эти причины влекут за собой возникновение опасностей и угроз. Профилактические мероприятия в первом случае могут включать пропаганду правил безопасности и воспитание на их основе людей; во втором – обучение и отработку навыков безопасного поведения; в третьем – социальный и правоохранительный (специальный) контроль. Правоохранительный контроль осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти, в частности органы внутренних дел Российской Федерации.

На сегодняшний день концептуально не выработана и научно не обоснована система противодействия чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий. В этих условиях имеющиеся отдельные элементы такой системы функционируют разрозненно, в рамках самостоятельных министерств и ведомств, уровень координации между ними оставляет желать лучшего. Предлагаемая концепция, с нашей точки зрения, позволит взглянуть на вопросы взаимодействия в этой сфере комплексно, с позиций ключевых институтов административного права.

Правоотношения, возникающие в связи с реализацией органами внутренних дел Российской Федерации полномочий по противодействию чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О полиции» и иными федеральными законами.

Законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел могут предусматривать дополнительные гарантии реализации профильных полномочий органами внутренних дел.

В рамках излагаемой концепции считаем целесообразным применение следующих основных терминов:

1)чрезвычайная ситуация социального характера — это обстановка, сложившаяся в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий в результате возникновения опасных противоречий и конфликтов

всфере социальных отношений, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, значительные материальные потери или нарушение условий жизнедеятельности;

2)предупреждение чрезвычайной ситуации социального характера — это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера, а также на сохранение здоровья лю-

66

дей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий;

3)зона чрезвычайной ситуации социального характера — это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий;

4)режим чрезвычайной ситуации социального характера — вводимый в соответствии с настоящим федеральным законом в отдельных местностях административно-территориальных образований Российской Федерации или на отдельных объектах уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел особый административно-правовой режим деятельности указанных органов, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусматривающий возможность реализации установленных настоящим федеральным законом, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, комплекса мер, направленных на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих повышению риска возникновения чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий; недопущение насилия над личностью, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства; обеспечение сохранности частной и государственной собственности;

ав случае совершения правонарушения (преступления) – обеспечение неотвратимости юридической ответственности.

Противодействие органов внутренних дел чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий основывается на принципах:

- законности; - гуманизма;

- непрерывного взаимодействия сил и средств обеспечения общественной безопасности и общественного порядка;

- оперативности; - эффективности;

- дисциплины и единоначалия; - ответственности должностных лиц за принимаемые решения;

- кардинального разрешения чрезвычайной ситуации.

Деятельность органов внутренних дел в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий должна сопровождаться:

- проявлением дружелюбия, вежливого отношения к гражданам; - готовностью оказать помощь пострадавшим и содействие специ-

альным службам;

67

-настойчивым напоминанием необходимости соблюдать действующие правовые нормы;

-стремлением сгладить конфликтные ситуации;

-нейтрализацией провокационных ситуаций.

Должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации участвуют в противодействии чрезвычайным ситуациям социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий в пределах своей компетенции, определяемой действующими нормативными правовыми актами.

В целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий, уполномоченные должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации предпринимают меры, направленные на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих повышению риска возникновения чрезвычайной ситуации социального характера в пределах своей компетенции, в приоритетном порядке осуществляют соответствующие профилактические, в том числе воспитательные и пропагандистские меры.

Комплекс указанных мер определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Превентивная деятельность органов внутренних дел в целях реализации противодействия чрезвычайным ситуациям социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий заключается в недопущении насилия над личностью, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, обеспечении сохранности частной и государственной собственности, а в случае совершения правонарушения (преступления) – обеспечении неотвратимости юридической ответственности.

Основные задачи органов внутренних дел в целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий:

1.Своевременное выявление угроз, способных привести к введению режима чрезвычайной ситуации социального характера.

2.Изучение и анализ негативных процессов, происходящих в сферах социальных, экономических, политических и национальных отношений; изучение причин и факторов, способствующих развитию указанных негативных тенденций.

3.Оценка состояния общественной безопасности в Российской Федерации и ее отдельных местностях.

4.Подготовка и сопровождение комплексных целевых программ обеспечения общественной безопасности, направленных на недопущение

68

возникновения ситуаций, способных повлечь за собой введение режима чрезвычайной ситуации социального характера в период проведения крупных спортивных мероприятий.

5.Создание, развитие, оснащение, подготовка и поддержание в достаточной степени готовности системы субъектов обеспечения общественной безопасности (сил и средств).

6.Непосредственная упреждающая защита личной и имущественной неприкосновенности, прав и свобод граждан, обеспечение нормальной деятельности государственных, общественных и иных предприятий и учреждений.

7.Устранение юридических условий, облегчающих совершение правонарушений, посредством инициативных корректировок профильного законодательства и ведомственных нормативных актов.

8.Разработка и направление в территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предложений (рекомендаций), способствующих своевременному выявлению угроз, способных привести к введению режима чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий.

Функции, осуществляемые органами внутренних дел для обеспечения превентивного направления деятельности в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий:

- разработка, корректировка и согласование в установленном порядке планов действия в условиях режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- создание систем управления подразделениями органов внутренних дел в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- создание и поддержание в готовности пунктов управления, систем оповещения и связи;

- подготовка и поддержание в готовности органов управления, сил и средств, призванных обеспечить общественную безопасность и поддерживать (восстанавливать) общественный порядок в рамках действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- поддержание необходимого ресурсного обеспечения деятельности соответствующих подразделений органов внутренних дел, достаточного для выполнения ими задач в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

- разработка нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, регламентирующих дея-

69

тельность подразделений органов внутренних дел в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

-организация контроля оперативной обстановки, своевременное информирование федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований при ее осложнении;

-выявление в процессе оперативно-служебной деятельности источников опасности и прогнозирование обстановки в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

-разработка мероприятий по охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, сохранности материальных и культурных ценностей в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера;

-обеспечение профессиональной и иных видов подготовки личного состава органов внутренних дел к действиям в условиях действия режима чрезвычайной ситуации социального характера.

Пропаганда знаний в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций социального характера, в том числе обеспечения безопасности людей в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, совместно с общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области защиты и спасения людей, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями осуществляют уполномоченные должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации в порядке и объемах, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

При наличии достаточных, очевидных либо предварительно подтвержденных сведений о готовящихся действиях, создающих реальную угрозу возникновения чрезвычайной ситуации социального характера в период и в местах проведения крупных спортивных мероприятий, и при отсутствии оснований для привлечения, подготавливающих указанные действия лиц, к уголовной либо административной ответственности, уполномоченное должностное лицо органов внутренних дел публично объявляет потенциальному правонарушителю предостережение о недопустимости такой деятельности с указанием правовых последствий ее продолжения.

В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции в установленном порядке.

В целях обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, в случае невыполнения требований, изложенных в публичном

70