551

Уяснив сущность и юридическую природу общественного порядка, правопорядка и общественной безопасности, можно перейти к объему и содержанию функций полиции в указанной сфере деятельности. И основной такой функцией, исходя из анализа положений Федерального закона «О полиции»1, является обеспечение правопорядка в общественных местах посредством охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Обеспеченность данной функции во многом зависит от выполнения возлагаемых на полицию задач, реализации прав и обязанностей в рассматриваемой сфере, а также от взаимодействия структурных подразделений полиции между собой и с другими правоохранительными органами, общественными формированиями и гражданами, участвующими в охране общественного порядка. Среди имеющегося арсенала системы правовых средств охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности первостепенное значение имеют именно административ- но-правовые средства, которые в своей совокупности образуют механизм административно-правового регулирования. От качества работы данного механизма напрямую зависит обеспеченность функций полиции по охране общественного порядка и общественной безопасности.

Нужно отметить, что М.И. Еропкин еще в советский период нашей истории отмечал, что «… специфика задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью обусловливает необходимость особой чёткости, оперативности, единства всех органов охраны общественного порядка; постоянной взаимосвязи отдельных служб; бдительности, стойкости, а нередко и самопожертвования сотрудников. Назначение органов охраны общественного порядка обусловливает особую правовую регламентацию форм их организации и внутреннего порядка, основу которого составляет особая служебная дисциплина, приравненная во многих своих моментах к воинской»2.

Таким образом, между полицией с одной стороны и гражданами с другой в сфере общественного порядка возникает комплекс администра- тивно-правовых отношений, то есть отношений власти-подчинения, отношений, связанных как с применением мер убеждения, так и государствен-

ного принуждения. Абулгазин С.Б. в свое время предлагал «… классифицировать административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка по содержанию на следующие виды:

- внутренние административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка, содержание которых составляет внутриорганизационная деятельность милиции;

1Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

2Еропкин М.И. Управление в области охраны… – С. 51.

51

-внешние административно-правовые отношения, содержанием ко-

торых является непосредственное осуществление деятельности по охране общественного порядка»1.

Наиболее полно и качественно, на наш взгляд, реализуются функции полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, то есть в особых условиях службы. Поэтому данный весьма актуальный и интересный аспект деятельности полиции заслуживает внимания.

На органы внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий возложены следующие задачи:

-разработка плана охраны общественного порядка и безопасности при проведении конкретного массового мероприятия;

-подготовка и расстановка необходимых сил и средств;

-организация и координация взаимодействия со всеми государственными органами и общественными организациями, участвующими в охране общественного порядка и непосредственно в проведении массового мероприятия;

-контроль за оперативной обстановкой в месте проведения мероприятия;

-осуществление административного надзора;

-предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений со стороны участников и зрителей;

-привлечение виновных субъектов к юридической ответственности2.

Абазов И.С. в качестве главных задач полиции при проведении мас-

совых мероприятий выделяет:

-охрану жизни, здоровья и имущества граждан, находящихся на массовом мероприятии;

-обеспечение выполнения гражданами, находящимися на массовом мероприятии, всех установленных правил поведения, нахождения и перемещения;

-блокирование района, зоны, очага проведения массового мероприятия;

-усиление охраны общественного порядка и материальных ценностей в районе проведения массового мероприятия;

1Абулгазин С.Б. Административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. – М., 1982. – С. 73.

2Якунин Д.В. Организация административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. – Хабаровск, 2008. – С. 217.

- возвращение блокированного района к нормальной жизнедеятельности1.

Исследуя вопросы административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности на массовых мероприятиях, И.В. Потапенкова справедливо отмечает, что «… обеспечение должного общественного порядка при проведении каких-либо массовых мероприятий одновременно является и обеспечением общественной безопасности, поскольку служит целям предотвращения наступления опасности для жизни и здоровья людей или их имущества. Вместе с тем соблюдение правил и требований общественной безопасности является важным условием поддержания надлежащего общественного порядка»2.

Необходимо отметить, что каждое массовое мероприятие имеет свою специфику, свои особенности, которые должны учитываться органами полиции при охране общественного порядка в местах их проведения. Прав в этом отношении М.В. Барышников, который указывает на то обстоятельство, что «… не существует универсальной модели охраны общественного порядка и общественной безопасности применительно ко всем массовым мероприятиям. Сложность состоит в том, что каждому мероприятию присущи специфические особенности, которые необходимо знать и учитывать. И уже в зависимости от указанных особенностей нужно организовывать силы и средства обеспечения общественного порядка и общественной безопасности и определять тактику их действий»3.

Обоснован в данном контексте также вывод А.А. Беженцева о том, что «… применение физической силы и специальных средств для прекращения публичного мероприятия допускается только в случаях совершения его участниками насильственных действий в отношении нарядов, обеспечивающих правопорядок, для пресечения групповых нарушений общественного порядка, массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций»4.

1Абазов И.С. Особенности и специфика тактических действий подразделений ОВД при обеспечении охраны общественного порядка на массовых мероприятиях. // Теория и практика общественного развития. – 2016. – № 2. – С. 76.

2Потапенкова И.В. Вопросы административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению общественной безопасности. // Вестник Московского университета МВД России. – 2013. – № 11. – С. 173.

3Барышников М.В. Некоторые особенности обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий // Наука и практика. – 2014. – № 4. – С. 10.

4Беженцев А.А. Мероприятия исполнительного этапа по обеспечению охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Полицейская деятельность. – 2014. – № 6. – С. 486.

53

Осуществляя деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, полиция должна владеть полной и достоверной информацией о состоянии оперативной обстановки и обо всех ее изменениях. Поэтому, кроме правовой и организационной составляющей обеспеченности функции полиции по охране общественного порядка, здесь важна также информационная составляющая, которая позволяет по периметру прохождения демонстраций, шествий, митингов своевременно получать сведения о возможных нарушениях правопорядка на публичном мероприятии и оперативно реагировать на данные нарушения, пресекая их и привлекая виновных лиц к административной ответственности, либо, применяя метод убеждения, предупреждать агрессивно настроенных лиц о недопустимости нарушения закона, об обязанности его соблюдения. Как справедливо от-

мечают С.Ф. Зоткин и А.Л. Кулешов, «… каждый сотрудник полиции, задействованный на охрану общественного порядка при проведении массовых мероприятий, должен владеть следующей информацией:

-о проводимом мероприятии (если это праздник, то в честь чего, если спортивное мероприятие, важно знать названия команд, сопровождающие эти команды группы болельщиков, учитывать степень их агрессивности);

-о месте и времени начала и завершения основных событий мероприятия (начало концерта или вечернего салюта);

-об ограничении движения на улицах города на период прохождения колонн или митингов и путях объезда;

-о границе оцепляемой территории зоны, сектора, участка;

-о работе городского общественного транспорта на период проведения массовых мероприятий»1.

Одной из главных проблем эффективности реализации функции полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности является проблема взаимодействия полиции как основного исполнителя данной функции с другими государственными и муниципальными органами, общественными объединениями и гражданами. От качества данного взаимодействия напрямую зависит полнота выполнения указанной функции, поэтому вопросы взаимодействия, на наш взгляд, целесообразно отразить. Исследуя данные вопросы, И.А. Адмиралова указывает, что «… важной проблемой административной деятельности полиции является завоевание доверия граждан, а также вовлечение их в сферу охраны

1 Зоткин С.Ф., Кулешов А.Л. Вопросы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий // Современные проблемы обеспечения охраны общественного порядка при проведении массовых меро-

приятий. – М., 2015. – С. 34.

54

общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Для этого в настоящее время созданы определенные условия, в частности при-

нят Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»1.

К сожалению, в настоящее время уровень доверия граждан к полиции чрезвычайно низок, что создает ощутимые трудности как в привлечении граждан к охране общественного порядка, так и к взаимодействию с ними в данном направлении. Причиной данному явлению зачастую служит аморальное поведение некоторых сотрудников полиции, злоупотребляющих предоставленными им законом полномочиями, либо превышающими их в процессе своей деятельности, по поступкам которых общество судит о работе полиции в целом. Между тем, как отмечает Я.В. Веденеева «… переход к новым принципам деятельности полиции расширил права граждан. С развитием общественных советов, комиссий, народных дружин, правозащитных организаций общество получило возможность осуществлять функцию социального контроля деятельности правоохранительных структур. Таким образом, выявлен характер взаимовлияния населения и силовиков – полицейские контролируют соблюдение законов, а население контролирует легитимность деятельности полиции»2.

Более детально на указанные проблемы взаимодействия полиции и населения обращают внимание Т.М. Занина и М.С. Крицкая, заявляющие о том, что «… внедрение системы общественной оценки деятельности полиции позволит, во-первых, укрепить доверие населения к полиции, так как своим волеизъявлением любой гражданин сможет самостоятельно повлиять на оценку работы, указав на выявленные им недочёты. Во-вторых, сложившаяся много лет назад система ведомственной оценки не всегда учитывает показатели, значимые для обычных людей, проводящих свой досуг в общественных местах. Наконец, в-третьих, наличие независимой общественной оценки будет способствовать искоренению случаев формального исполнения служебных полномочий, при которых сотрудник полиции не заинтересован в реальной помощи обратившемуся к нему гражданину»3. Практика показывает, что таких случаев откровенного бездей-

1Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в полиции зарубежных государств // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 12. – С. 1278.

2Веденеева Я.В. Принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел в вопросах организации общественного порядка // Теория и практика общественного развития. – 2015. – № 6. – С. 38.

3Занина Т.М., Крицкая М.С. Проблемы и перспективы реализации концепции обще-

ственной оценки деятельности полиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Общество и право. – 2015. – № 3. – С. 238.

55

ствия сотрудников полиции в нашем государстве очень много. В некоторых регионах данные явления приобретают массовый характер, что значительно снижает степень доверия населения к полиции и желание взаимодействовать с ней, даже будучи в составе добровольных народных дружин и иных общественных формирований правоохранительной направленности.

Для обеспеченности функции полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности огромное значение имеет уровень и степень взаимодействия органов внутренних дел с федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на обслуживаемой территории. Права в этом отношении Э.В. Маркина, которая подчёркивает, что «… без эффективного взаимодействия полиции с государственными органами исполнительной власти невозможно полное, объективное и всестороннее разрешение поставленных перед ней задач по охране общественного порядка и общественной безопасности. Взаимодей-

ствие полиции с федеральными органами исполнительной власти по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обеспечивается:

-единым пониманием поставленных перед ними задач, твёрдым знанием общих и особых обязанностей и способов их выполнения всеми взаимодействующими органами;

-знанием оперативной обстановки;

-наличием устойчивой и бесперебойной связи, постоянной, взаимной информации о полученных новых данных в оперативной обстановке и

действиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности»1.

К сожалению, в реальной жизни взаимодействие полиции с другими органами власти оставляет желать лучшего. В особенности это касается правоохранительных органов, которые пытаются всеми силами сами решить поставленные перед ним руководством задачи и отчитаться в их единоличном выполнении, без обращения за помощью к другим, не подчиненным им правоохранительным структурам. Исследуя данный вопрос, А.В. Безруков обоснованно замечает, что «…на такой недостаточный в целом уровень взаимодействия влияет несколько факторов. В их числе – конкуренция между правоохранительными органами, невысокое доверие и незаинтересованность сотрудников в совместной работе. Все это приводит

1 Маркина Э.В. Взаимодействие ОВД с федеральными органами исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – № 4. – С. 87.

56

к тому, что их действия зачастую несогласованны и дублируются, вследствие того, что недостаточно внимания уделяется совместной координации и организации взаимодействия, что не обеспечивает слаженной работы правоохранительных органов и негативно отражается на общих результатах их работы»1.

Однако, несмотря на существующую конкуренцию между правоохранительными органами и амбициозность их руководителей, по нашему глубокому убеждению, в целях наиболее эффективного исполнения возложенных на данные органы задач и функций взаимодействие и взаимопомощь должны осуществляться по всем направлениям сотрудничества. Именно такой согласованной работы, а не соревнований между собой, общество ждет от правоохранительных органов и их конкретных сотрудников и руководителей. Подобное взаимодействие должно происходить в различных формах. Исследуя основные принципы такого взаимодействия, С.А. Майорова отмечает, что «… основными формами взаимодействия полиции с другими государственными органами являются координационные совещания, планирование и реализация совместных мероприятий, обмен информацией, опытом, разработка методических рекомендаций, создание рабочих групп из числа сотрудников полиции и иных государственных структур и другие формы. В комплексе эти формы взаимодействия позволяют правоохранительным органам эффективно функционировать в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности»2.

Взаимодействие полиции с гражданами и общественными объединениями также порождает немало проблем, несмотря на действующий Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»3. Как справедливо отмечает В.Ю. Горбунов, «… по сути, закон исключает самостоятельность граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, а также существенно затрудняет реализацию предоставленных им полномочий административно-принудительного характера. В частности, вызывает недоумение то, каким образом народный дружинник будет исполнять обязанности в части принятия мер по предотвращению и пресечению правонарушений, если исполнение этой обязанности зависит от его желания. В этом случае можно говорить о праве, а не

1Безруков А.В. Органы внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка в Российской Федерации // Вестник Казанского юридического института МВД России. – 2015. – № 2. – С. 14.

2Майорова С.А. Основные принципы и формы взаимодействия полиции с государственными органами в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Вестник Владимирского юридического института. – 2016. – № 1. – С. 89.

3Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 14. – Ст. 1536.

57

об обязанности»1. Действительно, такими обязанностями могут обладать только органы государственной власти, в частности органы полиции. Только они могут применять меры государственного принуждения к нарушителям общественного порядка. Граждане и их объединения вправе лишь оказывать содействие полиции в выполнении возложенных на неё задач и функций и в установленных законом пределах. Поэтому абсолютно права А.С. Шиенкова, рассуждая о том, что «… охрана общественного порядка с использованием граждан, входящих в состав общественных объединений правоохранительной направленности, вызывает необходимость координации правоохранительной деятельности государственных и общественных структур, согласования времени и места патрулирования, иных действий, в случае обнаружения противоправных фактов. Вопрос о том, кто будет управлять имеющимися силами и средствами, разрешается в пользу государственных органов, хотя бы потому, что они, в отличие от граждан и их общественных объединений осуществляют правоохранительную деятельность на профессиональных началах, а значит, несут прямую ответственность перед обществом и государством за состояние общественного порядка»2.

Более того, пишет далее этот же исследователь, «… в ст. 19.3 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего и других должностных лиц, отсутствуют меры административного наказания за неповиновение народному дружиннику и внештатному сотруднику полиции, которая предусматривалась в ранее действующем КоАП РСФСР (ст. 165)»3.

Обратим внимание, что административная деятельность в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности осуществляется различными органами государственной власти и управления. Полиция, выступая, как правило, в качестве ведущего субъекта административной деятельности, осуществляет обеспечение правопорядка в общественных местах с использованием специфических правовых средств. В структуре таких средств особое место занимают, как отмечалось выше, принудительные, стимулирующие и организационные компоненты. В полной мере этот набор средств применяется полицией при реализации функций по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

1Горбунов В.Ю. Дефекты механизма реализации гражданами полицейских полномочий в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Юридическая наука и правоохранительная практика. – 2015. – № 4. – С. 144.

2Шиенкова А.С. Указ. соч. – С. 119.

3Шиенкова А.С. Указ. соч. – С. 120.

58

Таким образом, функции по охране общественного порядка и общественной безопасности достаточно разнообразны и реализуются во всех направлениях деятельности полиции. Однако обеспеченность их реализации зависит от многих факторов как правового, так и организационного характера.

59

ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

ПРИ ПРОВЕДЕНИИ КРУПНЫХ СПОРТИВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

§ 2.1. Система административно-правового противодействия чрезвычайным ситуациям в период проведения

крупных спортивных мероприятий

Воснове возникновения и развития чрезвычайных ситуаций социального характера лежат противоречия, серьезно нарушающие нормальное функционирование социума в различных сферах жизнедеятельности – экономической, политической, социальной, межэтнической, конфессиональной и иных.

Игнорирование этих противоречий, уход от решения актуальных проблем современного общественного развития как всего мирового сообщества, так и отдельных государств и народов ведет к самым непредсказуемым последствиям и катастрофам – конфликтам, социальным взрывам и прочим катаклизмам.

Внастоящее время серьезную опасность представляет международный терроризм, прежде всего в лице исламского фундаментализма. «Питательной почвой» для него являются экстремизм, организованная преступность, ставшие серьезной проблемой современного российского общества. Их истоки кроются в особенностях социально-политического и экономического развития страны, вызванных сменой общественно-политической ориентации общества, переходом к рыночным отношениям, миграцией населения. Немаловажное значение здесь имеют и социальнопсихологические факторы.

Вместе с тем следует отметить противоречивый характер причин, следствием которых являются социальные опасности. Их главная предпосылка – несовершенство человеческой природы, поэтому наличие развитой системы организации государственной власти и гражданского общества, адекватной правовой системы является важнейшим условием предупреждения социальных опасностей и надежной защитой от них.

Социальные опасности весьма многочисленны. К ним относятся различные формы насилия, криминал, употребление веществ, нарушающих психическое и физическое равновесие человека, и прочие. Однако наибольшую опасность такого рода проявления приобретают в местах массового скопления граждан, там, где зачастую эмоции преобладают над самоконтролем, где общий интерес, азарт и жажда их удовлетворения стира-

60