491

Таким образом, используя возможности судебного способа защиты прав и законных интересов, гражданин В. А. Черных смог защитить права и законные интересы неопределенного количества водителей от незаконных действий представителей публичной власти.

Поэтому новые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, не должны приниматься органами государственной власти поспешно и без всестороннего анализа тех или иных последствий, к которым может привести принятие того или иного нормативного правового акта. Необходимо использовать в решении проблем обеспечения безопасности дорожного движения не только отдельные органы или ведомства исполнительной власти, но и различные институты гражданского общества. Новый нормативный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы участников дорожного движения, должен приниматься после продолжительной дискуссии обо всех возможных последствиях принятия данного нормативного требования. В этой дискуссии помимо представителей органов публичной власти должны принимать участие ученые и специалисты в различных отраслях жизнедеятельности, а также простые участники дорожного движения, которые реально знают те проблемы, которые свойственны именно данному виду участников дорожного движения.

В настоящее время, благодаря развитию гражданского общества и других институтов демократии, органы государственной власти при принятии решения о подготовке законодательных актов, имеющих большую общественную значимость для населения страны, в том числе и в области обеспечения безопасности дорожного движения, все чаще стали прислушиваться к мнению общества. Примером здесь может служить обсуждение таких законопроектов, как закон о регистрации транспортных средств, закон о дорожном движении, где одним из инициаторов обсуждения предложений данных законопроектов выступила Госавтоинспекция. Всем желающим гражданам предлагается обсудить предложения, связанные с регулированием дорожного движения, упрощением процедуры регистрации транспортных средств и по другим немаловажным проблемам в области дорожного движения. Именно благодаря такому диалогу между органами публичной власти и представителями гражданского общества можно создать сбалансированную систему обеспечения безопасности дорожного движения, которая бы учитывала интересы всех субъектов, заинтересованных в безопасности дорожного движения.

Административные правоотношения, как юридические средства защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, также играют немаловажную роль в механизме административно-правового регулирования, так как при помощи правоотношений осуществляется дейст-

61

вие юридических норм1. И здесь необходимо согласиться с высказыванием А. П. Шергина о том, что административно-правовые отношения характеризуют динамику административно-правового регулирования, поскольку правоотношения переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права2.

Особенностью административно-правовых отношений в области защиты прав участников дорожного движения является то, что, с одной стороны, субъектами данных отношений всегда выступают органы публичной власти, а с другой стороны – участники дорожного движения. Также адми- нистративно-правовые отношения закрепляют конкретное поведение субъектов правоотношения, в отличие от других отраслей правовой системы. Административно-правовые отношения не имеют аналогов по вариантам поведения, так как в них реализуются практически все потребности, возникающие в публичной сфере. Различаются между собой правоотношения, возникающие в административно-юрисдикционной деятельности, и правоотношения, связанные с государственным контролем и административным надзором.

Еще одной особенностью административно-правовых отношений является то обстоятельство, что для их возникновения, прекращения или изменения необходимо не только многообразие юридических фактов, но нередко и наличие их совокупности, которое в юридической литературе принято называть фактическим (юридическим) составом3.

И, наконец, они дают возможность включения юридических средств обеспечения прав и обязанностей сторон административно-правовых отношений. Споры между участниками административно-правовых отношений, как правило, разрешаются в установленном административном порядке, однако у заинтересованной стороны есть право оспорить решение в судебном порядке.

Административно-правовые правоотношения в области защиты прав и законных интересов участников дорожного движения складываются в связи с нарушением или возможностью такого нарушения прав и законных интересов участников дорожного движения со стороны органов публичной власти и других субъектов, принимающих участие в дорожном движении.

Немаловажное значение для механизма административно-правового регулирования защиты прав и законных интересов участников дорожного движения играет такое юридическое средство, как акты применения норм права, которое выражается в том, что акты применения издаются уполно-

1Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 130.

2Шергин А. П. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования // Научный портал. М., 2009. № 1 (5). С. 9.

3Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 153.

62

моченным на то органом государственной власти, основанном на требованиях материальных или процессуальных норм административного права. Примером акта применения в области обеспечения безопасности дорожного движения является любое постановление по делу об административном правонарушении, в рамках главы 12 КоАП РФ, где предусматривается конкретный вид и мера административного наказания для участника дорожного движения.

Таким образом, подводя итог вышеизложенному, можно определить, что административно-правовой механизм защиты прав и законных интересов участников дорожного движения представляет собой систему юридических средств и способов защиты, направленную на пресечение, предупреждение нарушения прав и законных интересов участников дорожного движения, восстановление нарушенных прав и законных интересов участников дорожного движения, а также привлечение виновных лиц к установленной ответственности.

Доминирующую роль при правовом регулировании дорожного движения играет цель защиты, так как применение отдельных средств и способов защиты должно исходить именно от цели, ради которой эти инструменты используются. Для того, чтобы применение того или иного админи- стративно-правового средства или способа защиты прав и законных интересов участников дорожного движения было эффективно, на наш взгляд, необходимо выделить ряд общих требований к средствам и способам защиты, а именно допустимость, эффективность, системность, гибкость, необходимость и обоснованность.

Основными юридическими средствами, с помощью которых можно оказывать защитное воздействие являются: административно-правовая норма, административно-правовые отношения, акты применения норм административного права и административно-правовые способы регулирования общественных отношений. При этом можно выделить такие способы механизма административно-правового регулирования как запрет, разрешение и дозволение, которые оказывают влияние на иные юридические средства защиты. Однако данные юридические средства используются, как правило, в совокупности, а не по отдельности. Весь комплекс юридических средств механизма правового регулирования характерен для воздействия на любую сферу общественных отношений, однако для регулирования общественных отношений, связанных с административно-правовой защитой прав и законных интересов участников дорожного движения, данные юридические средства используются в определенной совокупности. Поэтому, на наш взгляд, анализ правовых средств в рассматриваемой деятельности даѐт основания для вывода о том, что основными системами или совокупностями юридических средств, используемых при административноправовой защите прав и законных интересов участников дорожного движения, являются контроль и надзор, административно-юрисдикционная

63

деятельность, административно-правовое нормирование, а также административная юстиция.

Так, с помощью контроля и надзора в области административноправовой защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, органы исполнительной власти используют весь комплекс юридических средств, таких как административно-правовая норма, контрольнонадзорные правоотношения и акты применения норм административного права. Тем самым обеспечивается законность в указанной сфере, в том числе и исполнительская дисциплина, налаживается система управления и поддерживается еѐ работа в заданном режиме, которая направлена на обеспечение административно-правовой защиты прав и законных интересов участников дорожного движения.

Административная юрисдикция и административная юстиция также являются одними из направлений административно-правовой защиты прав

изаконных интересов участников дорожного движения и используют комплекс юридических средств, в основе которых лежит охрана общественных отношений путем применения к виновному лицу, нарушившему права

изаконные интересы участников дорожного движения, предусмотренной административной ответственности, а также возможностью, в случае неправомерного привлечения к административной ответственности, обжаловать принятое решение.

Использование административно-правового нормирования в области обеспечения безопасности дорожного движения, защиты прав и законных интересов участников дорожного движения также может существенно повысить защищенность участников дорожного движениям от нарушения их прав со стороны органов публичной власти и иных субъектов, так как создаются общеобязательные правовые предписания, которыми должны руководствоваться все субъекты права в повседневной деятельности.

64

4.Государственный контроль и административный надзор

вмеханизме административно-правовой защиты прав

изаконных интересов участников дорожного движения

Контрольно-надзорная деятельность представляет собой одну из самых важных функций современного государства. С помощью использования государственного контроля и административного надзора в повседневной деятельности, органы публичной власти следят за обеспечением законности в государственном управлении и иных сферах жизнеобеспечения. Использование контрольно-надзорной деятельности позволяет корректировать поведение объекта управления в случаях его отклонения от нормы, а также позволяет оперативно ставить задачи и обеспечивать их неукоснительное исполнение.

Участники дорожного движения как объект государственного контроля и административного надзора участвуют в различных видах кон- трольно-надзорных отношений. Множество субъектов контрольно-надзор- ных органов следят за тем, чтобы участники дорожного движения соблюдали установленные законодательством требования и ограничения. Система государственного контроля и административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения включает множество федеральных органов исполнительной власти с различными полномочиями, которые иногда пересекаются и даже дублируются. Однако наибольший интерес в контексте исследования представляют правоохранительные органы, деятельность которых непосредственно направлена на защиту прав и законных интересов участников дорожного движения. Как правило, правоохранительные органы являются государственными органами, и их основная цель деятельности – обеспечение законности, в том числе и в виде защиты прав и законных интересов личности.

Так, на органы внутренних дел (полицию) законодателем возложены важные задачи по обеспечению безопасности личности, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. Для их выполнения органы внутренних дел наделены наибольшим, по сравнению с другими правоохранительными органами, комплексом адми- нистративно-юрисдикционных полномочий. Это обусловлено особым характером выполняемых задач, основной объем которых связан с исполни- тельно-распорядительной, государственно-властной деятельностью.

Согласно законодательству Российской Федерации основным органом, осуществляющим специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, является Государственная инспекция безопасности дорожного движе-

65

ния Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция)1.

Именно на плечи данного подразделения полиции ложится основной груз ответственности за обеспечение безопасности дорожного движения в пределах дорог. Подразделениям ГИБДД отводится существенная роль в механизме обеспечения защиты прав и законных интересов участников дорожного движения. Однако эффективность этой деятельности на современном этапе далека от нормы.

Основными причинами этого, на наш взгляд, является увеличивающаяся из года в год динамика дорожно-транспортных происшествий, аварийное состояние дорожного полотна, низкий уровень правовой культуры участников дорожного движения, системная коррупция среди сотрудников ГИБДД, а также другие обстоятельства, которые отрицательно влияют на обеспечение безопасности дорожного движения и приводят к тому, что граждане обоснованно упрекают сотрудников ГИБДД в низком качестве осуществления возложенных на них задач.

Сотрудники Госавтоинспекции обладают существенными полномочиями, в том числе и в отношении участников дорожного движения, так их решения, требования и указания, относящиеся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан. Однако организация деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения у большинства населения нашей страны вызывает негативные эмоции. И это связано с тем, что для большинства граждан ежедневные поездки на работу, учебу или магазин и обратно представляют собой реальный риск получить увечья или, что ещѐ хуже, лишиться жизни, имущества.

Для того, чтобы понять роль государственного контроля и административного надзора в защите прав и законных интересов участников дорожного движения, необходимо проанализировать понятия «контроль» и «надзор».

Вэтимологическом плане слова «контроль» и «надзор» имеют разное смысловое значение. Так, согласно словарям русского языка, под кон-

тролем принято понимать деятельность по учету, проверке счетов, отчетности2, а под надзором понимают деятельность органа, группы лиц для наблюдения за кем или чем-либо3.

Втеории административного права и законодательной деятельности данные понятия используются часто, однако четких правовых определений

1О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: Указ Президента Рос. Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 // Рос. газ. 1998. № 116.

2Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Том II. М. Русский язык, 1979. С. 153.

3Ожегов С. И. Словарь русского языка. 17-е издание. М.: Русский язык, 1985.

66

они не получили. В настоящее время в теории административного права имеются различные подходы к разграничению данных понятий.

И здесь, на наш взгляд, можно согласиться с мнением С. М. Зырянова, который считает, что «…отсутствие определенности в теории, в писаном административном праве термины «контроль» и «надзор» применительно к методам деятельности органов исполнительной власти применяются произвольно, без должного разграничения, более того, без учета результатов теоретических исследований… Это приводит к произвольному же толкованию задач и функций контрольных и надзорных органов»1. Таким образом, в нормативных правовых актах данные термины либо отождествляются, либо представляются как противоречивые.

Следует сказать о том, что управление каким-либо объектом невозможно без контроля и надзора, так как такая деятельность будет неэффективной. Контроль обеспечивает обратную связь с объектом управления, с помощью которой при необходимости можно изменить управленческое воздействие, то есть объект контроля должен стоять в подчинении от субъекта контроля, в отличие от административного надзора, который осуществляется по отношению к гражданам, где нет ярко выраженных властных отношений между субъектом и объектом.

Следовательно, контроль в своей юридической природе имеет управленческие корни, а надзору присуща правоохранительная природа, где нет ярко выраженных властных отношений. Субъект контроля проводит проверку исполнения своих управленческих решений подконтрольным объектом. Таким образом, необходимость разграничения контроля и административного надзора заключается в том, чтобы ограничить пределы вмешательства органов исполнительной власти в деятельность частных лиц, не находящихся в организационном подчинении от этих органов2.

Отличается административный надзор от контроля и тем, что первый носит предупредительный характер. Так отдельные авторы в административном надзоре видят большой предупредительный потенциал, что дает некоторым исследователям основание относить его к мерам административного предупреждения3.

В ходе анализа научной литературы, по вопросам разграничения понятий контроля и надзора, можно согласиться с мнением А. С. Кузнецова4, который выделяет следующие основные отличия:

1Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти: дис. ...

д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 41–42.

2Зырянов С. М. Административный надзор милиции: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. С. 15.

3Тубольцева А. В. Административно-правовые вопросы обеспечения общественной безопасности на водном транспорте: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 123.

4Кузнецов А. С. Контрольные и надзорные функции ГИБДД и их реализация: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 27.

67

68

Таким образом, в ходе анализа научной доктрины можно сделать вывод о том, что государственный контроль и административный надзор в настоящее время являются важными элементами государственной системы обеспечения законности, защиты прав и законных интересов личности. Однако до настоящего времени данные понятия не получили чѐтких законодательных определений, в теории административного права также имеются различные точки зрения относительно разграничения данных понятий, критериев отличий, что на практике приводит к проблемным ситуациям. Государственный контроль и административный надзор имеют как схожие черты, так и различия при этом являются самостоятельными формами реализации управленческой деятельности. Одной из общих черт государственного контроля и административного надзора является правоохранительная направленность их деятельности.

Однако в настоящее время в РФ наблюдается тенденция развития надзорных функций различных государственных структур и здесь необходимо согласиться с С. А. Гусейновым, который предполагает «перекачку» контрольных функций (во многих случаях отмирающих) в надзорные органы, которые в правовом государстве будут развиваться, ибо главное для государства – не вмешиваться в частную жизнь граждан, производственную и хозяйственную жизнь предприятий и учреждений, а наблюдать за жизнью общества и его индивидов в соответствии с установленными правилами1.

Данная тенденция активно проявляется и в сфере безопасности дорожного движения, так, на основании Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» глава 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» была изменена, где слова «государственный надзор и контроль» заменили словами «федеральный государственный надзор».

Таким образом, законодатель отказался от государственного надзора и контроля в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, заменив его на федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения, который осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами – участниками дорожного движения требований за-

1 Гусейнов С. А. Некоторые вопросы совершенствования дорожного надзора ГАИ // Труды Академии МВД России. Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел. М., 1994. С. 31.

69

конодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Однако, в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции, слова «контроль» и «надзор» применяются произвольно, несмотря на изменения, внесенные в Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Одним из примеров может служить Приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения», где согласно п. 39, вышеназванного нормативно-правового акта, контроль за дорожным движением включает:

-визуальное или с использованием технических средств наблюдения за движением транспортных средств и пешеходов;

-наблюдение за состоянием технических средств организации дорожного движения, проезжей части дорог и дорожных сооружений, элементами их обустройства.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо провести изменения законодательства, регламентирующего деятельность Госавтоинспекции, в соответствии с требованиями Федерального закона от 10 декабря 1995 г.

№196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», где необходимо исключить применение контроля к участникам дорожного движения.

Таким образом, государственный контроль как один из способов защиты прав и законных интересов участников дорожного движения должен представлять собой деятельность, направленную в первую очередь на то, чтобы наладить систему управления, обеспечивающую безопасность дорожного движения. Решение данной задачи обуславливается обеспечением законности, а также повышением эффективности деятельности по защите прав и законных интересов участников дорожного движения. Необходимо, чтобы деятельность объекта государственного контроля отвечала установленным требованиям, а качество исполнение повседневной деятельности было на высоком уровне.

Государственный контроль может быть как внутренним, так и внешним. При внутреннем контроле вышестоящий орган осуществляет контрольную функцию по отношению к нижестоящему органу, где основной задачей вышестоящего органа, в контексте исследования, является выяснение истинного состояния деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, защите прав и законных интересов участников дорожного движения. Внешний государственный контроль предполагает, что деятельность объекта государственного контроля проверяется органом, не связанным прямым подчинением с объектом контроля.

Примером такого внешнего государственного контроля является проверка деятельности ГИБДД и других организаций, отвечающих за

70