491

используется термин «движение», определения которому в законе и в Правилах нет. Под дорожным движением в Правилах аналогично Федеральному закону «О безопасности дорожного движения», понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. И здесь можно согласиться с мнением М.В. Барышникова, который считает, что «…указанные термины отражают различные по своему содержанию понятия»1.

Также имеются несоответствия и в определении отдельных видов участников дорожного движения. В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» водитель транспортного средства, пешеход и пассажир определяются как лица, непосредственно участвующие в дорожном движении, а в Правилах дорожного движения более детально дается определение каждому из участников дорожного движения. При этом к водителю, в рамках Правил дорожного движения отнесены также погонщик вьючных или верховых животных, ведущий их по дороге, приравнивается к водителю и обучающий вождению.

Таким образом, Правила дорожного движения, являясь подзаконным нормативным правовым актом, более детально регламентируют понятия отдельных видов участников дорожного движения в отличие от Федерального закона. К тому же, в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения», прямо указано, что данное законодательство устанавливает правовую основу обеспечения безопасности дорожного движения, а следовательно, именно в данном нормативном правовом акте должно быть четкое разделение участников дорожного движения в зависимости от социальной роли, выполняемой ими в процессе дорожного движения.

В ходе анализа нормативно-правовой базы, а также научной литературы в области обеспечения безопасности дорожного движения, можно сделать вывод, что одним из основных общих прав и, соответственно, одним из общих объектов защиты участников дорожного движения, является право, закрепленное в ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», а именно, право на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации, которое гарантируется органами государственной власти. При условии обеспечения данного положения участники дорожного движения могут свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных Правил, именно в этом случае они не подвергают свою жизнь, здоровье или имущество ка- кой-либо опасности.

Поэтому для реализации обеспечения безопасности дорожного движения имеется необходимость законодательного закрепления понятия

1 Барышников М. В. Административно-правовой статус участника дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 29.

41

«безопасные условия движения по дорогам», так как в настоящий момент данное понятие юридически не закреплено, что на практике приводит к тому, что органы администрирования по-разному понимают, какими должны быть условия для безопасного движения по дорогам.

Именно создание безопасных условий движения может способствовать эффективной защищенности всех участников дорожного движения. Организация безопасных условий для движения по дорогам является обязанностью государственных органов. Для реализации на практике прав и законных интересов участников дорожного движения на безопасные условия движения по дорогам необходим системный комплекс мер правового, экономического, технического и другого характера. Лишь в этом случае органы государственной власти способны гарантировать основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения.

В Федеральном законе № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» содержатся права и обязанности, которые относятся ко всем участникам дорожного движения, что не отвечает требованиям обеспечения безопасности дорожного движения, так как одни участники дорожного движения являются менее защищенными по сравнению с другими.

Например, человек, вне автомобиля являясь пешеходом, в случае наезда на него транспортного средства при дорожно-транспортном происшествии в силу объективных обстоятельств, как правило, получает более существенные повреждения или погибает.

Согласно Правилам к пешеходам приравниваются лица, находящиеся вне транспортного средства на дороге либо на пешеходной или велопешеходной дорожке и не производящие на них работу, также к пешеходам приравниваются лица, передвигающиеся в инвалидных колясках без двигателя, ведущие велосипед, мопед, мотоцикл, везущие санки, тележку, детскую или инвалидную коляску, а также использующие для передвижения роликовые коньки, самокаты и иные аналогичные средства1.

Если транспортное средство в момент столкновения с пешеходом двигается со скоростью, равной или превышающей 60 км/ч, шансов остаться в живых у пешехода практически нет2. Причиной наезда на пешехода может быть не только нарушение Правил дорожного движения со стороны водителя, но и поведение самих пешеходов приводит к печальным последствиям для них. Анализ статистики в области дорожного движения показал, что основным административным правонарушением, по которому

1О Правилах дорожного движения: Постановление Правительства Рос. Федерации от

23октября 1993 г. № 1090: вместе с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. № 47, ст. 4531.

2Обеспечение безопасности пешеходов: Обзорная информация. Зарубежный опыт. Выпуск 23. М.: НИЦ БДД МВД России, 2011. С. 16–17.

42

пешеход привлекается к административной ответственности, является переход дороги в неположенном месте, что в условиях интенсивного движения автомобилей часто приводит к гибели и ранениям данного пешехода.

В населѐнных пунктах существует ограничение скорости – 60 км/ч, лишь в жилых зонах и на дворовых территориях предусматривается скоростной режим не более 20 км/ч, однако данные положения довольно часто нарушаются, что создаѐт потенциальную опасность для безопасного движения пешеходов. Мест, оборудованных для безопасного перехода проезжей части, недостаточно, недостаточное количество и регулируемых пешеходных переходов, которые очень часто не имеют необходимого освещения. Большинство водителей не уступают дорогу пешеходу, идущему по пешеходному переходу типа «зебра». Так, согласно статистическим данным, в Швеции, в стране, в которой защищенность участников дорожного движения находится на высоком уровне, путем наблюдения было выявлено, что реально дорогу пешеходам уступает 5 % водителей. Три из четырех водителей увеличивают скорость за 40-50 м перед переходом, давая таким образом понять пешеходу, что не намерены пропускать его1. Данные обстоятельства наглядно демонстрируют то, что права и законные интересы пешеходов в настоящее время менее защищены в отличие от прав и законных интересов других участников дорожного движения.

Следовательно, наиболее незащищенным участником дорожного движения является пешеход, именно поэтому его права и законные интересы нуждаются в наибольшей защите со стороны органов публичной власти.

Наиболее тяжелые дорожно-транспортные происшествия с участием пешеходов и других участников дорожного движения происходят в ночное время на неосвещенных участках дороги вне населенных пунктов, когда представители так называемого «легкого движения» (пешеход, велосипедист и др.) движутся по обочине. Проблему безопасности пешеходов, можно решить, повысив освещенность дорог, что экономически затруднительно сделать, так как необходимо существенное вливание денежных ресурсов.

Согласно статистическим данным ГИБДД, большинство правонарушений в области дорожного движения совершаются водителями механических транспортных средств2, именно данная категория участников дорожного движения наиболее не защищена от незаконного привлечения к административной ответственности. Подчас дорожно-транспортные происшествия происходят в тех местах, где, как правило, не бывает свидетелей и очевидцев произошедшего, проведение экспертиз и исследований причин дорожно-транспортных происшествий затягивает процесс привле-

1Там же. С. 18.

2Статистика аварийности за 2015 год [Электронный ресурс]. URL: http://www.gibdd.ru (дата обращения: 10 мая 2016 г.).

43

чения виновного лица к установленной ответственности, что сказывается на эффективности применения наказания. Органы публичной власти в лице сотрудников ГИБДД, не разобравшись в причинах и условиях дорожнотранспортного происшествия до конца, привлекают водителя к ответственности.

Причины дорожно-транспортного происшествия могут быть различными, в том числе одной из причин может быть неудовлетворительное состояние дорожного полотна, что на дорогах Российской Федерации является обыденной действительностью. В этом случае у водителя остается одна возможность добиться справедливости – это обжаловать решение о привлечении его к административной ответственности. По такому пути и пошел один из водителей транспортных средств, который попал в аварию по причине неудовлетворительного состояния дорог. Он смог доказать в суде, что организация, которая отвечает за содержание трассы, должна заплатить ему за ремонт машины, вернуть суммы, уплаченные за эвакуацию автомобиля, заплатить за экспертизы и другие расходы в суде. Так, согласно статистике, почти каждое шестое дорожно-транспортное происшествие случается из-за плохого состояния дорог1. Однако дорожные службы, призванные следить за состоянием дороги, к ответственности привлекаются редко. В настоящее время согласно ГОСТу Р 50597-93, утвержденному Постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 г. № 221, яма не может быть по длине больше 15 сантиметров, по ширине 60 сантиметров,

ипо глубине – 5 сантиметров.

Внастоящее время ситуация с привлечением к ответственности организаций, отвечающих за состояние дороги, должна изменится в лучшую

сторону, так как согласно принятому разъяснению Верховного Суда Российской Федерации2 судам низших инстанций, неприемлемыми считаются доводы дорожных организаций о вине водителя в стиле: «водитель должен ехать с такой скоростью, чтобы имелась возможность вовремя обнаружить выбоины, представляющие опасность для движения» и принять меры «вплоть до остановки», особенно в тех случаях, когда на дороге нет знаков, предупреждающих о плохой дороге.

На наш взгляд, в целях повышения защищенности прав и законных интересов водителей транспортных средств и других участников дорожного движения необходимо пересмотреть нормативы ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы», содержащего требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, относящиеся к размерам ям и другим параметрам, имеющим отношение к безопасности дорожного движения. Чтобы дорога

1Рос. газ. 2012. № 5769 (96).

2Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2011 года [Электронный ресурс]: Определение № 71-В11-7. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

44

была безопасной, а водитель на ней чувствовал себя защищенным, ям на дорогах вообще не должно быть. Также необходимо усилить административную ответственность организации, которые обязаны следить за состоянием дорожного полотна.

Только в том случае, когда административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог будет существенной для должностных лиц и организации, которые обязаны следить за дорогой и другой придорожной инфраструктурой, наши дороги будут безопасными.

Основной поток пассажиров приходится на общественный транспорт, который в настоящее время не отвечает тем требованиям законодательства, которые предъявляются к безопасности дорожного движения. Так, если Правилами дорожного движения запрещается отвлекать водителя при движении транспортного средства, то в действительности в работе маршрутных такси вопрос оплаты проезда во время движения постоянно отвлекает внимание водителя от дорожного движения, что может привести к дорожно-транспортному происшествию. Данное обстоятельство существенно повышает риск нарушения прав и законных интересов пассажиров, особенно увеличивает риск получения травм, увечья или гибели пассажиров. Если данная проблема нехарактерна для больших транспортных компаний, то для мелких и средних она стоит остро, так как данные предприниматели имеют одну или несколько единиц транспорта и вынуждены экономить, возлагая на водителя функции по приему денежных средств за оплату проезда.

Можно согласиться с мнением Е. А. Войтенкова, который считает, что анализ правовой базы, регламентирующей требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров, показывает, что большинство таких требований, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения в действующем законодательстве, отсутствует в свете признания утратившим силу Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов1. Поэтому отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего вопросы безопасности пассажиров общественного транспорта, негативно сказывается на защищенности самих пассажиров общественного транспорта.

1 Войтенков Е. А. Актуальные вопросы правового регулирования и обеспечения безопасности пассажирских перевозок на автомобильном транспорте // Юридический мир. 2012. № 3. С. 20.

45

Пассажиры, как участники дорожного движения, также нуждаются в защите своих прав и законных интересов, однако права пассажиров, на наш взгляд, не достаточно законодательно определены. Так, отсутствие такого права пассажира, как требовать остановки транспортного средства в случаях угрозы своей жизни, здоровью или имуществу, является не допустимым. Также для защиты прав и законных интересов пассажиров имеется необходимость законодательного закрепления обязанности по оснащению общественного транспорта видеорегистраторами, которые бы дисциплинировали водителей общественного транспорта от нарушения Правил дорожного движения, а в спорных случаях подтверждали или опровергали вину водителей при дорожно-транспортном происшествии.

Развитие пассажирского транспорта способствует отвлечению пассажиропотока с личного транспорта граждан на общественный транспорт. Данное обстоятельство существенно разгружает мегаполисы от заторов и улучшает общую экологическую обстановку, так как граждане меньше используют свой личный транспорт для движения. Пролонгация подобных мероприятий способствует повышению уровня безопасности дорожного движения в границах использования общественного транспорта. Для повышения безопасности пассажиров имеется необходимость повышения административной ответственности за неиспользование при движении механического транспортного средства специальных удерживающих ремней.

В целях повышения уровня защищенности прав и законных интересов участников дорожного движения необходимо более четко на законодательном уровне определить административно-правовой статус всех участников дорожного движения, также дать правовое определения понятиям, имеющим принципиальное значение для безопасности дорожного движения, исключить двусмысленные формулировки в нормативных правовых актах. Наибольшее внимание необходимо уделить защите участников дорожного движения, которые наименее защищены от угроз, исходящих от дорожного движения.

Таким образом, подводя итог вышеизложенному, можно сказать, что права и законные интересы участников дорожного движения выступают правовым инструментом, с помощью которого можно регулировать общественные отношения в области дорожного движения, в целях повышения защищенности всех участников дорожного движения. Различие между правами и законными интересами участников дорожного движения определяется тем, что законный интерес не носит общеобязательный характер и является своего рода незапрещенностью.

При этом, если законный интерес приобретает важное значения для участников дорожного движения, он с помощью закрепления его в нормах может стать определенным правом участников дорожного движения.

Права и законные интересы участников дорожного движения выступают объектом административно-правовой защиты, для которой характер-

46

ны определѐнные признаки, отличающие еѐ от других видов правовой защиты участников дорожного движения. Часть прав и законных интересов участников дорожного движения имеют различия, что даѐт основания говорить о различном административно-правовом статусе водителей, пешеходов и пассажиров, но есть у них и общие права в области обеспечения безопасности дорожного движения, что говорит о единой правовой природе всех видов участников дорожного движения.

Основным критерием разграничения участников дорожного движения на виды является правоспособность. Именно в зависимости от статуса участника дорожного движения в конкретной ситуации должна выстраиваться защита.

Поэтому различия прав и законных интересов участников дорожного движения лежат в основе административно-правовой защиты.

Одним из общих прав участников дорожного движения является право на безопасные условия движения по дорогам, на наш взгляд, для обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов участников дорожного движения имеется необходимость законодательного закрепления понятия условий безопасного движения по дорогам, под которым необходимо понимать формирующаяся под воздействием различных факторов деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения, выражающаяся в последовательных и необходимых действиях органов исполнительной власти, проводимых путем закрепления требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, направленных на защиту прав и законных интересов всех участников дорожного движения.

Основными элементами защиты прав и законных интересов участников дорожного движения являются субъект, объект и нормы права, образующие механизм защиты, который представляет собой совокупность способов и средств осуществления защиты. Институт защиты прав и законных интересов участников дорожного движения представляет собой систему взаимосвязанных элементов, основной целью которых является создание правовой справедливости, выраженной в восстановлении нарушенных прав участников дорожного движения, привлечения виновных лиц к установленной ответственности, а также предупреждения нарушений в будущем.

47

3. Механизм административно-правовой защиты прав и законных интересов участников дорожного движения

и его элементы

Общественные отношения, возникающие в области дорожного движения, регулируются различными нормативными правовыми актами, различающимися своей юридической значимостью, субъектным составом, территориальной и отраслевой принадлежностью и по другим основаниям. Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы защиты прав и законных интересов, постоянно усовершенствуется, так как общественные отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения носят динамический характер. Данные процессы связаны с бурно развивающимися темпами автомобилизации в нашей стране и необходимостью решать в связи с этим проблемы, возникающие в области обеспечения безопасности дорожного движения. Не стоит на месте система средств и способов обеспечения защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, которая трансформируется в рамках деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Основная цель, на которую ориентирована система обеспечения безопасности дорожного движения, механизм защиты прав и законных интересов участников дорожного движения – это создание таких условий, при которых нарушение прав и законных интересов участников дорожного движения будет сведено к минимуму, а виновные в нарушении прав участников дорожного движения будут привлечены к установленной ответственности. Ведь, как известно, полностью решить проблему нарушения прав и законных интересов участников дорожного движения не представляется возможным, как и полностью победить административную деликтность.

Большинство людей в своей жизни практически каждый день на время приобретают статус участника дорожного движения, будь они водителем, пассажиром или пешеходом. Законодательство в области дорожного движения в последнее время систематически изменяется, но, тем не менее, статистика в области безопасности дорожного движения остается неутешительной. Поэтому в настоящее время в сфере безопасности дорожного движения наблюдается неэффективность правовой системы, призванной урегулировать данные общественные отношения.

Причины этого разнообразны: коррупционные проявления в сфере безопасности дорожного движения, неудовлетворительное состояние дорожного полотна, строительство зданий и сооружений в городах без учета транспортных потоков и другие причины, которые существенно нарушают права и законные интересы участников дорожного движения.

Наиболее уязвимой в правовом плане остается сфера администра- тивно-правового регулирования, в которой наиболее часто нарушаются

48

права человека и гражданина со стороны администрации. Это, в первую очередь, связано с тем, что количество административных правонарушений несоизмеримо, например, с количеством уголовных дел. Во-вторых, защита прав участников уголовного или гражданского судопроизводства наиболее законодательно урегулирована, в отличие от участников по делам об административных правонарушениях, где подробно предусматривается преимущественно защита прав лица, привлекаемого к административной ответственности и потерпевшего. Однако на вопрос о том, как должны защищаться права иных участников административно-юрисдик- ционного процесса, в Кодексе нет ответа1. На практике это однозначно приводит к проблемным ситуациям, а в некоторых случаях, и к нарушению прав и законных интересов со стороны органов публичной власти. В- третьих, несудебные формы защиты в основном регулируются нормами административного права. В-четвертых, это связано с тем, что нормы административного права регулируют большое количество общественных отношений, и это правовое регулирование постоянно совершенствуется, то есть носит динамический характер.

Если проанализировать ситуацию в области безопасности дорожного движения, можно с уверенностью сказать, что помимо нарушения прав и законных интересов участников дорожного движения ими самими, большая роль в нарушении прав участников дорожного движения отводится должностным лицам органов исполнительной власти. В связи с такой ситуацией, на наш взгляд, правильно отметил И. Ш. Килясханов: «…у другой стороны всего лишь право искать правду»2.

Это связано с тем, что деятельность отдельных органов исполнительной власти направлена на решения своих собственных задач, а подчас и личного обогащения отдельных чиновников за счет исполнения какойлибо государственной деятельности, в том числе и в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Актуальность создания системы средств и способов обеспечения защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, при которой права и законные интересы участников дорожного движения будут нарушаться крайне редко, а за их нарушение лицо неминуемо будет привлечено к установленной законодательством ответственности, не вызывает сомнений.

Существенная роль в решении данной проблемы отводится изучению самого механизма правового регулирования административно-пра- вовой защиты прав и законных интересов участников дорожного движе-

1 Тюрина А. А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе. М., 2009. С. 40.

2 Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 7.

49

ния, который состоит из различных элементов, существенную роль в котором играют различные правовые средства.

В научной литературе не утихают споры относительно разграничения понятий «метод», «средства» и «способ». В словарях русского языка слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по своему смыслу и значению. Так, под методом понимается способ действовать, поступать ка- ким-нибудь образом, прием. Под способом понимаются действие или система действий, применяемых при осуществлении чего-нибудь. Там же под средствами понимаются приемы, и способы действия для достижения че- го-нибудь1. Исходя из вышеизложенного, данные понятия в отдельных случаях можно использовать как синонимы.

Однако в юридической литературе метод понимается более широко, чем способ, так в административном праве выделяют метод убеждения и метод принуждения. Представляется, что метод следует понимать как систему сходных способов осуществления, воздействия. Это род и вид. А способ, в свою очередь, состоит из средств, приемов, действий. Таким образом, их можно понимать как инструменты достижения целей2.

Применительно к области дорожного движения также можно разграничить понятия средства и способы по тому основанию, что в контрольнонадзорной деятельности за дорожным движением используются специальные технические средства видео и фото фиксации нарушений в области дорожного движения (средства контроля скоростного режима). Эти средства можно отнести к техническим средствам, которые беспристрастно следят, чтобы права и законные интересы участников дорожного движения не нарушались. Таким образом, на наш взгляд, применительно к защите прав и законных интересов участников дорожного движения понятие способ защиты является более широким, чем конкретное средство защиты, применяемое в рамках определенного способа.

Следовательно, средства защиты прав и законных интересов участников дорожного движения в зависимости от функционального назначения можно классифицировать как юридические средства, экономические средства, технические средства и иные.

Каждые из приведенных выше средств могут повысить защищенность участников дорожного движения. Так, использование экономических средств, и первую очередь денежных средств, например, выделенных на обеспечение безопасности пешеходов в конкретном городе, может способствовать тому, что на определенной территории города риск для пешехода получения травмы или гибели в случае дорожно-транспортного происшествия существенно снизится, а отсюда вырастет и степень защищен-

1Ожегов С. И., Шведкова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 346,

746, 749.

2Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М.:

Эксмо, 2011. С. 317.

50