491

нием Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 254 в пункт 9.6 Правил дорожного движения были внесены необходимые изменения.

Обращаются граждане и в Конституционный Суд РФ по оспариванию конституционности отдельных положений в области дорожного движения. Однако в ходе проведенного анализа решений, определений, постановлений и заключений Конституционного Суда РФ можно сказать, что в удовлетворении данных жалоб было отказано.

Таким образом, можно согласиться с мнением коллектива ученых, которые считают, что «…судебная система представляет собой основную структуру для защиты прав человека на национальном уровне»1, так как это наиболее специализированный орган, деятельность которого направлена на защиту прав человека и гражданина, является независимой и доступной для всех граждан.

Одним из наиболее востребованных способов защиты прав и законных интересов участников дорожного движения является право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, а также обращаться лично на основании Федерального закона РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2.

В рамках данного федерального закона участники дорожного движения могут направлять жалобы, предложения и заявления, которые государственные органы и органы местного самоуправления должны рассмотреть

вустановленные сроки, принять решения по факту обращений, уведомив обратившегося гражданина о принятом решении.

Из подзаконных нормативных правовых актов наибольший интерес,

врамках исследования, представляют Правила дорожного движения3, утвержденные Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090. В данном подзаконном нормативном правовом акте дается более широкое определение участников дорожного движения, чем в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Также определяются обязанности участников дорожного движения, требования к движению по дорогам и технике, а также правила поведения участников дорожного движения в процессе перемеще-

1Азаров А., Ройтер В., Хюнфер К. Права человека. Международные и российские механизмы защиты. М.: Московская школа прав человека, 2003. С. 298.

2О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

3О Правилах дорожного движения: Постановление Правительства Рос. Федерации от

23октября 1993 г. № 1090: вместе с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. № 47, ст. 4531. Далее – Правила.

21

ния людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Данный документ содержит основные требования, предъявляемые к дорожному движению, участникам дорожного движения, а также к транспортным средствам. Основное предназначение Правил дорожного движения составляет создание необходимых условий и требований, с помощью которых участники дорожного движения могут свободно и беспрепятственно передвигаться в пределах дорог. Огромным значением Правил дорожного движения является то, что с помощью нормативных требований, закрепленных в них, Правительство РФ попыталось создать благоприятные условия и требования, путем соблюдения которых можно существенно повысить защищенность прав участников дорожного движения.

Деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения также регулируется Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»1, которым утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. Немаловажную роль в области дорожного движения имеют Постановление Правительства РФ от 18 мая 1993 г. № 477 «О введении паспортов транспортных средств»2, Постановление Правительства от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации»3 и другие.

Из ведомственных подзаконных нормативных правовых актов можно выделить приказы и инструкции МВД РФ, регулирующие отдельные вопросы, касающиеся участников дорожного движения. Например, Приказ МВД России от 13 мая 2009 г. № 365 «О введении в действие водительского удостоверения»4 или Приказ МВД России от 18 апреля 2011 г. № 206 «О введении в действие международного водительского удостоверения»5 и

1О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: Указ Президента Рос. Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 // Рос. газ. 1998. № 116.

2О введении паспортов транспортных средств [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Рос. Федерации от 18 мая 1993 г. № 477. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Рос. Федерации от 12 августа 1994 г. № 938. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

4О введении в действие водительского удостоверения [Электронный ресурс]: Приказ МВД России от 13 мая 2009 г. № 365. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5О введении в действие международного водительского удостоверения [Электронный ресурс]: Приказ МВД России от 18 апреля 2011 г. № 206. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

22

иные нормативные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы в области дорожного движения.

Проблемами обеспечения безопасности дорожного движения в различных аспектах занимаются такие субъекты исполнительной власти, как МВД России, МЧС России, Минздрав России, Минобрнауки России, Минпромторг России, Минтранс России и Росавтодор, однако основными органами государственной власти, регулирующими общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения безопасности дорожного движения, являются подразделения ГИБДД, которые входят в состав полиции РФ. Специализированным правовым актом, регулирующим порядок взаимоотношения участника дорожного движения и сотрудника органа внутренних дел, является Приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения»1.

Подразделения ГИБДД наделены существенными правами в отношении участников дорожного движения и могут применять к ним меры административного наказания, а также меры обеспечения производства по административным делам. Незаконное применение мер административного наказания затрагивает существенные права и законные интересы граждан, поэтому они должны быть надлежащим образом защищены от произвола лиц, осуществляющих функцию административного преследования.

Немаловажную роль в административном законодательстве играют законы субъектов Российской Федерации, регулирующих ответственность за административные правонарушения на территории субъекта. Например, в ст. 3.6 Закона Орловской области от 4 февраля 2003 г. № 304-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения»2 предусматривается ответственность водителей транспортных средств за проезд, стоянку транспортных средств на детских площадках, газонах, тротуарах, участках с зелеными насаждениями, а также стоянку разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для стоянки мест.

Правовую основу защиты прав и законных интересов участников дорожного движения можно подразделить на нормативные правовые акты,

1Об утверждении административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения [Электронный ресурс]: Приказ МВД России от 2 марта 2009 г. № 185. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2Об ответственности за административные правонарушения [Электронный ресурс]: Закон Орловской области от 4 февраля 2003 г. № 304-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

23

которые имеют определенный срок действия и бессрочные нормативные правовые акты.

Примером нормативно правового акта, имеющего определенный срок своего действия, является Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах»1, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27 октября 2012 г. № 1995-р.

Принятие программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах» стало примером использования положительного опыта зарубежных стран в области обеспечения безопасности дорожного движения. Данный документ является подзаконным нормативным правовым актом, регулирующий проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, а также вопросы защиты прав и законных интересов участников дорожного движения. Основной задачей данного нормативного правового акта является создание условий, направленных на сокращение числа погибших в результате дорожно-транспортных происшествий к 2020 году на 25 % по сравнению с 2010 годом. В рамках Программы запланированы мероприятия правового, финансового, научного и технического характера, направленные на повышение уровня безопасности дорожного движения.

На уровне субъектов Российской Федерации также имеются целевые программы, которые основываются на федеральной программе, но применительно к проблемам в области безопасности дорожного движения конкретного субъекта.

Однако следует сказать о том, что проблемы в области обеспечения безопасности дорожного движения в различных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях общие. Это низкая правовая культура участников дорожного движения, недостаточное количество дорог, неудовлетворительное состояние полотна дорог и т. д. В нормативных правовых актах регионального и местного значения предусматриваются лишь конкретные мероприятия организационного, финансового и технического характера, направленные на повышение безопасности участников дорожного движения в пределах конкретного территориального образования.

На наш взгляд, для эффективности реализации на практике положений, предусмотренных целевыми программами различного уровня, необходимо предусмотреть ответственность должностных лиц за работу, в ходе которой не были реализованы положения целевых программ в области обеспечения безопасности дорожного движения. Данную ответственность необходимо предусмотреть на федеральном уровне. Институтам граждан-

1 О Федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Рос. Федерации от 3 октября 2013 г. № 864. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 8 апреля 2016 г.).

24

ского общества также необходимо принимать активное участие в формировании безопасного дорожного движения, контроле эффективности принимаемых мер.

Правовые источники защиты прав и законных интересов участников дорожного движения в зависимости от сферы общественных отношений, которую регулируют данные правовые нормы, законодательство можно классифицировать на непосредственное – нормативные правовые акты, которые регулируют непосредственно само дорожное движение (Правила дорожного движения и др.) и сопутствующее – нормативные правовые акты, регулирующие вопросы технического, экологического, строительного и ремонтного характера (большинство параметров автомобильных дорог регулируется государственными стандартами и СНИПами и др.).

Следует подчеркнуть, что вышеперечисленные нормативные правовые акты, регулирующие защиту прав и законных интересов участников дорожного движения, не являются исчерпывающими. В административном законодательстве РФ имеется множество нормативных правовых актов, которые в той или иной мере затрагивают права и законные интересы участников дорожного движения, однако, именно перечисленные правовые нормы составляют основу, в рамках которой реализуется право на защиту участников дорожного движения.

Издание нормативных правовых актов органами публичной власти, ограничивающих права и свободы граждан, в том числе и участников дорожного движения, согласно Конституции РФ, должно осуществляться только в виде федерального закона. Однако Правила дорожного движения, нормы которых затрагивают интересы всех участников дорожного движения в настоящий момент не являются федеральным законом. Правила дорожного движения утверждены Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090. К тому же с момента вступления Правил дорожного движения в действие прошло около двадцати лет, общественные отношения в сфере дорожного движения за это время существенно изменились, стали сложней.

Если проанализировать законодательство зарубежных государств, то можно увидеть, что в таких странах, как Азербайджан, Украина, Белоруссия, Латвия, Эстония, Австрия, Болгария, Великобритания, Дания, Испания, Финляндия в настоящее время приняты законы о дорожном движении. Именно в этих нормативных правовых актах содержатся нормы, которые призваны регулировать безопасность дорожного движения.

В настоящий момент участникам дорожного движения для реализации своих прав и законных интересов необходимо обращаться к огромному количеству нормативных правовых актов, которые регулируют отдельные вопросы в области обеспечения безопасности дорожного движения. Человеку, не имеющему юридического образования, иногда трудно разобраться в большом количестве нормативных правовых актов. Порядок,

25

сроки и основания защиты прав и законных интересов в рамках различных способов защиты различаются. Единого документа, регулирующего защиту прав и законных интересов участников дорожного движения, нет. На наш взгляд, нужна систематизация отдельных правовых положений в области безопасности дорожного движения, устранение противоречий в действующих нормативных правовых актах. Поэтому необходимо принять федеральный закон РФ «О дорожном движении на территории РФ», в рамках которого необходимо урегулировать вопросы, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения.

Только в том случае, когда участнику дорожного движения будет понятно, какие права и обязанности он имеет, а также будет известен механизм защиты прав и законных интересов, институт защиты прав и законных интересов участников дорожного движения будет работать на полную мощность.

Для реализации на практике целей обеспечения безопасности дорожного движения необходимо объединить и дифференцировать админи- стративно-правовые средства. Наиболее эффективно это можно будет сделать в рамках административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения, так как для режимов характерна именно системность используемых правовых средств1. В настоящее время наблюдается тенденция к повышению уровня опасности дорожного движения, согласно статистическим данным всѐ больше и больше граждан погибают на дорогах. Данную ситуацию можно назвать экстремальной, так как погибают в основном молодые лица трудоспособного возраста, большую потерю несѐт и экономика страны.

Под правовым режимом в научной доктрине понимается система норм права, которая регулирует деятельность или отношения между людьми по поводу определенных объектов2. Таким образом, правовой режим представляется в виде определенной системы норм, которые регулируют деятельность различных субъектов по поводу определенного объекта.

В научной доктрине принято выделять общий правовой режим, под которым понимают повседневную управленческую деятельность органов государственной власти по взаимодействию с гражданами и организациями в решении типичных проблем. Также принято выделять специальный административно-правовой режим, который предполагает особые условия регулирования определенных общественных отношений между органами

1Хазанов С. Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институт административного права России. М., 1999. С. 80.

2См., напр.: Черепанов И. З. Административно-правовое регулирование иммиграции в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Благов А. Д. Администра- тивно-правовой режим оборота оружия в Российской Федерации: дис. … канд. юрид.

наук. М., 2007.

26

публичной власти с одной стороны и гражданами, организациями с другой стороны.

Таким образом, можно согласиться с В. Б. Рушайло, который считает, что правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения общественной безопасности, оснащаются, как правило, и необходимыми организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, система мониторинга и контроля, пропагандистские меры, соответствующие санкции за нарушение установленного порядка и др.). Совокупность этих правовых и организационных мер и образует комплексный юридико-организационный институт, именуемый в теории административно-правовым режимом1.

Следовательно, административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения есть установленная на законодательном уровне система определенных действий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения и защите прав и законных интересов участников дорожного движения, осуществляемая с использованием ад- министративно-правовых средств. Основными способами правового регулирования данных общественных отношений выступают запреты, предписания и обязательства.

Также для повышения эффективности взаимодействия гражданского общества с публичной властью по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, на наш взгляд, необходимо расширить права общественных объединений, созданных для защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении, а именно, внести в Федеральный закон от 15 ноября 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» следующие изменения:

-в абзаце третьем статьи 8 слова «членов общественных объединений» заменить словами «участников дорожного движения»;

-в абзаце третьем статьи 8 после слов «передавать материалы в прокуратуру» дополнить словами «иные органы государственной власти и представлять интересы участников дорожного движения в суде».

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовая основа защиты прав и законных интересов участников дорожного движения, формирующая институт административно-правовой защиты прав и законных интересов участников дорожного движения состоит из множества нормативных правовых актов, которые можно классифицировать по различным критериям. Нормы права закрепляют фундаментальные положения для института административно-правовой защиты участников дорожного движения – административно-правовой статус участника дорожного движения, его права, обязанности и меры юридической ответст-

1 Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 35.

27

венности, а также определяют механизм защиты прав участников дорожного движения. В настоящее время в нормативных правовых актах, которые регулируют вопросы административно-правовой защиты участников дорожного движения, имеется множество недостатков и противоречий.

Поэтому для консолидации усилий в области обеспечения безопасности дорожного движения, повышения эффективности мер государственного регулирования дорожного движения, защите прав и законных интересов участников дорожного движения, необходимо на законодательном уровне закрепить административно-правовой режим обеспечения безопасности дорожного движения, сделать это, на наш взгляд, можно в рамках нового Федерального закона «О дорожном движении на территории Российской Федерации».

Таким образом, на наш взгляд, необходимо привести нормы, регулирующие дорожное движение, в соответствие с требования части 3 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 и содержащие многочисленные нормы-запреты для участников дорожного движения, не являются федеральным законом. Для устранения этого противоречия и создания современной правовой нормативной базы в сфере безопасности дорожного движения целесообразно принять федеральный закон РФ «О дорожном движении на территории РФ».

28

2. Особенности объекта административно-правовой защиты

На протяжении всей истории человечества создавались различные механизмы, средства, приспособления, предметы, основной задачей которых было облегчить существование человека. Создание первого автомобиля в начале XIX века существенно увеличило процесс экономического и духовного развития человечества. Люди стали более мобильными, современный мир трудно представить без автомобилей и другой полезной техники.

Основной выгодой от развития автомобилизации для человека является минимизация времени, необходимого для перемещения в пространстве. Данный интерес для всех участников дорожного движения является объективно преобладающим. Задача государственных органов состоит в том, чтобы обеспечить безопасность дорожного движения, в этих целях оно создаѐт законодательство, которое призвано регулировать общественные отношения, возникающие в области дорожного движения. Непосредственная опасность дорожного движения заключается в том, что в нѐм используются транспортные средства, скоростные характеристики которых постоянно усовершенствуются, нередко данные транспортные средства перевозят опасные грузы. Современные автомобилестроительные компании могут производить автомобили, оборудование которых способно существенно защитить водителей, пассажиров и даже пешеходов, однако экономическая целесообразность не позволяет делать выпуск таких автомобилей массовым, так как цены на такие системы безопасности существенно отличаются от общераспространѐнных.

С появлением автомобилей стали возникать первые проблемы, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения. Первой жертвой дорожно-транспортного происшествия в мире стала Бриджит Дрисколл, в 1896 году она переходила улицу, по которой с большой скоростью ехал водитель Артур Эдселл, служащий «Англо-французской автомобильной компании». Согласно показаниям свидетелей, находившихся возле места дорожно-транспортного происшествия, водитель ехал с превышением скорости, беседуя в это время с пассажиром своего автомобиля, к тому же водительский опыт Артура Эдселла насчитывал всего около трех недель. Парадоксально, но проходивший суд виновником данной аварии признал пешехода, а именно Бриджит Дрисколл, которая, по мнению суда, стала жертвой собственной неосторожности1. Таким образом, была открыта печальная статистика гибели людей в дорожно-транспортных происшествиях. Причины гибели людей на дорогах с момента появления автомобилей остаются актуальными и на сегодняшний день.

1 Maxwell G. Lay. Ways of the World: A History of the World's Roads and of the Vehicles That Used Them. Rutgers University Press, 1992. С. 175–176.

29

Наличие противоречия между минимизацией времени на передвижение и обеспечением безопасности такого передвижения в научной литературе принято называть противоречием «скорость – опасность»1. Часто, стремясь сократить время своего передвижения, водители транспортных средств превышают установленную скорость, что существенно повышает риск дорожно-транспортного происшествия.

Во всѐм мире признано, что превышение установленного ограничения скорости движения является основным фактором, способствующим гибели и получению тяжелых ранений в дорожно-транспортном происшествии2.

Таким образом, для обеспечения безопасности дорожного движения принципиальным является формирование у участников дорожного движения правосознания, направленного на безопасное и ответственное поведение в условиях дорожного движения, а органы публичной власти должны создать условия движения по дорогам, которые будут отвечать требованиям безопасности.

Общественные отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения охраняются и защищаются различными отраслями права. Для того, чтобы определить место и роль административно-правовой защиты участников дорожного движения, необходимо провести классификацию защиты прав и законных интересов участников дорожного движения по отраслевому признаку, а именно:

-конституционно-правовая защита прав и законных интересов участников дорожного движения (куда входят нормы, закрепленные в Конституции РФ, например, закрепленное в ст. 27 Конституции РФ право на беспрепятственное передвижение по территории РФ каждого, кто законно находится на территории РФ);

-уголовно-правовая защита прав и законных интересов участников дорожного движения (куда входят нормы, закрепленные в уголовном законодательстве РФ, защищающие права и законные интересы участников дорожного движения от преступлений);

-гражданско-правовая защита прав и законных интересов участников дорожного движения (осуществляемая в рамках разрешения различных споров участников дорожного движения, посредством применения норм гражданского законодательства РФ);

-административно-правовая защита прав и законных интересов участников дорожного движения (осуществляемая в рамках административного законодательства РФ, то есть регулирующая общественные отноше-

1Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. М.: Транспорт,1983. С. 23.

2Применение технических средств автоматической фотовидеофиксации нарушений скоростного режима: Обзорная информация. Зарубежный опыт. Выпуск 21. М.: НИЦ БДД МВД России, 2009. С. 4.

30