476
.pdfАКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
В.Ф. ГАПОНЕНКО, C.Н. БЕЛОВА, В.В. КАЗАКОВ, Г.Ю. КУТУЗОВ
ВЕДОМСТВЕННый ФИНАНСОВый КОНТРОЛь И ВНУТРЕННИй ФИНАНСОВый АУДИТ В БЮДжЕТНОй СФЕРЕ
Курс лекций
МОСКВА • 2017
УДК 35.073.52 |
Одобрено редакционно-издательским советом |
ББК 65.053 |
Академии управления МВД России |
В26
Рецензенты: доктор экономических наук, профессор М.В. Генелес (заведующий кафедрой экономики и управления Национального института финансовых рынков и управления); кандидат экономических наук, доцент Р.Р. Алабердеев (доцент кафедры ООРД Академии управления МВД России); кандидат экономических наук Е.В. Михайлин (заместитель начальника отдела организационно-аналитической и методической работы КРУ МВД России); А.В. Пианковский (начальник отдела внутреннего финансового аудита КРУ МВД России).
В26 Гапоненко В.Ф., Белова С.Н., Казаков В.В., Кутузов Г.Ю.
Ведомственный финансовый контроль и внутренний финансовый аудит в бюджетной сфере: курс лекций / под общ. ред. кандидата экономических наук Е.Н. Барикаева. М.: Академия управления МВД России, 2017. – 116 с.
ISBN 978-5-906942-06-7
В курс лекций включены проблемные вопросы организации контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и аудита в системе Министерства внутренних дел на современном этапе, а также основные направления совершенствования контроля за финансово-хозяйственной деятельностью органов и учреждений внутренних дел, обусловленные историческими тенденциями становления и развития ведомственного финансового контроля.
Издание представляет интерес для научных работников, практических работников правоохранительных органов, преподавателей, адъюнктов и слушателей, широкого круга специалистов, занимающихся проблемами совершенствования деятельности органов внутренних дел в сфере управления финансами, государственного и ведомственного финансового контроля и аудита.
УДК 35.073.52 ББК 65.053
ISBN 978-5-906942-06-7 © Гапоненко В.Ф., Белова С.Н., Казаков В.В., Кутузов Г.Ю., 2017 © Академия управления МВД России, 2017
Содержание |
|
|
Предисловие......................................................................................................... |
5 |
|
Лекция 1. Становление государственного финансового |
|
|
контроля ........................................................................................... |
6 |
|
1. |
Финансовый контроль как самостоятельное |
|
направление финансовой деятельности государства........ |
6 |
|
2. |
Становление финансового контроля |
|
в системе МВД России .............................................................. |
11 |
|
Лекция 2. Ведомственный финансовый контроль |
|
|
в бюджетной сфере системы МВД России ...................... |
16 |
|
1. |
Основные задачи ведомственного |
|
финансового контроля............................................................... |
16 |
|
2. |
Субъекты ведомственного финансового контроля ..... |
19 |
3. |
Организация и осуществление ведомственного |
|
финансового контроля............................................................... |
22 |
|
Лекция 3. Внутренний финансовый аудит в бюджетной сфере |
|
|
системы МВД России ................................................................ |
37 |
|
1. |
Основные цели внутреннего финансового аудита ...... |
37 |
2. |
Планирование аудиторских проверок ............................. |
40 |
3. |
Организация проведения |
|
финансовых аудиторских проверок...................................... |
45 |
|
4. Оформление результатов внутреннего финансового |
|
|
аудита, составление и представление отчетности .............. |
51 |
|
Лекция 4. Основные факторы, определяющие качество |
|
|
и эффективность финансового контроля, |
|
|
и пути его совершенствования............................................... |
56 |
|
1. |
Факторы, определяющие качество |
|
и эффективность финансового контроля............................ |
56 |
|
2. |
Аудит эффективности управления |
|
государственными финансами................................................ |
63 |
|
3. |
Основные пути совершенствования финансового |
|
контроля.......................................................................................... |
70 |
3
Лекция 5. Основные способы создания личной системы |
|
контроля руководителя за финансово-хозяйственной |
|
деятельностью территориального органа |
|
МВД России................................................................................... |
79 |
1. Предпосылки создания личной системы контроля |
|
за финансово-хозяйственной деятельностью |
|
территориального органа МВД России............................... |
79 |
2. Формы и методы создания личной системы |
|
контроля за финансово-хозяйственной деятельностью |
|
территориального органа МВД России.................................. |
86 |
Лекция 6. Использование результатов финансового контроля |
|
в экономико-правовом анализе............................................ |
101 |
1. Понятие и значение финансового контроля |
|
в экономико-правовом анализе............................................. |
101 |
2. Документальная ревизия в системе средств |
|
и методов экономико-правового анализа ........................... |
104 |
3. Порядок проведения и оформления результатов |
|
документальной ревизии ........................................................ |
107 |
4. Выявление причин совершения противоправных |
|
действий при проведении документальной ревизии ..... |
110 |
Литература........................................................................................................ |
113 |
4
Предисловие
Данный курс лекций содержит основной теоретический материал по организации финансового контроля и аудита в бюджетной сфере в целом, в нем также освещены вопросы внутреннего финансового контроля и аудита в системе МВД России.
Настоящий курс лекций состоит из шести лекций, в нем рассматриваются сущность и содержание базовых институтов финансового контроля и аудита в бюджетной сфере; вопросы становления финансового контроля в системе МВД России.
Особое внимание уделено факторам, определяющим качество и эффективность финансового контроля, мероприятиям по его совершенствованию; аудиту эффективности управления государственными финансами. В связи с изданием в декабре 2015 г. ведомственного нормативного акта новеллой курса является лекция по организации внутреннего финансового аудита в системе МВД России.
Актуальной является лекция по основным способам создания личной системы контроля руководителя за финансово-хозяйствен- ной деятельностью территориального органа МВД России, в которой определены предпосылки создания такой личной системы контроля, а также ее формы и методы.
Представленный курс лекций рекомендован слушателям Академии управления МВД России, а также обучающимся в учебных заведениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, изучающих учебные дисциплины по организации фи- нансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения в деятельности органов внутренних дел, государственные и муниципальные финансы, финансовое право.
5
Лекция 1.
СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1. Финансовый контроль как самостоятельное направление финансовой деятельности государства
В1950–1980-х гг. финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов1.
Вних финансовый контроль уже больше не отождествляется
ссистемой контролирующих органов, а рассматривается как самостоятельное направление финансовой деятельности государства.
Так, по мнению Р. И. Розенблюма, «финансовый контроль есть осуществляемая в общенародных интересах и регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов по проверке образования, распределения и расходования советских социалистических финансовых ресурсов в соответствии с директивами партии, государственным народнохозяйственным планом, имеющая своей
1См., напр.: Жданов А.А. Управление в области финансов и кредита в СССР: дисс ...
канд. юрид. наук. М., 1953; Ковалёва Н.А. Правовые основы финансового контроля в CCCР: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1975; Розенблюм Р.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. Среди работ экономистов выделим: Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1976; Вознесенский Э. А. 1). Теоретические проблемы сущности и организации финансового контроля в СССР: дисс. на соискание ученой степени докт. экон. наук. Л., 1969; 2). Финансовый контроль в СССР. М., 1973; Данилевский Ю.А. Финансовый контроль СССР и пути его совершенствования: дисс. ... канд. экон. наук. М., 1989.
6
целью не только обнаружить, но и предупредить недостатки в работе подконтрольных органов»1.
Висследованиях этого периода преобладает идеологизированный подход к определению финансового контроля как правовой категории.
Н. А. Ковалёва, например, дает такое определение финансового контроля: «Финансовый контроль в СССР – это определяемая особенностями общественного строя и классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся»2.
Начавшиеся во второй половине 80-х гг. коренные преобразования в экономической и политической областях предопределили новый этап в исследовании финансового контроля. Если раньше государственная социалистическая форма собственности была господствующей, хотя формально не единственной, то ныне на конституционном уровне закреплен плюрализм и равенство различных форм собственности: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная
ииные формы собственности» (п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации).
Всоответствии с конституционными изменениями объектом финансового контроля становятся не только государственные финансы, но и частные финансы, а также финансы местного самоуправления. Следовательно, «финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания,
распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан».3
Особо следует обратить внимание на наметившуюся в последнее время тенденцию употребления термина «финансовый контроль» применительно к правоотношениям частноправового характера.
|
|
|
1 |
Розенблюм Р.И. Правовое регулирование государственного финансового кон- |
|
|
троля в СССР. М., 1953. С. 56. |
|
2 |
Ковалёва Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР. М., 1975. С. 29. |
3Грачёва Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М., 2000. С. 87.
7
Так, в Федеральном законе «О лизинге» от 29 октября 1998 г. содержится ст. 38 «Право лизингодателя на финансовый контроль»,
вкоторой предусмотрено, что:
1)лизингодатель имеет право на финансовый контроль за формированием финансовых результатов деятельности лизингополучателя и выполнением лизингополучателем обязательств по договору лизинга;
2)цели и порядок такого финансового контроля предусматриваются договором лизинга.
Таким образом, современная законотворческая практика расширяет не только понятие объекта финансового контроля, но и состав субъектов, наделенных контрольными полномочиями.
В соответствии с требованиями упомянутого Федерального закона «О лизинге» полномочиями по осуществлению финансового контроля наделяется лизингодатель – участник частноправовых отношений, а порядок финансового контроля устанавливается на договорной основе. Употребление термина «финансовый контроль»
вподобных случаях представляется нам недопустимым, поскольку приводит к искажению самой сущности финансового контроля как категории публичного права.
Такая терминологическая путаница происходит из-за порочной, на наш взгляд, практики автоматического перенесения в отечественное законодательство терминов и понятий, употребляемых на Западе.
Не желая принизить значение заимствования передового зарубежного опыта, отметим все же, что неконтролируемая практика калькирования западных источников нарушает стройность отечественного понятийного аппарата, складывавшегося на протяжении нескольких веков1.
В целях единообразного понимания законодательной терминологии в приведенном примере и иных подобных случаях следовало бы употреблять термин «контроль (наблюдение) за финансовыми результатами предпринимательской деятельности», или «анализ финансов», который является предшественником финансового контроля с токи зрения подотрасли финансового права.
1Приведем лишь один пример. В 1998 г. в издательстве «Финансы и статистика» вышел перевод работы Д. Ирвина «Финансовый контроль» (Irvin D. Financial Control. London, 1991), в которой речь идет не о контроле за финансами со стороны специально уполномоченных государственных органов (как следует из названия книги), а о контроле за результатами финансовой деятельности фирмы. Она посвящена модному сегодня направлению финансового анализа – мониторингу финансовой деятельности в бизнесе и напрямую не связана с финансовым контролем.
8
В 90-х гг. прошлого столетия терминологические исследования, связанные с определением финансового контроля, попрежнему проводились в рамках как финансовой (Н.Т. Белуха1, Ю.А. Данилевский2, Ю.М. Иткин3 и др.), так и финансово-правовой науки (А.Н. Козырин4, Н.Д. Погосян5, Н.И. Химичева6, С.О. Шохин7, Е.Ю. Грачёва 8и др.).
Согласно определению профессора А.Н. Козырина, под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности фи- нансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов, повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».9
К этой дефиниции, в целом отражающей сущность государственного финансового контроля, необходимо добавить, что финан- сово-контрольная деятельность так же нацелена на выявление факторов, способствующих возникновению нарушений финансовой дисциплины, возмещение ущерба и привлечение виновных к ответственности.
Как справедливо отмечает профессор Н.И. Химичева, основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в:
1 Белуха Н.Т. Теория финансово-хозяйственного контроля. М., 1991.
2Данилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: автореф. докт. дисс. М., 1993.
3Иткин Ю.М. Контроль производственно-финансовой деятельности в условиях перехода к рыночной экономике: дисс. ... докт. экон. наук в форме научного доклада. М.,
1992.
4 Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996 (гл. 4).
5Погосян Н.Д. 1). Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; 2) Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): дисс. ... докт. юр. наук.
М., 1998.
6 Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М., 1995 (гл. 5).
7Шохин С.О. 1) Бюджетно-финансовый контроль и аудит: Теория и практика применения в России. М., 1997 (в соавт. с Л.И. Ворониной); 2). Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы
|
и перспективы): дисс. … докт. юр. наук. М., 1999. |
8 |
Грачёва Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М., 2000. |
9 |
Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48. |
9
а) проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;
б) проверке правильности использования государственными
имуниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;
г) выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материалов и денежных средств;
д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины1.
Нельзя не согласиться, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Вэтом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и т. д.
Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.
Таким образом, финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы.
Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях
иорганизациях системы МВД России, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.
1 Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 1995. С. 84.
10