476

Таким образом, финансовый контроль как самостоятельная функция управления экономикой способствует повышению эффективности управления государственными финансовыми ресурсами и имуществом на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы, позволяет оценить соответствие фактических результатов воздействия на управляемый объект требованиям принятых решений.

Сегодня финансовая система как на федеральном, так и на региональном уровнях охвачена финансовым контролем далеко не полностью. К негативным моментам организации финансового контроля можно отнести следующие:

–сохраняется закрытость для осуществления контроля целых секторов народного хозяйства и финансовой деятельности;

–фактически недоступна для государственного контроля банковская система страны;

–закрытой областью остаются военные расходы;

–ослаблен контроль затрат на охрану правопорядка, безопасности, осуществление внешней политики;

–не в полной мере проверяется выполнение смет органов власти;

–вне государственного контроля остаются бюджеты государственных внебюджетных фондов, средства, поступающие в распоряжение органов власти помимо бюджетов, финансовые результаты деятельности государственных унитарных предприятий, акционерных обществ;

–не обеспечивается сокращение административно-управленческих расходов, их целевое и эффективное использование;

–не соблюдается периодичность ревизий и проверок, внутренний контроль либо отсутствует, либо служит узковедомственным интересам;

–возможности органов, на которые возложено осуществление функций государственного и муниципального финансового контроля,

ограничены лимитированием их смет и штатов.

Следствием недостаточно эффективного финансового контроля является функционирование теневой экономики, производящей, по оценкам различных экспертов, от 30 до 50 % официального ВВП1.

Продолжается практика несанкционированного вывоза капиталов за рубеж, максимальный объем которых составляет 20–25 млрд долларов2.

1Гализа В.А. Теневая экономика и коррупция: происхождение и противодействие // Финансы и кредит. 2007. № 35.

2Преображенский Б.Г. Каким быть финансовому контролю в России // Аудитор. 2004. № 1. С. 3.

71

Большой урон государству наносят и другие финансовые правонарушения в этой сфере, включая недоимки по платежам в бюджет и нецелевое использование средств, что в свою очередь негативно влияет на экономическую безопасность страны в целом. По данным счетной палаты РФ, ежегодные потери такого рода суммарно превышают уровень в 200 млрд рублей1.

На современном этапе можно выделить основные факторы, связанные с трансформационными процессами финансового контроля

всистеме экономической безопасности:

•Внутренние, связанные с проблемами нецелевого использования государственных ресурсов, коррупцией, хищениями и др.

•Внешние, связанные с утечкой капитала, долларизацией экономики, криминальным использованием иностранных инвестиций и др.

•Функционально-ориентированные, связанные с эффективным и результативным использованием государственных средств, отража-

ющие фактические потери и угрозы экономической безопасности. По нашему мнению, на трансформацию ГФК в механизм обеспечения безопасности бюджетного процесса влияют многоаспектные факторы понимания сущности контроля, которые вытекают из определения Ю.А. Данилевского, и тесно взаимосвязаны друг с другом (рис. 2).

Рис. 2. Сущность государственного финансового контроля

Для демократического государства организация независимого от управляющих структур контроля за финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов – обязательный элемент управления государством. В таком государстве недопустимо существование сфер, неохваченных независимым финансовым контро-

1Данилевский Ю.А. Финансовый контроль: нарушения и показания // Бухгалтерский учет. 2004. № 3. С. 61.

72

лем. В современных условиях нестабильного функционирования экономики требуется существенная доработка контроля как системы проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности, эффективного и рационального использования финансовых и материальных ресурсов. Бесконтрольное расходование средств федерального бюджета приводит к случаям их нецелевого использования, задержкам выплаты заработной платы, срыву финансирования федеральных программ и социальных мероприятий.

Система финансового контроля не просто проверяет, выявляет отклонения, но и предупреждает возникновение угроз экономической безопасности бюджетного процесса, которые могут препятствовать реализации бюджетной политики государства (например, нарушения, хищения, ошибки), устанавливает вероятность негативных тенденций.

В 90-х – начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. В то же время, по нашему мнению, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время не учитываются следующие угрозы, влияющие на безопасность бюджетного процесса (табл. 1).

Отсутствие четких целей и конечных результатов использования бюджетных средств является одной из основных угроз, влияющих на экономическую безопасность исполнения бюджета.

Таблица 1

Основные угрозы безопасности бюджетного процесса

73

Врамках концепции «управления ресурсами» (рис. 3) бюджет

восновном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Управление

бюджетными

ресурсами

Управление

результатами

Рис. 3. Взаимосвязь факторов «управления бюджетными ресурсами» и «управления результатами»

Единая система государственного финансового контроля в Российской Федерации должна функционировать на всех уровнях властной вертикали, подчиняться общим требованиям и процедурам, обеспечивать взаимосвязь внутреннего и внешнего контроля, по горизонтали и вертикали, на основе единой методологии и методической базы.

Использование всеми субъектами финансового контроля в своей деятельности единых базовых принципов и основных процедур, как показывает мировой опыт, должно способствовать повышению качества контрольных мероприятий, более полному охвату ими финансовых операций, а также созданию условий для анализа и оценки эффективности бюджетных услуг.

74

Решение этих задач позволит, по нашему мнению, обеспечить целевое и эффективное использование государственных ресурсов, снизить число злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране.

В числе основных направлений совершенствования системы финансового контроля можно выделить:

1. Совершенствование действующего финансового законодательства (многие нарушения происходят в силу имеющихся лазеек в действующих законах).

(Следующий шаг на пути построения эффективной системы финансового контроля в РФ – разработка и принятие ряда законов. Для практической деятельности, к примеру, необходим федеральный закон «О государственном финансовом контроле», в котором были бы определены такие понятия, как «государственный финансовый контроль», «внешний» и «внутренний» финансовый контроль; определен и закреплен статус высшего органа государственного финансового контроля. Следует также уточнить полномочия контрольных органов в соответствии с четко сформулированными целями и задачами их деятельности.)

2.Стабильность действующего законодательства (нередки изменения условий уплаты налогов и условий деятельности на рынке ценных бумаг).

3.Формирование стройной системы субъектов контроля, в том числе возможно создание системы государственного аудита.

4.Компьютеризация работы всех органов, занимающихся финансовым контролем, и в первую очередь сбором налогов.

5.Создание такого органа финансового контроля, который бы занимался разработкой инструктивных и методических материалов по контрольной деятельности.

(Как показывает практика, в современных условиях финансовый ревизор сталкивается с такими проявлениями, как стремление должностных лиц к обогащению; усилению своего финансового положения; ограничению в силу коммерческой тайны количества

икачества информации по проверяемому запросу: возможная активность групп давления и средств массовой информации1.

В условиях рыночной экономики система финансового контроля оказалась сильно ослабленной как в правовом, так и в организационном отношении.

1 Захаров В. Еще раз о главном // Президентский контроль. 2002. № 6. С. 7.

75

В этой связи возникла объективная необходимость в создании на базе Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ централизованного контрольно-ревизионного органа с широкими полномочиями, укомплектованного квалифицированными, принципиальными специалистами с высокими моральными качествами, имеющими достаточный уровень материально-бытово- го обеспечения и защищенности от мафиозных структур.

Целостная единая система финансового контроля, функционирующая под единым организационно-методическим руководством, не будет противоречить интересам рыночных отношений и не может препятствовать этим процессам. Она должна выступать в качестве важного звена в контроле реализации финансовой политики государства, позволит упорядочить и повысить эффективность специализированного контроля, успешнее решать задачу предупреждения и пресечения финансовых нарушений и злоупотреблений.

Известно, что организация финансового контроля связана с большими затратами, которые могут быть оправданы получением экономического эффекта. Эффективность же ревизии, в первую очередь, определяется не количеством выявленных нарушений, отраженных в акте и суммах ущербов и штрафов, а в возможном неповторении подобных нарушений в данной организации в будущем. Такой подход оказывает сдерживающее воздействие на лиц, могущих умышленно совершать нарушение. Кроме того, любая эффективная ревизия является средством повышения квалификации

идисциплины кадров предприятий и организаций.)

6.Подготовка в действующих учебных заведениях контроле- ров-аудиторов.

7.Повышение контролирующих возможностей налоговых ор-

ганов.

8.Привлечение иностранных фирм в целях повышения эффективности аудиторского контроля.

9.Ужесточение санкций со стороны государства по отношению к злостным нарушителям налоговой и финансово-бюджетной дисциплины. (Финансовый контроль является одним из инструментов системы принуждения к применению норм законодательства в экономике. Это ключевая функция системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений, степени их реализации, а также выявления отклонений в финансово-хозяйственной деятельности от установленных правил.)

76

10.Применение налоговых амнистий по отношению к нарушителям по причине непрофессионализма (без умысла)1.

11.Создание системы управления, адекватной современным экономическим условиям.

(Существенным направлением совершенствования реализации контрольной функции финансов в РФ является построение единой системы финансового контроля. Системный подход к организации финансового контроля предполагает, прежде всего, определение его места и роли в системе контроля, осуществляемого государством в целом, а также формирование концептуальных основ государственного финансового контроля за поступлениями в бюджеты бюджетной системы РФ.)

12.Современное информационное обеспечение, позволяющее существенно сократить сроки контрольных мероприятий, особенно на стадии подготовки к проверке и оформлению заключительных документов. (В первую очередь, должны создаваться внутренние информационные системы, расширение функциональных и технических возможностей которых позволит в конечном итоге создать единую информационную систему, адекватную современным задачам формирования законодательства и методологии ГФК.

Создание информационной системы позволит сотрудникам органов ФК проводить обобщение и анализ информации, благодаря чему диагностировать состояние финансовых ресурсов государства, выявлять опасные тенденции и проблемы в сфере управления бюджетными средствами.)

13.Развитие методологических аспектов трансформации финансового контроля в механизм обеспечения экономической безопасности (на основе использования аудита эффективности в управленческих субъектах контроля) путем применения следующих данных:

–критерий результативности (выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства; выявленный объем нецелевого использования средств; выявленный объем средств хищений и недостач денежных и товарно-материальных ценностей; количество проверенных юридических лиц);

–критерий действенности (количество человек, привлеченных к ответственности; сумма возмещенного ущерба – объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций; количество материалов, переданных в следственные органы);

1 Горин Е.В. Там же. С. 34.

77

–критерий экономичности (объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля; уровень экономичности – отношение полученного экономического эффекта к затратам на содержание контрольно-ревизионного аппарата).

Входе аналитического исследования различных критериев для принятия управленческих решений – прямой эффект (т. е. сумма возмещенных государству средств) и упреждающий эффект (т. е. возможные потери в стоимостном измерении, которые хозяйствующий субъект мог причинить государству при осуществлении финан- сово-хозяйственной деятельности) – установлено, что они не полностью отражают все аспекты управленческой деятельности.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что обеспечение экономической безопасности исполнения бюджетов означает нейтрализацию или сведение к минимуму неблагоприятных внешних и внутренних воздействий на бюджет государства, сохранение экономической и политической стабильности, устойчивости функционирования всех секторов экономики, целостности внутриэкономического пространства. Реализация государственной стратегии экономической безопасности осуществляется посредством выявления и классификации наиболее вероятных внешних и внутренних угроз как совокупности условий и факторов, создающих опасность экономическим интересам личности, общества и государства.

Таким образом, финансовый контроль является одним из наиболее важных инструментов эффективной системы управления операциями с государственными материальными и финансовыми ресурсами во всех аспектах хозяйствования, а также принятия верных решений по управлению государственными активами и пассивами, экономическому регулированию и хозяйственным операциям на всех уровнях государственного управления.

78

Лекция 5.

ОСНОВНыЕ СПОСОБы СОЗДАНИЯ ЛИЧНОй СИСТЕМы КОНТРОЛЯ РУКОВОДИТЕЛЯ ЗА ФИНАНСОВОХОЗЯйСТВЕННОй ДЕЯТЕЛьНОСТьЮ ТЕРРИТОРИАЛьНОГО ОРГАНА МВД РОССИИ

1. Предпосылки создания личной системы контроля за финансово-хозяйственной деятельностью территориального органа МВД России

Вопросы создания системы контроля финансово-хозяйствен- ной деятельности со стороны руководителя территориального органа МВД России являются всегда достаточно актуальными, так как имеются проблемы в сфере контроля за целевым и эффективным использованием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением сохранности денежных средств, материальных ценностей и др.

Как показывают результаты проверок, проведенных в Министерстве органами государственного контроля, а также внутренние контрольные мероприятия по линии центрального аппарата МВД России, состояние финансово-хозяйственной дисциплины во многих подразделениях и учреждениях нашего ведомства находится не на должном уровне. Постоянно выявляются факты незаконного и неэффективного расходования бюджетных средств, недостачи и хищения. Складывается впечатление, что отдельные руководители и должностные лица не могут должным образом обеспечить сохранность и рациональное использование вверенного государственного имущества.

79

Здесь следует пристально взглянуть на причины такого положения дел.

В первую очередь они кроются в слабом контроле со стороны руководителя органа внутренних дел за распределением и использованием государственных ассигнований и ресурсов. В то же время в соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»1 руководитель территориального органа: обладает правом первой подписи финансовых документов, а также правом заключения договоров, соглашений и контрактов в соответствии с законодательством РФ; утверждает подчиненным органам и организациям сметы доходов и расходов; распределяет и перераспределяет в пределах своей компетенции бюджетные ассигнования и материально-технические средства между структурными подразделениями территориального органа, подчиненными органами и организациями.

Проверки показывают: там, где начальник лично не занимается контролем, распределением, – обязательно выявляются серьезные злоупотребления, хищения, растраты. Это первое.

Второе – игнорирование профилактической работы, отсутствие мер по упреждению незаконных действий с финансами. Формализм при проведении инвентаризаций, низкая требовательность к результатам служебной деятельности вверенных контрольноревизионных аппаратов. Сюда же можно отнести и неудовлетворительную работу по подбору кадров материально-ответственных лиц, начиная с кассиров и кладовщиков и закачивая руководителями тыловых и финансовых служб.

Третье – это низкий уровень договорной, претензионной работы, отсутствие системы контроля как на уровне планирования расходов, так и на стадии исполнения договоров.

Обозначим те направления финансовой и хозяйственной деятельности, где каждый руководитель должен лично вникнуть и навести порядок, выявить и устранить все возможные предпосылки для злоупотреблений.

1. Жесткий контроль за соблюдением государственных интересов в ходе закупок имущества.

(К различного рода ухищрениям и методам, применяемым для ограничения конкуренции, создания искусственных условий

1 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1335.

80