476

бразным разработка и внедрение единых стандартов на проверочные процедуры.

Другая ключевая проблема финансового контроля – недостаточная реализация материалов контрольных мероприятий. Важнейшая составляющая эффективности финансового контроля – реальное возмещение со стороны нарушителя израсходованных не по целевому назначению государственных бюджетных средств, возврат незаконно отчужденной государственной собственности, а также меры административного и иного воздействия на лиц, допустивших нарушения.

Важным элементом формирования и развития финансового контроля в Российской Федерации должна стать, по нашему мнению, система подготовки и профессионального обучения кадров.

В последнее десятилетие финансовый контроль претерпел серьезные изменения. Это связано с принципиально новым характером товарно-денежных отношений в современной России, появлением разнообразных форм собственности и нового для страны финансового рынка.

Глобальность перечисленных вопросов позволяет рассматривать проблему эффективности контроля в качестве важнейшего направления государственного строительства.

Сегодня эта проблема изучается, делаются попытки внести организационные изменения в порядок осуществления финансового контроля в процессе действия права – в движении от нормы к социальному результату, но действующее законодательство не позволяет реально влиять на эффективность финансового контроля. В условиях административной реформы хотелось найти реальную возможность реализовать эту направленность в развитии финансового контроля, в том числе и в создании законопроектов. Качество работы контрольно-ревизионного аппарата должно быть высоким, должен быть обеспечен комплексный подход в контрольной деятельности и прежде всего в целях «балансировки» интересов бюджета и потребности дальнейшего совершенствования бюджетного процесса и финансовой системы в целом.

Существует точка пересечения эффективности финансового контроля в форме финансовых санкций при нарушении законодательства и в форме необходимости проведения профилактических мероприятий – предоставления возможности внесения исправлений в документы в целях их допустимой доработки – в некоторой степени обучение работников финансовых служб на их рабочем месте на примере их же ошибок. В данном случае стоит вопрос о степени эффективности данных шагов, в том числе возможности ис-

61

править допущенные упущения , ошибки и недоработки при оформлении документов (особенно актуально в сельской местности; в муниципальных аппаратах управления – в связи с недоступностью информации, отдаленностью, недостаточностью средств для прохождения переподготовки).

В настоящее время, несмотря на довольно большое количество работ в области финансового контроля, остается невыясненным ряд важных аспектов, касающихся процесса и методов организации государственного финансового контроля, принятия решения по оценке и классификации нарушений, установленных в результате проведенных контрольно-ревизионных действий, принятия мер по устранению выявленных нарушений, формы отражения результатов, их систематизации, анализа, иначе говоря, оценке эффективности государственного финансового контроля.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что в настоящее время задачи совершенствования сложившейся системы государственного финансового контроля объективно требуют разработки:

–научных основ реорганизации органов государственного финансового контроля и создания целостной системы;

–механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля системы муниципального финансового контроля и негосударственного финансового контроля;

–скоординированной структуры государственного финансового контроля в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и единой системы информационного обеспечения органов государственного финансового контроля;

–разграничения порядка полномочий и ответственности между органами государственного финансового контроля Российской Федерации в целях исключения дублирования и параллелизма в работе;

–механизма осуществления финансового контроля органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и создание единой системы мониторинга финансовых операций как основы информационного обеспечения государственного финансового контроля;

–согласованного планирования проведения контрольных мероприятий всеми органами государственного финансового контроля в текущем году на очередной год;

–единой методологии (стандартов) и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;

62

–основных положений взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;

–мер контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, в том числе связанных с незаконным вывозом за рубеж и репатриацией российского капитала, проверка выполнения государственных международных обязательств;

–мероприятий по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

–бюджетных процедур в целях минимизации условий, способствующих потерям и нецелевому использованию государственных средств, и в целях поступления доходов от их использования в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

–предложений, направленных на внесение изменений в законодательство РФ, – уголовное, гражданское, бюджетное и административное – в части усиления ответственности за нецелевое и неэффективное использование государственных средств;

–направлений сотрудничества с органами государственного финансового контроля стран СНГ, иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами финансового контроля;

–программы повышения кадрового и информационно-технического и материального обеспечения органов государственного финансового контроля, унификации форм и методов их работы.

2. Аудит эффективности управления государственными финансами

Роль внешнего контроля меняется, но сам внешний контроль не исключается. Он решает свои традиционные задачи, актуальность которых не снижается, и приобретает новые направления. Наиболее заметное из них – аудит эффективности. Растет значение экспертно-аналитической самостоятельности, мониторинга управления бюджетными средствами. Обеспечение прогрессирующей результативности управления государственными финансами без налаженного взаимодействия внешнего и внутреннего контроля становится все более проблематичным.

В ст. 34 и ст. 37 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) закреплены принципы, регламентирующие эффективность и экономичность использования бюджетных средств. В нем же уточняется принцип эффективности: достижение задан-

63

ных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств. Мировой практикой проблема взаимодействия методологически решена, что нашло отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля1.

Например, предварительный контроль в сфере администрирования доходов бюджетов органами внутренних дел осуществляется на стадии планирования налоговых и прогнозирования неналоговых поступлений2.

История российского государственного финансового контроля насчитывает свыше 350 лет. Л.Н. Овсянников отмечает, что существует некая историческая закономерность, состоящая в том, что ни одна из существенных реформ государственного финансового контроля не была завершена3. До начала 90-х годов XX столетия для России была характерна подобная двоякость (исполнение и контроль) функций в сфере финансовых отношений. В 1995 г. был сформирован независимый орган Государственного финансового контроля (далее – ГФК) – Счетная палата РФ. Таким образом, была проведена граница обязанностей между внешним органом государственного финансового контроля и правительством. Возникновение аудита эффективности в системе ГФК обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность.

Сегодня финансовый контроль модифицируется в контроль с позиции эффективного и результативного управления государственных ресурсов в форме аудита эффективности. В современных научных работах4 в основном рассматриваются вопросы эффективности использования государственных средств (расходов бюджета),

1Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. // Электронный источник: www/ach.gov.ru

(дата обращения: 02.09.2012).

2 Белова С.Н. Формирование экономического механизма администрирования неналоговых доходов бюджетов: дисс. … канд. экон. наук. 08.00.10. М., 2013. С. 116.

3 Овсянников Л.Н. Реформы государственного финансового контроля: историческая незавершенность // Финансы. № 7. 2007. С. 56–60.

4 Овсянников Л.Н. Контроль внешний и внутренний: условия взаимодействия // Финансы. № 11. 2008. С. 58; Озеряков А.С. Финансовый аудит и аудит эффективности в системе ГФК // Финансы. № 10. 2008. С. 79; Трубникова Е.И. Анализ эффективности контроля за исполнением федерального бюджета // Финансы. № 1. 2010. С. 77; Филон И.Л. Налоговый контроль как специфическое направление финансового контроля // Финансы и кредит. 2010. № 8 (392). С. 39; Суглобов А.Е. Оценка системы внутреннего контроля (на примере медицинских учреждений) //Аудиторские ведомости. 2009. № 9. С. 9.

64

наряду с отсутствием работ по эффективности формирования доходной части бюджета.

Под эффективностью контроля за исполнением федерального бюджета понимают качественное исполнение функций органами финансового контроля и эффективность расходования бюджетных средств, их мобилизацию, а также использование государственной собственности1.

Вмеждународной практике вместо термина «государственный финансовый контроль» применяется термин «государственный аудит» и основные направления контроля называются «финансовый аудит» и «аудит эффективности»2.

Всовременной теории аудита выделяются:

–финансовый аудит (аудит бухгалтерской отчетности);

–аудит эффективности (применительно к государственным финансам – это контроль эффективности государственных финансовых средств).

Согласно определению, принятому ИНТОСАИ3, аудит эффек-

тивности – независимая оценка или проверка того, в какой степени государственные организация или программа работают эффективно и результативно, с должным вниманием к экономному расходованию средств.

Из приведенного определения, на наш взгляд, можно сделать вывод, что целью аудита эффективности управления государственными финансами является измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов, уровня собираемости доходов, измерение социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений.

Предметом аудита эффективности обычно является конкретная программа или вид расходов. Основываясь на вышеизложенном, можно, например, дать следующую структуру аудита эффективности формирования ОВД доходной части и использования государственных средств, который включает в себя следующие элементы:

–проверку экономичности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности (в т. ч. по повышению уровня собираемости доходов);

1 Трубникова Е.И. Анализ эффективности контроля за исполнением федерального бюджета// Финансы. № 1. 2010. С. 77.

2 Озеряков А.С. Финансовый аудит и аудит эффективности в системе ГФК // Финансы. № 10. 2008. С. 79.

3 ИНТОСАИ – международная организация высших контрольных органов.

65

–проверку продуктивности использования проверяемым учреждением трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе своей деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

–проверку результативности деятельности проверяемого учреждения по выполнению поставленных перед ним задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми (и/или прогнозируемыми) показателями с учетом объема выделенных

для этого государственных ресурсов.

При этом необходимо, на наш взгляд, учитывать признаки предмета аудита эффективности, свойственные целевым программам:

•комплексный подход к программным мероприятиям;

•целеполагание, связанное с достижением общей проблемы;

•адресность участников, обеспечивающих решение программной проблемы;

•ресурсообеспеченность, отражающая необходимость концентрации требующихся в рамках программы ресурсов;

•результативность, проявляющаяся в эффективном решении программной проблемы.

Вэтой связи общая структура программно-целевого управления аудита эффективности может быть представлена следующим образом (рис. 1).

Рис. 1. Структура программно-целевого планирования и управления аудита эффективности

66

В качестве комментария к рисунку добавим, что анализ и другие интеллектуальные процедуры обеспечения принятия управленческого решения включают в себя весь спектр проблем как на макро-, так и на микроуровне, а именно:

1) производственные: экономические условия и финансовые составляющие, ресурсные ограничения, правовое обеспечение, политические процессы, природную среду, состояние и перспективы профессионально-кадрового обеспечения в различных регионах и на различных предприятиях, научное и технологическое развитие, состояние инфраструктур и т. д.;

2)рыночные: конкурентную среду, маркетинг продукции и технологий, поставщиков комплектующих и оборудования, рынок рабочей силы, конкуренция стратегических идей, целей и т. д.;

3)организация управления и интеллектуальное обеспечение: комплекс информационного и информационно-аналитического обеспечения и механизм его взаимодействия с лицами, принимающими решения.

Таким образом, программно-целевое управление управления аудита эффективности предполагает решение широкого комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, требующим постоянного согласования текущих задач и долгосрочных решений.

Контроль за осуществлением целевой программы осуществляется на основе экспертных проверок, организуемых заказчиком,

атакже мониторинга исполнения программы.

Как показывает практика реализации целевых программ различного уровня, основной спектр проблем сосредоточен в двух плоскостях: правильности постановки целей и задач, полноты набора избранных средств для достижения поставленных целей, а на следующих этапах – формирования эффективных механизмов реализации и контроля за исполнением. Основной задачей научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечения является обеспечение постановки точной отраслевой цели, задач, достаточных для ее достижения, механизмов реализации и контроля. Рабочими инструментами интеллектуального обеспечения принятия управленческого решения являются различные информационные ресурсы и методы, смысловым стержнем которых являются некоторые нормативы и методики их расчетов. Вся система научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечения сосредоточена вокруг этой основной задачи. Естественно, это предполагает создание, обеспечение эффективного функционирования и развития данной интеллектуальной системы, оптимизации и полноты

67

комплекса информационных ресурсов, обеспечения их доступности для использования при расчетах. Без создания такой интеллектуальной системы, которая должна включать в себя множество компонентов, принятие управленческого решения будет необоснованным.

Аналогичный блок проблем и задач возникает при осуществлении целевых программ. Полагать, что механизмы реализации и контроля (в том числе текущего) являются лишь финансовой задачей и, соответственно, проблемой контролирующих финансовых органов (Минфина и казначейства, налоговых органов, Счетной Палаты), – ошибочная постановка вопроса, которая может привести (и уже приводит в ряде ведомств) к серьезным проблемам, таким как некачественное и неполное исполнение договорных работ, нарушение технического задания, технологий и т. д. Существо этой проблемы кратко можно выразить следующим образом: финансовые органы не имеют возможности контролировать содержание исполнения государственного заказа, оперируя лишь финансовыми и бухгалтерскими документами, схемами проводок денежных средств. Соответственно, они могут вскрыть лишь такие нарушения выполнения госзаказа, как нецелевое расходование и хищение денежных средств. Однако эти проблемы, находящиеся в компетенции контролирующих и правоохранительных органов, не покрывают всего спектра проблем реализации и контроля, связанных в первую очередь с качественной стороной проблемы. Например, перечень строительных работ, усовершенствований при модернизации, оптимальность выбора и цена нового оборудования, качество выполнения работ находятся вне компетенции и системы финансового контроля. Даже при безупречной финансовой документации и соблюдении процедур приобретения, модернизации, переподготовки специалистов и т. д. основной проблемой остается осуществление работ и их качество. Соблюдение этих и других содержательных параметров реализации и, соответственно, формирование системы контроля процесса и итогов реализации программ технического перевооружения – это не финансовая, но содержательная задача, находящаяся полностью в компетенции представителя государственного заказчика. Соответственно в структуре ведомств должны быть созданы собственные контролирующие системы и, возможно, органы, способные компетентно осуществлять приемку объектов, на которые выделяются бюджетные средства. Даже само наличие такой системы является серьезной гарантией предупреждения нарушений. Соответственно, создание такой системы является отдельной задачей.

Значительная часть данной задачи также может быть решена посредством использования системы нормативов и специальных

68

научных, экспертно-аналитических и информационных структур и ресурсов. Проведение предварительных экспертиз является средством минимизации риска нецелевого расходования средств. Осуществление контроля проводится не только по фактам представленных платежей, но и по фактам приобретения, установки и использования нового оборудования, фактам ремонта и модернизации, по косвенным технологическим признакам (изменениям технологических циклов и т. д.), по другим параметрам.

Оценка результативности расходования бюджетных средств также может быть привязана к нормативам. При этом понятно, что такая работа должна осуществляться уже с использованием более детальных, чем агрегированные, показателей и нормативов.

Для усиления ответственности должностных лиц, осуществляющих свои властные полномочия в ходе бюджетного процесса, например, в сфере администрирования доходов бюджетов, следует выработать критерии определения ущерба, причиненного государству, при исполнении бюджета и внести соответствующие дополнения в БК РФ. Кроме того, следует внести изменения в КоАП РФ, Уголовный кодекс РФ, определив порядок привлечения к ответственности должностных лиц государственных учреждений и организаций за причинение государству ущерба в крупном (особо крупном) размере.

Аудит эффективности осуществляется апостериори1 и исследует вопросы о результатах реализации управленческих решений органов публичной власти.

Важным шагом на пути внедрения аудита эффективности в практическую деятельность органов ГФК в РФ является его законодательное обеспечение. Следует дополнить нормативно-право- вую базу государственного финансового контроля рядом положений, в частности:

•определить аудит эффективности управления государственных финансов как деятельность, направленную на оценку результативности формирования доходной части, обоснованности и экономности использования расходной части бюджета, определение возможных резервов доходов, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимально положительного общественного эффекта;

1Апостериори (от лат. «а posteriori» – из последующего) – происходящее из опыта; понятие теории познания, противоположное априори // Современный энциклопедический словарь. М., 1999.

69

•рассматривать аудит эффективности государственных управления финансов как важнейший аспект деятельности контрольных органов;

•разработать критерии и показатели эффективности функционирования органов (организаций), деятельность которых является объектом проведения аудита эффективности управления государственных финансов;

•определить понятие «неэффективное управление бюджетными средствами» как связанное с нарушением бюджетного законодательства и являющееся основанием для принятия мер принуждения;

•сформулировать и законодательно закрепить соответствующие меры ответственности за неэффективное управление государственными финансами, внести необходимые изменения в БК РФ.

По нашему мнению, следует установить штрафные санкции

для государственных учреждений за неэффективное управление бюджетными средствами, усилив при этом ответственность конкретных должностных лиц.

3. Основные пути совершенствования финансового контроля

Являясь важнейшей и неотъемлемой функцией государственного управления, финансовый контроль направлен на решение стратегических задач, стоящих перед экономикой, и выполняет, по мнению коллектива авторов (Б. Нидлз, Х. Андерсон и другие)1, несколько важнейших функций:

1.Информационную функцию, которая заключается в том, что информация, полученная в результате финансового контроля, является основанием для принятия соответствующих управленческих решений, обеспечивающих нормальное функционирование контролируемого объекта.

2.Профилактическую функцию, заключающуюся не только в выявлении недостатков, хищений, злоупотреблений, но и в устранении и недопущении выявленных нарушений в дальнейшей работе хозяйствующего субъекта.

3.Мобилизирующую функцию, заставляющую субъекты хозяйствования ответственно выполнять свои обязательства, в том числе перед государством.

1 Принципы бухгалтерского учета / Б. Нидлз, Х. Андерсон, Д. Колдуэлл: пер. с англ. / под ред. Я. В. Соколова. М.: Финансы и статистика, 1993. С. 496.

70