476

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

В.Ф. ГАПОНЕНКО, C.Н. БЕЛОВА, В.В. КАЗАКОВ, Г.Ю. КУТУЗОВ

ВЕДОМСТВЕННый ФИНАНСОВый КОНТРОЛь И ВНУТРЕННИй ФИНАНСОВый АУДИТ В БЮДжЕТНОй СФЕРЕ

Курс лекций

МОСКВА • 2017

3

4

Предисловие

Данный курс лекций содержит основной теоретический материал по организации финансового контроля и аудита в бюджетной сфере в целом, в нем также освещены вопросы внутреннего финансового контроля и аудита в системе МВД России.

Настоящий курс лекций состоит из шести лекций, в нем рассматриваются сущность и содержание базовых институтов финансового контроля и аудита в бюджетной сфере; вопросы становления финансового контроля в системе МВД России.

Особое внимание уделено факторам, определяющим качество и эффективность финансового контроля, мероприятиям по его совершенствованию; аудиту эффективности управления государственными финансами. В связи с изданием в декабре 2015 г. ведомственного нормативного акта новеллой курса является лекция по организации внутреннего финансового аудита в системе МВД России.

Актуальной является лекция по основным способам создания личной системы контроля руководителя за финансово-хозяйствен- ной деятельностью территориального органа МВД России, в которой определены предпосылки создания такой личной системы контроля, а также ее формы и методы.

Представленный курс лекций рекомендован слушателям Академии управления МВД России, а также обучающимся в учебных заведениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, изучающих учебные дисциплины по организации фи- нансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения в деятельности органов внутренних дел, государственные и муниципальные финансы, финансовое право.

5

Лекция 1.

СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1. Финансовый контроль как самостоятельное направление финансовой деятельности государства

В1950–1980-х гг. финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов1.

Вних финансовый контроль уже больше не отождествляется

ссистемой контролирующих органов, а рассматривается как самостоятельное направление финансовой деятельности государства.

Так, по мнению Р. И. Розенблюма, «финансовый контроль есть осуществляемая в общенародных интересах и регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов по проверке образования, распределения и расходования советских социалистических финансовых ресурсов в соответствии с директивами партии, государственным народнохозяйственным планом, имеющая своей

1См., напр.: Жданов А.А. Управление в области финансов и кредита в СССР: дисс ...

канд. юрид. наук. М., 1953; Ковалёва Н.А. Правовые основы финансового контроля в CCCР: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1975; Розенблюм Р.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в СССР: дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. Среди работ экономистов выделим: Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1976; Вознесенский Э. А. 1). Теоретические проблемы сущности и организации финансового контроля в СССР: дисс. на соискание ученой степени докт. экон. наук. Л., 1969; 2). Финансовый контроль в СССР. М., 1973; Данилевский Ю.А. Финансовый контроль СССР и пути его совершенствования: дисс. ... канд. экон. наук. М., 1989.

6

целью не только обнаружить, но и предупредить недостатки в работе подконтрольных органов»1.

Висследованиях этого периода преобладает идеологизированный подход к определению финансового контроля как правовой категории.

Н. А. Ковалёва, например, дает такое определение финансового контроля: «Финансовый контроль в СССР – это определяемая особенностями общественного строя и классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся»2.

Начавшиеся во второй половине 80-х гг. коренные преобразования в экономической и политической областях предопределили новый этап в исследовании финансового контроля. Если раньше государственная социалистическая форма собственности была господствующей, хотя формально не единственной, то ныне на конституционном уровне закреплен плюрализм и равенство различных форм собственности: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная

ииные формы собственности» (п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации).

Всоответствии с конституционными изменениями объектом финансового контроля становятся не только государственные финансы, но и частные финансы, а также финансы местного самоуправления. Следовательно, «финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания,

распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан».3

Особо следует обратить внимание на наметившуюся в последнее время тенденцию употребления термина «финансовый контроль» применительно к правоотношениям частноправового характера.

3Грачёва Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М., 2000. С. 87.

7

Так, в Федеральном законе «О лизинге» от 29 октября 1998 г. содержится ст. 38 «Право лизингодателя на финансовый контроль»,

вкоторой предусмотрено, что:

1)лизингодатель имеет право на финансовый контроль за формированием финансовых результатов деятельности лизингополучателя и выполнением лизингополучателем обязательств по договору лизинга;

2)цели и порядок такого финансового контроля предусматриваются договором лизинга.

Таким образом, современная законотворческая практика расширяет не только понятие объекта финансового контроля, но и состав субъектов, наделенных контрольными полномочиями.

В соответствии с требованиями упомянутого Федерального закона «О лизинге» полномочиями по осуществлению финансового контроля наделяется лизингодатель – участник частноправовых отношений, а порядок финансового контроля устанавливается на договорной основе. Употребление термина «финансовый контроль»

вподобных случаях представляется нам недопустимым, поскольку приводит к искажению самой сущности финансового контроля как категории публичного права.

Такая терминологическая путаница происходит из-за порочной, на наш взгляд, практики автоматического перенесения в отечественное законодательство терминов и понятий, употребляемых на Западе.

Не желая принизить значение заимствования передового зарубежного опыта, отметим все же, что неконтролируемая практика калькирования западных источников нарушает стройность отечественного понятийного аппарата, складывавшегося на протяжении нескольких веков1.

В целях единообразного понимания законодательной терминологии в приведенном примере и иных подобных случаях следовало бы употреблять термин «контроль (наблюдение) за финансовыми результатами предпринимательской деятельности», или «анализ финансов», который является предшественником финансового контроля с токи зрения подотрасли финансового права.

1Приведем лишь один пример. В 1998 г. в издательстве «Финансы и статистика» вышел перевод работы Д. Ирвина «Финансовый контроль» (Irvin D. Financial Control. London, 1991), в которой речь идет не о контроле за финансами со стороны специально уполномоченных государственных органов (как следует из названия книги), а о контроле за результатами финансовой деятельности фирмы. Она посвящена модному сегодня направлению финансового анализа – мониторингу финансовой деятельности в бизнесе и напрямую не связана с финансовым контролем.

8

В 90-х гг. прошлого столетия терминологические исследования, связанные с определением финансового контроля, попрежнему проводились в рамках как финансовой (Н.Т. Белуха1, Ю.А. Данилевский2, Ю.М. Иткин3 и др.), так и финансово-правовой науки (А.Н. Козырин4, Н.Д. Погосян5, Н.И. Химичева6, С.О. Шохин7, Е.Ю. Грачёва 8и др.).

Согласно определению профессора А.Н. Козырина, под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности фи- нансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов, повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».9

К этой дефиниции, в целом отражающей сущность государственного финансового контроля, необходимо добавить, что финан- сово-контрольная деятельность так же нацелена на выявление факторов, способствующих возникновению нарушений финансовой дисциплины, возмещение ущерба и привлечение виновных к ответственности.

Как справедливо отмечает профессор Н.И. Химичева, основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в:

1 Белуха Н.Т. Теория финансово-хозяйственного контроля. М., 1991.

2Данилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: автореф. докт. дисс. М., 1993.

3Иткин Ю.М. Контроль производственно-финансовой деятельности в условиях перехода к рыночной экономике: дисс. ... докт. экон. наук в форме научного доклада. М.,

1992.

4 Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996 (гл. 4).

5Погосян Н.Д. 1). Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; 2) Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): дисс. ... докт. юр. наук.

М., 1998.

6 Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М., 1995 (гл. 5).

7Шохин С.О. 1) Бюджетно-финансовый контроль и аудит: Теория и практика применения в России. М., 1997 (в соавт. с Л.И. Ворониной); 2). Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы

9

а) проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;

б) проверке правильности использования государственными

имуниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;

г) выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материалов и денежных средств;

д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины1.

Нельзя не согласиться, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Вэтом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и т. д.

Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.

Таким образом, финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы.

Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях

иорганизациях системы МВД России, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.

1 Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 1995. С. 84.

10