457

права при осуществлении государственного и муниципального управления.

Второй формой овеществления административной практики является облечение ее в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органа исполнительной власти, местного самоуправления или служащих иных коллективных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями.

41

Глава 2 Юридическое значение административной

правоприменительной практики для административной деятельности органов внутренних дел

§1. Административная деятельность органов внутренних дел

иее административная правоприменительная практика

Определение значения административной практики для осуществления административной деятельности ОВД кроется в комплексе приоритетных вопросов1, подлежащих рассмотрению в контексте функциональных предназначений административной практики для реализации повседневной деятельности органов и должностных лиц ОВД. Такими приоритетными вопросами, по нашему мнению, являются следующие.

1.Какова степень обязательности административной практики для правореализационной и, прежде всего, правоприменительной деятельности ОВД?

2.Существуют ли различия в степени обязательности административной практики, имеющей различные формы объективизации?

3.Каковы последствия в случае коллизии административной и судебной практики по административным делам (в том числе по делам об административных правонарушениях)?

Проблема обязательности административной практики для правореализационной (правоприменительной) деятельности органов и должностных лиц ОВД, с одной стороны, и иными управляемыми субъектами административно-правовых отношений, с другой, является, по нашему мнению, наиболее актуальной, отражающей значение данного явления для осуществления административной деятельности. Рассмотрение приведенной проблемы возможно в совокупности с иными вопросами, установлен-

1 См.: Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционных отношений и генезис консервативной правовой миграционной политики Российской Федерации. Краснодар: Кубанькино, 2007. С. 118–119.

42

ными в качестве определяющих значение административной практики для целей административной деятельности органов и должностных лиц ОВД.

Характер обязательности административной практики прежде всего зависит от формы ее объективизации, т. е. облечена административная практика в эмпирический правовой акт или выступает обыкновением управленческой практики.

Вопрос об обязательности правовых актов государственного управления решается в рамках двух аспектов. Первый заключается в том, что ненормативные правовые акты управления обязательны как в связи с прямым указанием в законе или ином нормативном правовом акте, так и в ненормативном правовом акте государственного управления. Так, например, в ч. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ1 (далее – НК РФ) Министерство финансов Российской Федерации дает письменные разъяснения налоговым органам, налогоплательщикам, ответственному участнику консолидированной группы налогоплательщиков, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Данная законодательная норма фактически указывает субъектам налоговых правоотношений обязанность соблюдать положения официального толкования норм НК РФ. Это положение вытекает и из подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ и письма Минфина России от 7 ноября 2013 г. № 03-01-13/01/47571 «О формировании единой правоприменительной практики»2. При этом в приведенном письме отмечается, что письма Минфина России, в которых разъясняются вопросы применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами. Эти письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. В случае, когда письменные разъяснения Минфина России (рекомендации, разъяснения ФНС России) по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». 2 Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. 17 дек.

43

и сборах не согласуются с решениями, постановлениями, информационными письмами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решениями, постановлениями, письмами Верховного Суда Российской Федерации, налоговые органы, начиная со дня размещения в полном объеме указанных актов и писем судов на их официальных сайтах в сети Интернет либо со дня их официального опубликования в установленном порядке, при реализации своих полномочий руководствуются указанными актами и письмами судов.

Из вышеизложенных положений можно сделать следующие выводы. Во-первых, эти положения касаются актов толкования (разъяснения) норм налогового законодательства, т. е. имеют информационно-разъяснительный характер. В связи с этим уместно упомянуть позицию Е.С. Шугриной и Н.Е. Таевой, которые отмечают, что «письма не являются обязательными к применению и не препятствуют налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах. Как интерпретационный акт они не порождают права и обязанности, а разъясняют норму действующего закона. Суды при рассмотрении конкретных дел не связаны данной интерпретацией налоговых органов и разрешают дела на основе норм законов. Также не связаны этими разъяснениями и налогоплательщики. Они могут действовать на основе норм закона. Письма Федеральной налоговой службы РФ являются актами федерального органа государственной власти, содержащими официальное толкование норм права. В них содержатся разъяснения норм налогового законодательства. Вместе с тем, толкование может быть как казуальным, так и нормативным, то есть неперсонифицированным и рассчитанным на неоднократное применение»1. Во-вторых, эти правовые акты не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами. В-третьих, разрешается коллизия указанных актов с актами судебной практики в пользу последних. Это дает возможность говорить об иерархии эмпирических правовых актов, где эмпирические правовые акты органов судебной власти обла-

1 Шугрина Е.С., Таева Н.Е. Особенности оспаривания писем министерств и ведомств: возможная позиция Конституционного Суда РФ // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 103.

44

дают приоритетом по отношению к подобным актам органов исполнительной власти. Приведенное письмо имеет определенное, хотя и узковедомственное, значение, решающее вопрос о коллизии эмпирических правовых актов управления и актов судебной практики. Изложенные в указанном письме положения в части разрешения коллизий правоприменительной практики следует признать актуальными для всех органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, принимающих эмпирические правовые акты управления, в том числе и в отношении подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. В-четвертых, они обязательны для применения всеми налоговыми органами Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос о возможности осуществления разъяснений действующего законодательства органами исполнительной власти. По устоявшимся правилам официальное толкование осуществляет компетентный орган и его результаты являются обязательными для всех субъектов права. При этом аутентичное официальное толкование осуществляется органом, принявшим норму права, легальное официальное толкование осуществляет субъект, специально уполномоченный на это законом, правоприменительное официальное ненормативное (казуальное) толкование осуществляет субъект-правоприменитель в процессе осуществления правоприменительной деятельности1. Это означает, что органы исполнительной власти могут осуществлять легальное и правоприменительное официальное толкование положений закона. При этом следует признать, что легальное официальное толкование норм права скорее является исключением (например, Министерство финансов РФ в соответствии с п. 1 ст. 34.2 НК РФ). Чаще всего органы исполнительной власти осуществляют правоприменительное официальное толкование норм права. Кроме этого, в настоящее время имеют место случаи, когда правоприменительные акты толкования норм права

1 См.: Теория государства и права: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. В.Д. Перевалов. М.: Норма, 2004. С. 250–251; Шаронов А.Н. Сущность и пределы (сферы) действия актов официального юридического толкования: дис. … канд. юрид. наук.

М., 2005. С. 48.

45

являются одновременно актами разъяснения практики применения норм права. Так, в письме Минтруда России от 22 июня 2012 г. № 17-1/10/1-248 «О разъяснении практики применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции”»1 излагается не только содержание толкования положений ст. 12 указанного закона, но и административная практика применения положений данных норм. Подобный подход к определению обязательности эмпирических правовых актов управления содержится и в письме Роспотребнадзора от 31 августа 2007 г. № 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителейвсферетуристическогообслуживания»2.

Вторым аспектом обязательности правовых актов государственного управления является круг субъектов, которым они обязательны для исполнения. По общему правилу такая обязательность распространяется, во-первых, на субъектов, которым они адресованы. Во-вторых, на все органы исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями, подчиненных органу, издавшему ненормативный правовой акт. Так, например, Административный регламент Министерства транспорта Российской Федерации по исполнению государственной функции по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации в сфере транспортного комплекса, утвержденный приказом Минтранса РФ от 31 января 2008 г. № 183, предусматривает, что по итогам обобщения практики принимаются рекомендации, которые после их подписания заместителем министра транспорта рассылаются всем заинтересованным структурным подразделениям для исполнения и применения в служебной деятельности. В-третьих, неправовые акты управления обязательны для применения в повседневной административной деятельности ОВД, его структурных подразделений и государственных служащих этих органов. Это общее правило подтверждается и в постановлении Конституционного

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Там же.

3 Там же.

46

Суда РФ1. При этом они не являются обязательными к применению организационно и служебно не подчиненными органами и служащимиОВД,т.е.субъектами,которымэтиактынеадресованы.

Приведенные общие положения об обязательности ненормативных правовых актов управления оставляют открытым вопрос о степени их обязательности для управляемой стороны административно-правового отношения, т. е. граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, юридических лиц, вступающих в правоотношение с органом или должностным лицом внутренних дел (далее – управляемые субъекты). Из смысла изложенных ранее положений ненормативные правовые акты не содержат норм права и не порождают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, носят персонифицированный характер. Это означает, что их положения не касаются управляемых субъектов, т. е. не являются для них обязательными. Это положение является общим правилом.

Вместе с тем, на практике возникают ситуации, когда государственные служащие ОВД, реализуя в процессе правоприменительной деятельности положения этих актов, порождают права и обязанности управляемых субъектов административно-правовых отношений. В постановлении Конституционного Суда РФ отмечалось, что каждый из указанных видов ненормативных актов, принимаемых органами исполнительной власти, может вторгаться в нормативную сферу, порождая права и обязанности субъектов управленческих отношений. Такие правовые акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц ОВД, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга участников административно-правовых отношений2. Получается, что ненормативные правовые акты в сущности выступают актами, имеющими опосредованный нормативный характер. Может быть, в связи с этим в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утвержде-

1 См.: По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»: постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П // Собр. законодательства РФ. 2015. № 15, ст. 2301.

2 Там же.

47

нии Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1 появляется такой вид правовых актов управления, как «нормативный документ», упоминающийся весьма активно, например, в таком контексте, «проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти».

Из положений приведенного постановления Правительства РФ однозначного вывода о том, что такое «нормативный документ», сделать невозможно. Можно лишь предположить, что нормативный документ представляет собой правовой акт управления, который по виду, форме и порядку принятия не является нормативным правовым актом управления, но косвенно порождает права и обязанности субъектов управленческих отношений и является обязательным для управляющих и управляемых субъектов административно-правовых отношений. Данные положения подтверждены и в постановлении Конституционного Суда РФ: «По смыслу приведенных нормативных положений, не исключается право Федеральной налоговой службы принимать акты информационно-разъяснительного характера, с тем чтобы обеспечить единообразное применение налогового законодательства налоговыми органами на всей территории Российской Федерации. Такие акты адресованы непосредственно налоговым органам и должностным лицам, применяющим соответствующие законоположения. Обязательность содержащихся в них разъяснений для налогоплательщиков нормативно не закреплена. Вместе

стем – поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях

сналогоплательщиками руководствоваться исходящими от Федеральной налоговой службы разъяснениями норм налогового законодательства – такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков (что подтверждается, в частности, письмом Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 года, которое оспаривалось ОАО «Газпром нефть» в

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

48

Верховном Суде Российской Федерации и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации)»1.

Таким образом, следует признать, что ненормативные правовые акты управления обязательны для применения их в процессе административной деятельности ОВД, которым они адресованы, при осуществлении государственного управления внутренними делами. Обязательность указанных правовых актов управления для управляемых субъектов, в рамках внешней административной деятельности ОВД, является опосредованной постольку, поскольку они становятся участниками административноправовых отношений, в рамках которых реализуются положения этих актов. В иных случаях данные акты для управляемых субъектов обязательными не являются. Кроме этого, управляемый субъект не лишается права действовать в соответствии с положениями закона или подзаконного нормативно-правового акта, а не в соответствии с положениями ненормативного правового акта управления, который формально не является нормативноправовым актом, но фактически обладает нормативными свойствами.

Изложенные положения касаются лишь ненормативных правовых актов, причем различных их видов. Из ранее сделанных выводов следует, что административная практика облекается в две формы объективизации: эмпирический правовой акт и организационные управленческие операции (обыкновения управ-

ленческой практики). Необходимо признать, что обязательность для участников управленческих отношений этих двух форм объективизации административной практики различна. При этом степень обязательности эмпирических правовых актов характеризуется ранее изложенными нами положениями об обязательности ненормативных правовых актов управления. Сложнее обстоит вопрос с обязательностью организационных управленческих операций (обыкновения управленческой практики). По нашему мнению, они являются обязательными лишь в рамках внутренней государственно-управленческой деятельности и ни при каких условиях обязательными для организационно и служебно не подчиненных субъектов внешнеуправленческих административно-

1 Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П.

49

правовых отношений быть не могут. Это в полной мере касается и административной деятельности ОВД.

Другой актуальной проблемой, затрагивающей значение административной практики для осуществления административной деятельности ОВД, является степень обязательности судебной практики по административным делам (административное дело следует понимать как собирательное понятие, объединяющее в себе все виды дел, возникающих в процессе деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти) для управляющих и управляемых субъектов административно-правовых отношений. Данная проблема разрешается в приведенном нами ранее письме Минфина России от 7 ноября 2013 г. № 03-01-13/01/47571 «О формировании единой правоприменительной практики»1: «…в случае, когда письменные разъяснения Минфина России (рекомендации, разъяснения ФНС России) по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не согласуются с решениями, постановлениями, информационными письмами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решениями, постановлениями, письмами Верховного Суда Российской Федерации, налоговые органы, начиная со дня размещения в полном объеме указанных актов и писем судов на их официальных сайтах в сети «Интернет» либо со дня их официального опубликования в установленном порядке, при реализации своих полномочий руководствуются указанными актами и письмами судов». Эти положения хотя и носят узковедомственный характер, но, вместе с тем, отражают общую тенденцию значения судебной практики для правоприменительной деятельности органов и служащих исполнительной власти и местного самоуправления. Она заключается не только в приоритете судебной практики перед административной практикой, но и в обязательности ее для органов и служащих исполнительной власти и местного самоуправления, иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями.

Современная позитивно-управленческая и административноюрисдикционная практика, к сожалению, свидетельствует о не-

1 Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. 17 дек.

50