457

зации права1. Иными словами, определенность представляет собой трехаспектность определенности содержания, выражения и реализации нормы административного права. По мнению Т.Н. Назаренко, нормативная определенность является определенностью формальной и в связи с этим он считает, что «формальная определенность права есть точное, полное и последовательное закрепление и реализация в праве нормативной правовой воли, которая проявляется: в формальной определенности содержания норм права; в способах формулирования и формах закрепления, выражения в нормативных правовых актах; в определенности реализации права»2. Значение формальной определенности как необходимого свойства административно-правовой формы в процессе регулирования управленческих отношений обеспечивается в числе прочего посредством административно-правовой и орга- низационно-управленческой практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Таким образом, формальная определенность администра- тивно-правовой нормы и ее обеспечение посредством административной практики является важнейшим условием укрепления законности и правопорядка в государственном и муниципальном управлении.

Другим аспектом рассматриваемой функции административной практики является обеспечение единообразия реализации норм административного права. Единообразие реализации (соблюдения, исполнения, использования и применения) норм административного права – явление многоаспектное. Оно заключается в единообразии использования способов и приемов их толкования (уяснения и разъяснения). Обеспечение единообразия реализации норм административного права осуществляется посредством сформированной административной практики. В этом смысле приобретает особое значение распространение данной практики среди широкого круга субъектов государственно- и муниципально-управленческих отношений. Эффективное доведение до субъектов указанных правоотношений административной практики невозможно без облечения обширной практиче-

1 Бабаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978. С. 32.

2 Назаренко Т.Н. Неопределенность в праве: дис… канд. юрид. наук. М., 2006.

С. 36–37.

11

ской правоприменительной информации о деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления в определенную внешнюю юридически значимую форму, что в общем-то в настоящее время весьма активно осуществляют субъекты приведенных видов управленческой деятельности.

3) Функция совершенствования административной прак-

тики. Данная функция подтверждает цикличность и постоянное развитие административной практики. Это выражается в том, что она основывается на уже существующей практике и одновременно стремится к ее совершенствованию и развитию. Административная практика влияет на развитие и совершенствование не только самой себя, но и на правотворческую деятельность органов государственного и муниципального управления, т. е. направлена на совершенствование нормативно-правовой основы государственного и муниципального управления.

6. Приведенные положения, обосновывающие социальнофилософскую и юридическую сущность административноправовой практики, позволяют утверждать, что она является «нетрадиционным» источником административного права.

Термин «источник права» может расцениваться в двух аспектах. Во-первых, административная практика является весьма значимым источником формирования административных нормативных правил поведения субъектов государственного управления. Овеществленные результаты практической деятельности по государственному управлению являются информационной базой для формирования норм административного права, облекаемых как в юридическую форму закона, так и административноправовую форму подзаконного нормативного правового и правоприменительного акта, посредством которых осуществляется нормативное и индивидуальное административно-правовое регулирование управленческих отношений. Во-вторых, администра- тивно-правовая практика служит источником, содержащим сформированные в результате позитивной управленческой деятельности правила поведения, дающие возможность регулировать новые административно-правовые отношения. В данном случае административная практика приобретает формы инструктивных указаний и писем, различного вида рекомендаций и т. п., которые направляются вышестоящими органами государствен-

12

ного управления для руководства в деятельности нижестоящим территориальным органам и подразделениям данных органов.

7. Процесс формирования административной практики имеет специфические стадии развития юридической деятельности субъекта административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Характеристика административной практики как двоякого рода источника административного права, облекаемого в различные юридические формы, также подтверждает вывод о том, что административной практикой является не сама управленческая деятельность, а некий овеществленный результат, облеченный в юридически значимую форму. Одновременно административное (чиновничье) обыкновение является системой социальных (неправовых) норм, регулирующих организационнокорпоративные отношения, возникающие в процессе деятельности служащих государственного аппарата и носящие локальный и необязательный характер1. Чиновничье обыкновение, не являясь юридически значимой формой деятельности служащего, а тем более источником административного права, вместе с тем, выполняет важные организационно-управленческие задачи в повседневной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. Чиновничье обыкновение формируется на основе тех же закономерностей, что административноправовая практика. Однако, несмотря на это, оно отличается от административно-правовой практики, во-первых, отсутствием правовой формы объективизации, во-вторых, отсутствием обязательности исполнения, в-третьих, имеет внутриорганизационный

1 См.: Жеребцов А.Н., Чабан Е.А. Административное усмотрение, административный произвол и административное (чиновничье) обыкновение: теоретические и практические вопросы соотношения // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 57.

13

характер, т. е. осуществляется исключительно в процессе внутриорганизационного управления1.

Таким образом, административная практика по своей со- циально-юридической сущности является обобщенным и овеществленным результатом практической созидательной деятельности по государственному (муниципальному) управлению общественными делами, облечена в форму правового акта (админи- стративно-правовая практика) или организационные действия (организационно-управленческая практика) и направлена на позитивное изменение деятельности по осуществлению задач и функций для достижения целей государственного и муниципального управления.

§ 2. Формирование административной практики, формы ее объективизации и виды

Формирование административной практики обусловлено комплексом объективных факторов, которые предопределяют не только потребности проведения административной реформы и юридических форм ее объективизации, но и формирование эффективной, единообразной, определенной и обоснованной практики ее осуществления, включая развитие юридических форм проведения административной реформы. Необходимость формирования и распространения практики функционирования органов исполнительной власти в рамках административной реформы признавалась и высшими органами исполнительной власти в Российской Федерации. Так, в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в

1 В теории государственного управления выделяется три вида государственного управления: внешнее государственное управление – в отношении организационно и служебно не подчиненных субъектов; внутреннее государственное управление – внутри единой системы организационно и служебно подчиненных субъектов государственного управления; внутриорганизационное управление – внутри органа государственного управления в отношении организационно и служебно подчиненных субъектов государственного управления (Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. 5-е изд., пересм. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. С. 26).

14

2006–2010 годах»1 в качестве одной из задач административной реформы выделяется задача формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Реформирование государственного и муниципального управленческого механизма и чиновничьего аппарата является объективной потребностью современного развития общества. Предложенные подходы данной реформы с очевидностью требуют совершенствования практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления как реального воплощения в жизнь предлагаемых концепций административной реформы. В связи с этим административная практика должна отражать происходящие в системе государственного и муниципального управления изменения, одновременно развивая и совершенствуя их. Объективными факторами, которые обуславливают необходимость формирования и дальнейшего развития административной практики, являются следующие.

1. Активное развитие экономических отношений в современной России, обусловленное постоянными разновекторными процессами разгосударствления и огосударствления собственности, сопровождающимися процессами усиления влияния органов исполнительной власти на экономический сектор хозяйственной деятельности и постоянным декларированием минимизации участия государства в указанной сфере хозяйственной деятельности общества. Этот фактор приводит к изменению не только административного законодательства, но прежде всего подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений. Данное обстоятельство с неизбежностью оказывает воздействие и на административную практику деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления, являясь основой для формирования овеществленного результата такой деятельности. Одновременно ранее сформированная административная практика не оставляет без внимания пути дальнейшего развития

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

15

административного законодательства и подзаконного нормативноправового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений.

2.Активное развитие административно-правового регулирования общественных отношений, особенно в экономической и предпринимательской сфере, объективно требует формирования административной практики, которая, в свою очередь, будет являться основой для совершенствования административноправового нормативного и индивидуального регулирования обще-

ственных отношений. Приобретает особую актуализацию формирование административной практики осуществления функции государственного контроля и надзора, предоставления государственных услуг и привлечения к административной и служебнодисциплинарной юридической ответственности.

3.«Зарегулированность» административных процедур деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти1, что объективно требует формирования административной практики деятельности указанных субъектов при осуществлении ими исполнительно-распорядительных полномочий.

Вданном случае административная практика является необходимым средством повышения качества и эффективности осуществления административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Важно также отметить, что не в меньшей мере в формировании административной практики нуждается не только административный управленческий процесс, но и административно-юрисдикционный процесс, процесс осуществления административного судопроизводства по административным делам. Трехкомпонентная структура административного процесса (управленческого, юрисдикционного и юстиционного) и его нормативно-правовое регулирование требует формирования административной практики осуществления административно-процессуальной деятельности субъектов отношений.

1 См.: Жеребцов А.Н., Чабан Е.А. Административные процедуры: понятие, сущность, проблемы осуществления и нормативно-правового регулирования. Краснодар: Экоинвест, 2016.

16

4. Административная практика есть неизбежный продукт административной деятельности по осуществлению позитивного государственного и муниципального управления, административно-юрисдикционной деятельности и деятельности участников административного судопроизводства по рассмотрению и разрешению административных дел. В связи с этим ее формирование является объективированным и обобщенным результатом указанной административной деятельности. Поэтому следует признать взаимосвязь и взаимовлияние административной практики и административной деятельности по реализации норм административного права. Административная практика осуществляет корректировку административной деятельности по реализации норм административного права, одновременно в процессе осуществления административной деятельности происходит формирование и дальнейшее развитие административной практики как овеществленного результата административной деятельности.

Формирование административной практики является объективным и необходимым процессом, как объективным и необходимым является процесс повседневной административной (управленческой, юрисдикционной и юстиционной) деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. Здесь остается актуальной проблема понимания категории «административная деятельность», которая является основой и средой формирования административной практики. В современной ад- министративно-правовой науке и науке государственного управления данная категория является дискуссионной1. При этом высказываются полярные мнения от весьма широкой интерпретации административной деятельности до узкого подхода. Так, авторы учебника под редакцией П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова определяют административную деятельность как урегулированную «нормами административного права деятель-

1 См., например: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 22–26; Административное право России: учеб. 4-е изд. перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ, 2009. С. 6–16; Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 18–28; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. С. 21–39.

17

ность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства и муниципальных образований, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных ад- министративно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом»1. Данную интерпретацию подверг критике Ю.Е. Аврутин. Он пишет, «что широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое «узкое» понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феномена. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления публичной – государственной и муниципальной – исполнительной власти»2. Ю.Е. Аврутин справедливо заметил, что дискуссия по вопросу о понимании категории «административная деятельность» сводится в конечном счете к дискуссии о «широком» и «узком» подходе к пониманию государственного управления.

1 Административное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ, 2009. С. 8.

2 Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 20.

18

На наш взгляд, более предпочтительна интерпретация понятия «административная деятельность», данная Ю.Е. Аврутиным и теми авторами, которые исходят из «узкого» подхода к пониманию государственного управления. А вообще-то интерпретировать государственное управление в «узком» и «широком» смыслах неуместно. Вместо термина «административная деятельность» следует применять категорию «государственноуправленческая деятельность», понимая под ней деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполни- тельно-распорядительными полномочиями посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административноправовых формах и с использованием специальных администра- тивно-правовых методов, задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Вместе с тем, определение понятия «государственноуправленческая деятельность» не решает вопроса о содержании такой категории, как «административная деятельность». Так, Д.Н. Бахрах считает, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительнораспорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач. Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности)»1. Из данного подхода видно, что административная деятельность является синонимом государственного управления, так как, по мнению автора, осуществляется государственными служащими и органами исполнительной власти. В энциклопедическом словаре термин

1 Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. М.: БЕК, 1997. С. 66.

19

«администрация» определяется следующим образом: «(от лат. administratio – управление) – 1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия»1, т. е. понимается шире, чем деятельность органов и государственных служащих исполнительной власти. Приведенная интерпретация фактически сходна с пониманием административной деятельности, предложенной П.И. Кононовым, В.Я. Кикотем, И.Ш. Килясхановым2. Интерпретация категории «администрация», предложенная в энциклопедическом словаре, наиболее адекватно отражает содержание данного понятия. Деятельность администрации по осуществлению управления – это основное ее функциональное предназначение. Именно для осуществления публичного управления и создается администрация. При этом администрация может быть государственной, объединяющей органы и государственных служащих органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти и прокуратуры), муниципальной (органов местного самоуправления) и иной корпоративной администрации (коммерческих и некоммерческих, государственных и частных предприятий, учреждений и организаций).

Если государственная и муниципальная администрация признается публичной администрацией, то отнесение корпоративной администрации к числу публичной остается спорным. Кроме этого, следует отметить, что термин «публичное управление» отдельными учеными подвергается критике3, однако в настоящее время он является устоявшимся в современных научных исследованиях4. Так, Ю.Е. Аврутин весьма обоснованно

1 Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Советская энциклопедия, 1982. С. 23.

2 Административное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ, 2009. С. 8.

3 См.: Атаманчук Г.В. Внутренние источники и факторы государственноуправленческих кризисов в России // Право и управление. XXI век. 2014. № 4. С. 31.

4 См., например: Чиркин В.Е. Публичное управление: учеб. М.: Юристъ, 2004. С. 11–32; Авакьян С.А., Шевердяев С.Н., Кененова И.П. и др. Современные проблемы организации публичной власти. М.: Юстицинформ, 2014. С. 34–36; Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 19.

20