457

подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти, предусматривается, что решения федерального органа исполнительной власти оформляются в виде приказа федерального органа исполнительной власти или в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, в виде иных актов. По вопросам, требующим рассмотрения и подготовки проекта решения федерального органа исполнительной власти, руководитель дает письменные поручения (в том числе в форме резолюций), поручения, оформляемые протоколом проведенного у него совещания, а также устные указания руководителям соответствующих структурных подразделений. Поручения, содержащиеся в письменной резолюции руководителя федерального органа исполнительной власти, оформляются на бланке для резолюций руководителя федерального органа исполнительной власти. Приведенные обстоятельства практически в идентичном виде изложены в приказе МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации»1. Из приведенных положений видно, что при подготовке проектов решений органа исполнительной власти руководитель дает поручение или устное указание, которое может осуществляться в рамках сформированных обыкновений управленческой деятельности. Дача поручений руководителем органа или его заместителем в форме письменной резолюции может осуществляться в соответствии со сложившимися обыкновениями управленческой деятельности.

Кроме регламентов внутренней организации деятельности органа исполнительной власти (в том числе МВД России), вопросы внутренней деятельности органа регламентируются нормативными правовыми актами о делопроизводстве в органе исполнительной власти2, где также могут формироваться обыкновения управленческой деятельности.

Другим видом обыкновений являются обыкновения управ-

ленческой деятельности, возникающие внутри органа исполнительной власти, между его служащими. Данный вид обыкновений управленческой деятельности является одним из наиболее

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477. Там же.

91

распространенных при осуществлении административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. Эти обыкновения основываются на административных регламентах по должности государственного или муниципального служащего. В соответствии с ч. 2 п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 301, предусматривается, что федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Вместе с тем, разработка регламентов государственных служащих ОВД имеет весьма неопределенное выражение, что позволяет создавать данный нормативный акт исходя из специфики деятельности самого органа исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г.

№342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 правовое регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, осуществляется в соответствии с Конституцией РФ; приведенным Федеральным законом, Федеральным законом от 7 февраля 2011 г.

№3-ФЗ «О полиции», Федеральным законом от 19 июля 2011 г.

№247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел; нормативными правовыми актами Президента РФ; нормативными правовыми актами Правительства РФ; нормативными правовыми

1 Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

92

актами МВД России. При этом подчеркивается, что в случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами Российской Федерации, к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, применяются нормы трудового законодательства. Одновременно ст. 29 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 предусматривает, что профессиональная служебная деятельность сотрудника ОВД осуществляется в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией), утверждаемым (утверждаемой) руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем.

Порядок разработки и утверждения должностных регламентов (должностных инструкций), их примерная форма устанавливаются руководителем МВД России. Это обстоятельство порождает многообразие обыкновений управленческой деятельности государственных служащих. Данные должностные регламенты (должностные инструкции) являются хорошей «почвой» для формирования обыкновений управленческой деятельности и при этом важным средством восполнения пробелов правового регулирования межслужебных отношений государственных служащих ОВД. В связи с этим необходимо выдерживать баланс между нормативной регламентацией этих регламентов и свободой формирования обыкновений управленческой деятельности, которые могут выступить как рекомендации по совершенствованию разработки рассматриваемых регламентов деятельности государственных служащих ОВД. К числу таких рекомендаций следует отнести следующие:

1)уместно в регламентах внутренней организации ОВД предусмотреть основы взаимоотношения между государственными служащими указанных органов;

2)при разработке административного регламента государственного служащего следует учитывать положения о компетенции органа, его структурного подразделения, учитывать практику разработки данных актов, сложившуюся в данном органе;

1 Там же.

93

3) конкретно определять предмет деятельности государственного служащего, объем его прав и обязанностей, требований к его компетенции и профессиональным способностям.

Важное место в системе отношений между государственными служащими органов исполнительной власти занимают вопросы поступления на государственную службу ОВД, которые регламентируются Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Эти отношения в основном регламентируются законодательством о государственной службе, однако здесь формируется целый комплекс обыкновений управленческой деятельности, например в сфере реализации отношений по прохождению испытательного срока. Так, исследователи, занимающиеся проблемами подбора кадров государственной (муниципальной) службы, отмечают: «В передовых организациях практикуются профессиографические исследования, суть которых состоит в изучении и анализе условий, содержания и опасностей определенного вида работ или определенной профессии. Требования к профессии отражаются в профессиограммах (конечный результат профессиографического исследования), которые содержат список профессионально важных качеств и требований, которыми должен обладать сотрудник для успешного (производительного и безопасного) выполнения данного вида работ (данной профессии или должности) и степени ее важности. Иногда для решения задачи подбора и расстановки персонала используется так называемый профильный метод, который базируется на системе характеристик-требований, предъявляемых к работнику исходя из выполняемой им работы. Особенностью применения этого метода является то, что формируется комплекс интегральных показателей, например: показатели уровня квалификации, деловых качеств, работоспособности, качества выполняемой работы, стиля и методов работы, аналитических способностей, участия в инновационной деятельности, дисциплиниро-

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

94

ванности»1. Из приведенных положений видно, что реализация норм о подборе кадров и исследование вопросов соответствия работника занимаемой должности в период прохождения испытательного срока основываются в числе прочего и на обыкновениях управленческой деятельности (обыкновениях управленческой практики).

Обыкновения управленческой деятельности (обыкновения управленческой практики) формируются в повседневной административной деятельности государственных служащих ОВД и выполняют те же функции, что и иные виды рассматриваемых обыкновений.

Третьим видом обыкновений являются обыкновения управ-

ленческой деятельности, формируемые и реализуемые в отношениях между организационно и служебно неподчиненными органами внутренних дел. Данные обыкновения возникают чаще всего при осуществлении межведомственного взаимодействия, которое преследует цель обеспечения строго регламентированного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении разных министерств, а также взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в ходе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в ситуации, когда исполнение соответствующей государственной функции или предоставление государственной услуги носит межведомственный характер. Данное взаимодействие осуществляется в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 302. Этот нормативный правовой акт является не только обязательным для исполнения, но и выступает моделью для формирования аналогичных актов ведомственного содержания. Такого рода регламенты разрабатываются в следующих сферах деятельности:

1 Беляев А.М., Богатырев Е.Д., Галкин А.И. и др. Современные кадровые технологии в органах власти / под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина.

М.: Юстицинформ, 2015. С. 37–38.

2 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

95

«– регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;

–регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг;

–регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами;

–регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

–регламенты взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»1.

В реализации положений указанных регламентов возникают обыкновения управленческой деятельности, развивающие и детализирующие отдельные положения указанных регламентов, например в сфере совместной реализации отдельных государственных функций в рамках положений административного регламента взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, например при осуществлении государственного контроля (надзора). Обыкновения управленческой деятельности формируются также в сфере планирования, координационной деятельности органов исполнительной власти по взаимодействию с иными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления.

В результате изложенного можно сделать следующие выводы. Необходимо признать, что ненормативные правовые акты управления обязательны для применения их в процессе государственного воздействия управляющими субъектами, которым они адресованы. Обязательность указанных правовых актов управления для управляемых субъектов, в рамках внешнего государственного управления, является опосредованной постольку, по-

1 Андрюхина Э.П., Ахрем И.В., Бакурова Н.Н. и др. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учеб. для магистров / под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017. С. 82.

96

скольку они становятся участниками управленческих правоотношений, в которых реализуются положения этих актов. В иных случаях данные акты для управляемых субъектов обязательными не являются. Кроме этого, управляемый субъект не лишается права действовать в соответствии с положениями закона или подзаконного нормативного правового акта, а не в соответствии с положениями ненормативного правового акта управления, который формально не являются нормативным правовым актом, но фактически обладает нормативными свойствами.

Степень обязательности административной практики предопределяется видом субъектов, которым адресована данная практика. Поэтому административная практика в соответствии с принципом субординации обязательна для всех подчиненных субъектов административно-правовых отношений внутреннего государственного управления. При этом обязательность административной практики для управляемых субъектов государственного управления обуславливается лишь той ситуацией, когда реализация положений административной практики порождает права и обязанности указанных субъектов. В иных случаях управляемые субъекты внешнего государственного управления могут реализовывать свои права и исполнять обязанности в соответствии с законом и иным нормативным правовым актом. Обязательность судебной практики для управляющих субъектов является необходимым условием их эффективной деятельности. Что касается обязательности административной практики для управляемых субъектов в рамках внешнего государственного управления, то она обуславливается, во-первых, тем обстоятельством, что для управляемых субъектов административная практика обязательна, при условии их участия в правоприменительных отношениях, предопределяемых их положениями. Во-вторых, положения судебной практики обязательны для управляемых субъектов в той мере, в какой они применяются управляющими субъектами управленческих отношений. В-третьих, обязательность положений судебной практики распространяется на материально-правовые и процессуально-правовые административно-юрисдикционные правоотношения и имеет малозначительное влияние на позитив- но-управленческую деятельность.

97

Наиболее распространенной формой объективизации административной практики следует признать ненормативный правовой акт управления. При всем многообразии принимаемых специфических нормативных и ненормативных правовых актов управления к числу неправовых актов, могущих содержать положения административной практики, следует признать письма, информационные сообщения, информации, методические пособия, методические положения и обзоры. При этом необходимо отметить, что приведенные ненормативные правовые акты, содержат положения административной практики, имеют самостоятельное значение (например, письма), либо принимаются иным правовым актом (например, информационные сообщения, информации, методические пособия, методические положения и обзоры).

Все это требует при разработке федерального закона о нормативных правовых актах включить в него общие принципы разработки и принятия ненормативных правовых актов управления.

1.Определение юридического назначения ненормативных правовых актов. В приведенном смысле следует указать, что ненормативные правовые акты управления принимаются для оперативного и повседневного осуществления государственного и муниципального управления. Они не должны противоречить нормативным правовым актам и не закреплять позитивные права

иобязанности неопределенного круга субъектов управленческих правоотношений. Ненормативный правовой акт является, по нашему мнению, видом решения (устного или письменного), принятого по конкретному административному делу в пределах компетенции, предоставленной органу государственной власти или местного самоуправления.

2.Выделение видов ненормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти. Ненормативные правовые акты могут быть дифференцированы в зависимости от их назначения и формы объективизации следующим образом:

правовые акты, направленные на предоставление государственных или муниципальных услуг;

правовые акты, направленные на реализацию государственных или муниципальных функций;

правовые акты-поручения;

98

правовые акты, принимаемые для осуществления внутриорганизационного управления;

правовые акты, содержащие административную практику;

правовые акты-рекомендации и правовые акты-указания;

правовые акты официального толкования;

правовые акты обучающего характера.

По форме объективизации ненормативные правовые акты могут быть письменными и устными.

3. Формулирование юридических последствий принятия ненормативных правовых актов. Ненормативные правовые акты принимаются в пределах компетенции органа и имеют цель реализации данной компетенции. Они обязательны для исполнения конкретным субъектом, которому акт адресован. Ненормативный правовой акт может быть обжалован в административном порядке, т. е. организационно и служебно, вышестоящему субъекту или в порядке административного судопроизводства. Основным назначением ненормативного правового акта, кроме функции юридического факта, является прежде всего облечение в юридическую форму (письменную или устную) управленческого решения как управленческой воли управляющего субъекта государственного и муниципального управления.

Предложенные положения, нуждающиеся в законодательном закреплении, касаются всех видов ненормативных правовых актов, определяя законодательные основы данного весьма важного вида правовых актов. Что касается эмпирических правовых актов (ненормативных правовых актов, содержащих положения административной практики) нормативно-правовой основой их разработки и принятия должны стать не только предлагаемые нами положения, нуждающиеся в закреплении в федеральном законе о нормативных правовых актах, но и в иных нормативных правовых актах. К таким нормативным правовым актам следует отнести:

нормативные правовые акты, определяющие администра- тивно-правовой статус органов государственного и муниципального управления (в положении об органе государственного или муниципального управления следует предусмотреть полномочие

99

на разработку и принятие эмпирических правовых актов управления);

в регламентах внутренней организации и деятельности органа государственного и муниципального управления выделить специальный раздел, направленный на сбор, обработку, хранение информации о деятельности органов государственного и муниципального управления, а также на разработку и принятие ненормативных эмпирических правовых актов.

Организационные управленческие операции (обыкновения управленческой практики) следует понимать как управленческие операции, формируемые в процессе многократного повторения реализации норм административного права при осуществления внутреннего государственного и муниципального управления, возникающие как реакция управляющих субъектов на необходимость совершенствования процессов внутреннего управления, унификации административных процедур управленческой деятельности субъектов государственного управления.

Принимая во внимание изложенное, следует признать, что обыкновения управленческой деятельности возникают исключительно в сфере внутриуправленческих общественных отношений, которая может быть дифференцирована по признаку актуализации практической деятельности для реализации функций и решения задач органа исполнительной власти, их структурных подразделений, включая территориальные органы исполнительной власти и должностных лиц (государственных служащих). Такими сферами, где формируются и реализуются обыкновения управленческой деятельности, по нашему мнению, являются:

обыкновения управленческой деятельности, возникающие внутри органа исполнительной власти между его структурными подразделениями;

обыкновения управленческой деятельности, возникающие внутри органа исполнительной власти между его служащими;

обыкновения управленческой деятельности, формируемые и реализуемые в отношениях между организационно и служебно подчиненными органами исполнительной власти.

100