457

чение оно имеет для административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. Повторяемая операция весьма сходна с «административным обычаем», но таковой не является. Во-первых, административно-правовая наука весьма обоснованно отмечает отсутствие административного обычая как источника административного права1. Во-вторых, правовой обычай рассматривается в науке не иначе как источник (форма) права. Это значит, что в административном праве административного обычая как такового не существует и существовать не может. «Ни в одном из действующих законодательных актов не указано, что этот источник может рассматриваться в качестве юридической формы внешнего закрепления административноправовых норм»2. В-третьих, вместе с тем, в деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел имеют место регулярно повторяемые управленческие или административноюрисдикционные операции, которые имеют определенное организационное и юридическое значение и не признаются в качестве специфического источника (формы) административного права. Поскольку данное явление имеет место быть, следует определить, какое значение имеют регулярно повторяемые управленческие операции для административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел.

В связи с тем, что обычай в российской юридической науке воспринимается как источник права, а для административного права такой источник права не приемлем, и в связи с недопустимостью использования одинаковых понятий, обозначающих различные явления (процессы), следует регулярно повторяемые управленческие или административно-юрисдикционные опера-

ции определить как обыкновения управленческой деятельности,

представляющие собой сформированное правило поведения, возникшее как форма объективизации административной практики. Ранее уже было определено обыкновение управленческой деятельности как административное (чиновничье) обыкновение,

под которым понимали систему социальных (неправовых) норм,

1 См.: Ордина О.Н. Источники административного права России и проблемы их систематизации. М.: ЮНИТИ, 2010. С. 54; Административное право России: учеб. / под ред. П.И. Кононова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 50.

2 Ордина О.Н. Указ. соч. С. 54.

81

регулирующих организационно-корпоративные отношения, возникающие в процессе деятельности служащих государственного аппарата и носящие локальный характер, лежащие в основе формирования административно-правового обычая1. В целом приведенный подход отражает суть рассматриваемого явления, но нуждается в дальнейшем развитии и уточнении. В настоящее время, на наш взгляд, обыкновение управленческой деятельности

нельзя сводить лишь к системе правил, реализуемых во внутриорганизационной системе управленческих отношений. Обыкновения управленческой деятельности могут иметь конкретное и внешнеуправленческое значение, в определенной степени затрагивать права и обязанности управляемых субъектов государственного управления.

Обыкновения управленческой деятельности, как одна из форм объективизации административной практики, имеют особое значение для деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. Это значение, по нашему мнению, заключается в следующих положениях.

1.Обыкновения формируют упорядоченную систему организационных отношений в процессе внутриорганизационной деятельности подразделений и должностных лиц ОВД, создавая тем самым определенный организационный порядок функционирования указанных органов государства. Так, И.В. Понкин следующим образом формулирует категорию «порядок» в государственном управлении: «…порядок – это конвенциально (условно) презюмируемая (предсказываемая, полагаемая) либо проектируемая, или фактически существующая субстантивная (т. е. обладающая самостоятельным, независимым существованием, в т. ч. в силу свойства негэнтропии), или искусственно создаваемая и поддерживаемая пространственно-временная, функциональнологическая, синтаксическая и/или морфологическая топология (схема, матрица) относительно устойчивого взаиморасположения и состояния (в т. ч., возможно, обладающего некоторой инвариативностью) набора имеющих определенные фиксированные интерреляции объектов, в рамках и на основе которой каждому

1 Жеребцов А.Н., Чабан Е.А. Административное обыкновение и его значение для правоприменительной практики // Общество и право. 2013. № 3. С. 228.

82

такому объекту (каждой группе объектов) атрибутируются свои наборы параметров, привязывающих их к определенному «образу места» в этой топологии или к определенному состоянию»1. Данное весьма сложное, но емкое определение порядка позволяет признать, что порядок немыслим без сформированной практики деятельности субъектов этого порядка.

2. Обыкновения управленческой деятельности оказывают положительное влияние на решение задач, реализацию функций для достижения целей государственного и муниципального управления. Так, к числу положительных сторон обыкновения управленческой деятельности следует отнести: во-первых, формирование практики поведения служащих внутри корпорации работников, создающей стабильность служебных отношений в рамках органа государственного и муниципального управления; во-вторых, совершенствование административных правоотношений посредством улучшения практики организации функционирования органа государственного или муниципального управления как в рамках внутриорганизационных управленческих отношений, так и внешнеорганизационных отношений, связанных с деятельностью органа государственного и муниципального управления; в-третьих, повышение эффективности деятельности государственного аппарата, улучшение отношений между государственными служащими и между государственными служащими и гражданами; в-четвертых, административное (чиновничье) обыкновение может лежать в основе формирования администра- тивно-правового обычая как источника административного права, т. е. способствовать развитию нормативной базы данной отрасли российского права»2. Однако в настоящее время с последним доводом нельзя согласиться, но иные аргументы не утрачивают своего значения и сейчас. В системе местного самоуправления обыкновение управленческой деятельности выступает как определенная практика, которая сложилась в деятельности органов местного самоуправления, практика взаимоотношений

1 Понкин И.В. Теория государственного управления: содержание понятия «порядок» // Административное право и процесс. 2016. № 11. С. 9.

2 Жеребцов А.Н., Чабан Е.А. Административное обыкновение и его значение для правоприменительной практики // Общество и право. 2013. № 3. С. 228–229.

83

органов между собой1. Это обстоятельство подтверждается и в иных научных исследованиях. Так, В.В. Наумкина справедливо отмечает, что обыкновение – это привычное поведение, которое выработано в ходе практической деятельности, воспринимается в качестве правила и может применяться в случае отсутствия правовой нормы2.

3. Обыкновения управленческой деятельности направлены на оптимизацию и повышение эффективности деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнитель- но-распорядительных органов местного самоуправления. В толковых словарях русского языка оптимизация объясняется следующим образом: «1) выбор наилучшего (оптимального) варианта из множества возможных; улучшение какого-либо процесса для достижения его максимальной эффективности; 2) повышение интенсивности чего-либо в целях достижения высоких результатов»3; «процесс выбора наилучшего варианта из возможных; 2) процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние»4. Из приведенных положений следует, что управленческая оптимизация представляет собой процесс формирования наилучшего (интенсивного) механизма или состояния управленческой деятельности управляющего субъекта. Оптимизация предполагает совершенствование содержания государственного управления, т. е. она должна коснуться цели, задач, функций, методов, властных факторов и форм осуществления государственного управления5. Какие элементы содержания государственного и муниципального управления могут быть оптимизированы посредством формирования и реализации обыкновений управленческой деятельности? Обыкновения управленческой деятельности как форма объективизации административной практики

1 См.: Усманова Р.М. Обыкновения и муниципально-правовое регулирование // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 2. С. 30.

2 Наумкина В.В. Региональные источники права: история и современность (на примере Сибири). Красноярск, 2009. С. 57.

3 Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 721.

4 Словарь иностранных слов и выражений / авт.-сост. Е.С. Зенович. М.: Олимп, 1998. С. 324.

5 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 173.

84

оптимизирует задачи, методы и властные факторы государственного управления. Это может выражаться в объединении или, наоборот, в дифференциации задач управления, совершенствования механизмов применения методов управленческой деятельности, «очеловечивании» властных факторов управленческой деятельности и т. п. Данные элементы содержания государственного управления могут в целом существенно влиять на процесс государственного управления, включая административную деятельность ОВД, и тем самым повышать его эффективность.

4.Обыкновение влияет на реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей управляемых субъектов, организационно и служебно не подчиненных управляющему субъекту государственного управления. «Обыкновение – это привычка вести себя сходным образом, это общая практика, не отражающая правовой обязанности»1. Подобное мнение высказывал и А.А. Белкин: «…это параюридические нормы, не порождающие прав и обязанностей»2. Поскольку реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей в рамках функционирования системы государственного управления осуществляется в рамках административных правоотношений, постольку обыкновения управленческой деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти могут выступать основаниями возникновения, исполнения, изменения и прекращения административно-правового отношения3. В этом смысле обыкновения управленческой деятельности выступают как административные факты, что свидетельствует об их юридическом значении для осуществления государственного управления.

5.Обыкновения управленческой деятельности преследуют задачу предотвращения «чиновничьего произвола» и иных нега-

1 Усманова Р.М. Обыкновения и муниципально-правовое регулирование // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 2. С. 30.

2 Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 181.

3 См.: Солдатова В.И. Административные акты как основания возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений // Право и экономика, 2016. № 9. С. 4–13; Мамедов А.А. Современные тенденции международно-правового регулирования административных отношений в глобализационной экономике // Административное право и процесс. 2014. № 6. С. 11–14.

85

тивных факторов в административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел. В данном смысле они могут решать следующие позитивные задачи: 1) подменять административное (дискреционное) усмотрение, т. е. вместо принятия управленческого решения на основе административного усмотрения в тех случаях, когда оно законом допускается, управленческое решение принимается на основе обыкновения управленческой деятельности; 2) формироваться в противовес действующему административному законодательству и создавать тем самым незаконные правила поведения, которые становятся обязательными для всех участников отношений (это приводит к отрицательной оценке обществом административной деятельности подразделений и должностных лиц органов внутренних дел; 3) формироваться на основе усмотрения чиновника, что может вступать в противоречие с объективными потребностями организации функционирования аппарата государственного органа, нарушать права и свободы граждан – участников адми- нистративно-правовых отношений, но, вместе с тем, оно может и соответствовать потребностям развития управленческих общественных отношений, способствовать их развитию, совершенствованию и оптимизации, что, безусловно, является положительным моментом функционирования системы государственного управления в органах внутренних дел.

Обыкновение управленческой деятельности как форма объективизации административной практики возникает в определенных сферах управленческих отношений, что может свидетельствовать об ограниченной сфере не только возникновения этих обыкновений, но и их применения. Принимая во внимание изложенные соображения, следует признать, что обыкновения управленческой деятельности возникают исключительно в сфере внутриуправленческих общественных отношений. В свою очередь, внутриуправленческая сфера общественных отношений, где возникают обыкновения управленческой деятельности, может быть дифференцирована по признаку актуализации практической деятельности для реализации функций и решения задач подразделения и должностного лица органов внутренних дел. Такими сферами, по нашему мнению, являются:

86

обыкновения управленческой деятельности, возникающие внутри органа внутренних дел, между его структурными подразделениями, включая территориальные органы внутренних дел;

обыкновения управленческой деятельности, возникающие внутри органа внутренних дел между его государственными служащими;

обыкновения управленческой деятельности формируются и реализуются в отношениях между организационно и служебно неподчиненными подразделениями и должностными лицами органов внутренних дел и иными субъектами администра- тивно-правовых отношений.

Обязательность обыкновения управленческой деятельности не является очевидной. С одной стороны, эти обыкновения необходимы к исполнению, поскольку они рациональны, целесообразны и направлены на оптимизацию и повышение эффективности деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. С другой стороны, не являясь обличенными в правовой акт (нормативный и ненормативный), обыкновение выступает в роли, как ее назвал А.А. Белкин, «параюридической нормы», а точнее «квазиюридической нормы». В связи с этим обыкновение управленческой деятельности не является строго обязательным для государственных служащих органов внутренних дел. Некая двойственность обязательности обыкновений управленческой деятельности поддерживается самой сложившейся системой внутриуправленческих отношений и отсутствием мер юридической ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

§5. Влияние административной правоприменительной практики на процесс осуществления административной деятельности органов внутренних дел

В повседневной административной деятельности уполномоченные должностные лица ОВД используют эмпирические правовые акты, содержащие административную правопримени-

87

тельную практику. Так, например, в соответствии с положениями п. 7.4 и 7.8 Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России № 879, Минздравсоцразвития РФ № 746 от 3 ноября 2006 г., органы внутренних дел и территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют обобщение практики применения норм законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях для определения единого подхода к их применению и разрабатывают методические рекомендации. Пунктом 97 приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»1 на заместителя начальника полиции по охране общественного порядка территориального органа МВД России на районном уровне возлагается обязанность обеспечивать изучение положительного и передового опыта и внедрение его в практику организации деятельности участковых уполномоченных полиции. Можно привести и иные подзаконные нормативные правовые акты МВД России, обязывающие сотрудников органов внутренних дел ориентироваться в своей деятельности материалами административной практики. Необходимо отметить, что преимущественное значение в приведенных случаях имеют именно эмпирические правовые акты.

Значение административной практики для повседневной административной деятельности уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел заключается в следующих обстоятельствах:

1)эмпирические правовые акты, принятые МВД России, являются обязательными для исполнения должностными лицами ОВД;

2)повседневная практическая правоприменительная деятельность уполномоченных должностных лиц ОВД должна соответствовать не только действующему законодательству, иным подзаконным нормативным правовым актам, но и принимать правоприменительные решения в соответствии с требованиями

1 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

88

ведомственных нормативных правовых актов МВД России и принимаемых им эмпирических правовых актов;

3)в случае возникновения практических сложностей в процессе административно-юрисдикционного правоприменения должностное лицо ОВД должно основываться на эмпирических и интерпретационных актах, принятых МВД России;

4)в ситуации возникновения неопределенности, диспозитивности, пробельности и коллизионности административноправового регулирования административное усмотрение должностных лиц ОВД ограничивается эмпирическими и интерпретационными актами, принятыми МВД России, т. е. решения принимаются в соответствии с приведенными ненормативными правовыми актами.

По иному обстоят дела с применением в повседневной административной деятельности должностных лиц ОВД обыкновений управленческой деятельности как одной из форм овеществления административной практики. Обыкновение управ-

ленческой деятельности, возникающее внутри органа внутренних дел, между его структурными подразделениями и долж-

ностными лицами, является наиболее распространенным видом рассматриваемых обыкновений. Их можно назвать еще и «внутриаппаратные обыкновения». Объективность их возникновения очевидна, так как всесторонне урегулировать отношения внутри органа внутренних дел невозможно, да порой в этом и нет необходимости. Такие обыкновения возникают в связи с проведением координационных совещаний, рабочих групп, планерок, коллективных органов в структуре органа внутренних дел и т. п.1. Данные вопросы в настоящее время регулируются регламентами федеральных органов исполнительной власти, однако эти документы не могут урегулировать все аспекты указанной деятельности, что порождает необходимость формирования обыкновений управленческой деятельности. Так, например, приказ Роструда от 11 сентября 2007 г. № 211 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по труду и занятости»2 не регламентирует такие аспекты внутренней организации деятельности, как организация

1 См.: Министерства и ведомства: учеб. пособие / под ред. А.Н. Козырина,

Е.К. Глушко. М.: Норма, 2008. С. 11–28.

2 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

89

проведения совещаний руководителя (заместителя руководителя), ведение протокола совещания. Регламентируются лишь в общих чертах вопросы исполнения поручений руководителя (заместителя руководителя) органа, оформления решений органа, согласования проектов правовых актов, взаимодействия структурных подразделений органов и его территориальных подразделений при осуществлении возложенных функций, доступа к информации о деятельности органа и ее размещения, взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти при предоставлении и получении информации. Подобная ситуации имеет место и в других регламентах внутренней организации деятельности федеральных органов исполнительной власти1.

Приведенные регламенты и регламенты иных федеральных органов исполнительной власти разрабатываются в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, однако орган, принимающий указанный документ, самостоятелен в определении особенностей внутренней организации деятельности конкретного органа исполнительной власти2. Изучение регламентов федеральных органов исполнительной власти показывает, что при их принятии эти органы существенно не отходят от требований Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452. Все указанные положения свидетельствуют о достаточно обширной основе для формирования обыкновений управленческой деятельности. Так, типичным примером сферы внутриуправленческих отношений, где возникают обыкновения управленческой деятельности, является подготовка и оформление решений федерального органа исполнительной власти. В соответствии с п. 3.1 и 3.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, определяющих порядок

1 См., например: Об утверждении Регламента Министерства транспорта Российской Федерации: приказ Минтранса России от 3 марта 2006 г. № 27. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Там же.

90